128

wird, bleibt ungewiss, lässt sich aber von jeder künftigen Volkszählung aus-
gehend für die nächsten folgenden Jahrzehnte mit zureichender Annäherung
nach dem Verfahren des Eidgenössischen Statistischen Bureaus ermitteln.
Wer, wie der Versicherungsmathematiker, es für ratsam und nötig findet,
auf spätere Zeiten hinaus eine Vorstellung über den Verlauf der Bevölkerungs-
bewegung zu gewinnen, muss auf Grund von mehr oder weniger einleuchtenden
Hypothesen, die aus der Erfahrung der Vergangenheit und Gegenwart stammen,
Schlüsse auf die Zukunft ziehen. Das hat Dr. Friedli unternommen. Ihr
Ergebnis lässt für die Zukunft ein erhebliches Anwachsen des Verhältnisses
der Zahl der Rentner zu der Zahl der Prämienzahler erwarten und mahnt den
Gesetzgeber, diesen Umstand gebührend zu berücksichtigen. Ob sich nun
gerade das Verhältnis einstellen wird, zu dem Dr. Friedli gelangt, ist nicht von
grundlegender Bedeutung, und die bestehende Unsicherheit tut dem grossen
Wert seiner Untersuchung keinen Eintrag. Wer genaueres weiss und sagen
kann, möge seine Weisheit kund tun.

Man lasse nicht ausser Acht einmal, dass der Versicherungsmathematiker,
der eine Vorstellung über den Lauf der Dinge gewinnen will, gezwungen ist,
sich über das Geschehen in der Zukunft Rechenschaft zu geben, und weiter,
dass diese Einsicht nur auf Grund plausibler Annahmen gewonnen werden
kann.

Durchschlagend ist, dass wer ein solches Verhalten unzulässig findet und
ablehnt, wer also auf das Verhältnis der Zahl der Rentner zu der Zahl der Prä-
mienzahler in der Gegenwart abstellt, damit auch, vielleicht ohne €s zu wissen
und zu wollen, eine Hypothese über den künftigen Verlauf der Bevölkerungs-
bewegung aufstellt. Und diese Hypothese ist unzulässig, denn sie widerspricht
den Erfahrungen.

Unsere Betrachtung zusammenfassend, stellen wir fest, dass wir die im
Bericht vom 20. Dezember 1926. enthaltenen Annahmen und Rechnungser-
gebnisse für eine anwendbare Grundlage zu den Untersuchungen über die
finanzielle Tragweite der Alters- und Hinterlassenenversicherung halten.
Hochachtungsvoll
Zürich,
Luzern, am 8./7. Juni 1927,
Freiburg,

sig. G. Schaertlin.
sig. Bohren,
sig. Lorenz.

30

die Träger der Krankenversicherung im allgemeinen ihren jährlichen Bedarf
unter Bereitstellung bescheidener Reserven — nach der Praxis des Bundes-
amtes für Sozialversicherung eine durchschnittliche Jahresausgabe — mittels
ihrer jährlichen Einnahmen decken. Dies lässt kleine Versicherungsträger mehr
lokalen Charakters zur Durchführung der Krankenversicherung als ge-
eignet erscheinen, während solche die Alters- und Hinterlassenenversicherung
unmöglich übernehmen könnten. Ferner sind in der Krankenversicherung,
bei der die Abwicklung des Versicherungsfalles u. a. vom Verhalten des
Versicherten beeinflusst wird, derartige lokale Versicherungsträger, deren
Versicherungsnehmer sich gegenseitig kontrollieren, zur Verhütung von Miss-
bräuchen besonders geeignet. Eine solche Kontrolle ist bei der Alters- und
Hinterlassenenversicherung weit weniger notwendig, während die nicht unerheb-
lichen Leistungen, die in ihr vom Versicherungsträger übernommen werden, ihre
Durchführung auf einwandfreier versicherungstechnischer und versicherungs-
wirtschaftlicher Grundlage verlangen. Die besondere Natur des Krankheitsrisikos
und die finanzielle Organisation der Krankenkassen lassen in der Krankenver-
sicherung auch eine relativ einfache Lösung der Freizügigkeitsfragezu. Da die Kas-
sen ihren Bedarf im wesentlichen aus ihren laufenden Einnahmen bestreiten,
ohne die Bereitstellung grösserer Rücklagen für zukünftige Versicherungsfälle,
und zugleich die Krankheitsgefahr bis zu einem schon vorgerückteren Alter
im allgemeinen nicht erheblich anwächst, so können die Mitglieder die Kran-
kenkasse wechseln, ohne dass Kapitalüberweisungen von einer Kasse an
die andere notwendig würden. Anders in der Alters- und Hinterlassenen-
versicherung, bei der allmählich durch die jährlichen Prämienzahlungen des
Versicherten die Gelder zusammengelegt werden, die bei Eintritt des Versiche-
rungsfalles zur Bestreitung der Versicherungsleistungen notwendig sind.
Diese Gelder müssen für den Versicherten, der während seines Lebens mehr-
mals den Versicherungsträger wechselt, entweder bei einer Zentralstelle zu-
sammengefasst werden oder ihn gewissermassen beim Wechsel des Versiche-
rungsträgers in Form von Kapitalüberweisungen begleiten. Es würden somit
bei einer starken Gliederung des Versichertenbestandes in der obligatorischen
Alters- und Hinterlassenenversicherung fortwährend solche Überweisungen
notwendig, wenn nicht durch eine Einheitsorganisation oder durch die
Schaffung einer gemeinsamen Grundlage eine Zusammenfassung ermöglicht
würde. Dann würden aber auch diese Kassen im wesentlichen den Charakter
von selbständigen Versicherungsträgern verlieren und in der Hauptsache Or-
gane der Gemeinschaftsorganisation werden, Die Ausscheidung von Kapitalien
aus dem Kapitalbestande eines Versicherungsträgers zwecks Überweisung an
einen andern ist aber nicht nur eine rechnerische Aufgabe, die relativ noch leicht
zu lösen wäre, sondern stösst häufig auf die grosse Schwierigkeit, solche Teil-
bestände, wenn sie in grössern Anlagen festgelegt sind, liquid zu machen. Ge-
rade in .der Versicherung wird wegen der oft zeitlich weit aufgeschobenen Ver-
bindlichkeiten aus Versicherungsfällen die feste Anlage der Kapitalien beson-
ders bevoarzuet.

Js

Schwierigkeiten stösst. Deshalb ist es auch nicht möglich, zweierlei Bei-
iräge vorzusehen, mit entsprechend abgestuften Versicherungsleistungen,
unter denen der einzelne Beitragspflichtige wählen könnte. Besonders die
ältern Versicherten würden ganz natürlicherweise den höheren Beitragssatz
wählen, während keinerlei Gewähr dafür bestände, dass auch in der nach-
folgenden Generation entsprechend viele Personen sich zur Bezahlung der
höhern Beiträge entschliessen würden, so dass die Versicherungsleistungen
der höhern Stufe auch tatsächlich ausgerichtet werden könnten. Daneben
wird man auch beim Umlageverfahren gewisser Reserven bedürfen, welche
dazu dienen, Schwankungen, die im Verhältnis der Zahl der Leistungsberech-
tigten zu der Zahl der Beitragspflichtigen entstehen und die sich einiger-
massen in normalen Grenzen halten, auszugleichen.

Diese Voraussetzungen, von denen das Umlageverfahren ausgehen muss,
sind in der von uns vorgeschlagenen Alters- und Hinterlassenenversicherung
des Volkes im wesentlichen erfüllt. Wenn auch, gemäss den vorgenom-
menen Untersuchungen über die mögliche Entwicklung der Bevölkerung mit
einer nicht unwesentlichen Mehrbelastung der Versicherung in der Zukunft
infolge der Zunahme der Greise im Verhältnis zu der Zahl der in der Versicherung
beitragspflichtigen Personen zu rechnen ist, so kann man doch in der Haupt-
sache durch die Äufnung geeigneter Reserven und durch andere im Gesetze
vorgesehene Massnahmen, wie z. B. eine bescheidene Erhöhung der Beiträge,
diesen Möglichkeiten Rechnung tragen.

Die Wahl des Finanzverfahrens der Versicherung ist für die Versiche-
rungslast an sich bedeutungslos. Es handelt sich hier um eine organisatorische
Frage; darum, wie die Belastung aus der Versicherung innerhalb der ver-
schiedenen Kreise und im Laufe der Jahre verteilt werden soll. Die Versiche-
rungslast selber ist durch die Zahl der jeweils Leistungsberechtigten und durch
die gesetzliche Höhe der Versicherungsleistungen gegeben. Jene hängt ab von der
biologischen, statistisch mehr oder weniger genau messbaren Erscheinung der
Bevölkerungsvermehrung und Bevölkerungsumschichtung, während diese durch
das Gesetz festgelegt wird. Es sind Grössen, die für jedes Finanzverfahren
der Versicherung gelten. Verschieden gestalten sich dagegen je nach der Wahl
des Finanzsystems die Verteilung der Versicherungslast und der Inhalt der
Versicherung während der Einführungszeit.

Wir haben oben dargetan, dass beim Prämiendeckungskapitalverfahren
die Versicherungsleistungen zum grössten Teil aus den Erträgnissen der in
frühern Jahren zurückgelegten Prämienreserven, d. h. den angehäuften
Deckungskapitalien, bestritten werden. Beim Umlageverfahren, das über
solche Kapitalien nicht verfügt, weil in seiner reinen Form jeweils alle in
einem Jahre auszurichtenden Versicherungsleistungen aus den Beiträgen dieses
Jahres bestritten werden müssen, ist daher der Beitrag, der vom Einzelnen auf-
zubringen ist, erheblich höher als die Prämie im Prämiendeckungskapitalver-
fahren. Und zwar entspricht der Mehraufwand im ganzen dem Zinsausfall, der
bei Fehlen jener Kapitalien entsteht: für den Einzelnen somit dem durech-

81

in bezug auf den Beitragseinzug bewirken und so diejenigen Kassex
tone, bei denen die‘ Beitragserhebung nicht in genügender Weis“
Nachteil der sorgfältiger arbeitenden kantonalen Kassen begüns:
halb empfiehlt es sich, von diesem rechnungsmäsigen Ausgleitha--

abzusehen und eine andere Lösung zu suchen. -

Wir haben in Tabelle 6 ein Verfahren dargestellt, das unser. achtens
einen befriedigenden und gerechten Ausgleich ermöglicht. Es’\be- darin,
die Gesamtausgaben sämtlicher kantonaler Kassen für Versicheruls Heat
in einem bestimmten Jahre im Verhältnis der Einnahmen jeder na
Beiträgen der Versicherten auf die einzelnen Kassen zu verteilen. Dabei ist
nicht die wirkliche Einnahme an solchen Beiträgen im betreffenden Jahre
massgebend, sondern die auf Grund der letzten Volkszählungsergebnisse
für den betreffenden Kanton ermittelte Beitragssumme. Diese ist von
der grössern oder geringern Sorgfalt beim Inkasso der Beiträge unabhängig.
Der dergestalt ermittelte verhältnismässige Aufwand an Versicherungs-
leistungen jeder kantonalen Kasse wird dem wirklichen Jahresaufwand gegen-
übergestellt. Übersteigt dieser jenen, so hat die betreffende Kasse einen Aus-
gleichungsbeitrag zugut, bleibt er hinter ihm zurück, so hat sie die Differenz
vermittels des Ausgleichungsverkehrs zugunsten anderer Kassen abzuliefern.

Daneben sind. noch andere Verfahren denkbar. Wir möchten uns auf das
entwickelte Beispiel nicht festlegen, sondern nur zeigen, dass Formen
des Ausgleichungsverkehrs gefunden werden können, und dass ein solcher
möglich ist. Erst die Erfahrung dürfte lehren, welche Form den Bedürfnissen
und der Gerechtigkeit am meisten entspricht. Daher haben wir in das Bundes-
gesetz selber nur den Grundsatz und die Pflicht der kantonalen Kassen auf-
genommen, an einem solchen Ausgleichungsverkehr unter Leitung des Bundes
mitzuwirken, während die Regelung seiner Einzelheiten dem Verordnungswege
vorbehalten wurde,

b. Die Beitragspflicht.

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Der Abschnitt über die Beitragspflicht umfasst die Art. 10—17 des Ent-
wurfes. Sie umschreiben den Kreis der beitragspflichtigen Personen und. setzen
die Höhe des Beitrages sowie einige Grundsätze über den Einzug der Beiträge
fest, welche im nähern von den Kantonen auszuführen sind.

Art. 10. Wir haben bei der Darstellung unseres Projektes im allgemeinen
Teil der Denkschrift die Erwägungen, welche für die Umschreibung des Kreises
der Beitragspflichtigen und für die Festsetzung der Dauer der Beitragspflicht
massgebend gewesen sind, niedergelegt und wollen nicht Gesagtes wiederholen.
Von Bedeutung ist, dass die Beitragshöhe und die Dauer der Beitragspflicht
im Gesetze normiert seien. Der Versicherte soll wissen, auf welche Zahlungen
er sich einzurichten hat, und soll gegenüber einer Erhöhung der Beiträge oder
einer zeitlichen Ausdehnung der Beitragspflicht die Garantien besitzen, die
die Gesetzesform verleiht. Allerdings ist nicht zu vergessen, dass wir ein
Werk schaffen, welches für die Dauer bestimmt ist, ohne dass uns unsere

15
Übersicht über die grundlegenden Bestimmungen und die
Tab. 7. finanzielle Tragweite des Gesetzentwurfes,
A. Allgemeine Volksversicherung mit Obligatorium.
B. Organisation auf öffentlich-rechtlicher Basis, durch Bund und Kantone;
Durchführung durch selbständige, kantonale Kassen;
finanzielle Ausgleichung von Abweichungen durch eidgenössisches Aus-
gleichungsverfahren.
C. Finanzierungssystem: Umlageverfahren, kombiniert mit Fonds.
D. Einführung in zwei Stufen:
1. Übergangsperiode von 15 Jahren, vom Zeitpunkt des Inkrafttretens hin-
weg, mit halben Leistungen unter Ansammlung eines Fonds;
2. volle Entfaltung, mit ganzen Leistungen, nach Ablauf der Übergangs-
periode.
E. Versicherungsleistungen in zwei Teilen:
1. Normalleistungen aus den Beiträgen und Fondserträgnissen der kanto-
nalen Kassen, an alle Bezugsberechtigten;
Zuschüsse aus öffentlichen Mitteln an alle Berechtigten, ausgenommen
die Personen mit auskömmlichem Lebensunterhalt aus eigenen Mitteln
und Pensionen.
HH. Kantonale Kassen.
A. Beitragspflicht und Beiträge,
i. Versicherte:
a. Beitragspflichtige: Vom 19. bis zum 65. Altersjahr;
b. Beitrag: Jährlich Fr. 18 für Männer und Fr. 12 für Frauen;
s. Beitragserhöhung: zulässig bis auf 25 %.
2. Arbeitgeber:
a. Beitragspflichtig für alle Arbeitskräfte, ausgenommen Ehegatten, ver-
wandte und verschwägerte Personen;
b. Beitrag: Fr. 15 pro Arbeitskraft und Jahr;
ec. Beitragserhöhung: Nicht zulässie.
B. Versicherungsleistungen.
1. Altersrente an jeden Mann und jede Frau, vom 66. Altersjahr hinweg
Fr. 200 im Jahr

(Ehepaar Fr. 400)

2. Witwenrente an jede Witwe, die im Zeitpunkt der Verwitwung das 50. Alters-
jahr zurückgelegt hat, bis zur Wiederverheiratung bzw. bis zum Bezug
der Altersrente. . Fr. 150 im Jahr

1ä

wird, ist der Gesetzgeber in der Festsetzung der Höhe der Versicherungsleistungen
freier. Auch hier wird er zwar auf den Zweck der Einrichtung Rücksicht nehmen
und Leistungen festsetzen müssen, die ihr noch einen realen Wert geben,
daneben aber doch weitgehend sich den zur Verfügung stehenden Mitteln an-
zupassen haben. Immerhin wird er, bei aller Würdigung der Finanzierungsmög-
lichkeiten, nicht zu Leistungen greifen dürfen, die so niedrig sind, dass die
Versicherung ihren sozialen Zweck nicht mehr erfüllen kann oder dass sich
die Durchführung des Werkes als Versicherung mit Beiträgen der Einzelnen
nicht mehr rechtfertigt und es sich besser lohnen würde, überhaupt zu einer
unentgeltlichen, rein aus Staatsmitteln finanzierten Fürsorge überzugehen.
Das sind die Grenzen, innerhalb derer sich der Gesetzgeber zu bewegen hat.
Jedenfalls wird er aber bei der Ausgestaltung der Versicherung die Trag-
fähigkeit der Volkswirtschaft im ganzen und in ihren Teilen im Auge be-
halten müssen. Es erscheint deshalb zweckmässig, bei dieser Auseinandersetzung
zunächst die Art der Verteilung der Versicherungslast und die massgebenden
finanziellen und wirtschaftlichen Faktoren zu behandeln, um erst darnach die
Leistungen der Versicherung festzusetzen.

2. Die Aufbringung der Mittel für die Versicherung. ;
a. Die Beiträge der Versicherten.

Art. 3410ter der Bundesverfassung schreibt vor, dass die finanziellen Lei-
stungen des Bundes und der Kantone an die Alters- und Hinterlassenenver-
sicherung sich auf nicht mehr als die Hälfte des Gesamtbedarfes belaufen
dürfen. Damit ist zugleich ausgesprochen, dass die Einrichtung den Charakter
einer Versicherung tragen müsse und dass mindestens die Hälfte des Bedarfes
durch die Gemeinschaft der Versicherten selber, eventuell unter Zuzug von
Leistungen Dritter, mit Ausnahme des Staates, zur Hauptsache aber durch
Beiträge jedes einzelnen Versicherten zu decken ist. Eine Erörterung über die
Aufbringung der Versicherungslast hat demgemäss in erster Linie von der Bei-
tragsleistung der einzelnen Versicherten auszugehen. . Im übrigen ist zu prüfen,
ob neben den Beiträgen der Versicherten noch Beiträge anderer Personen zu
erheben sind und eventuell in welchem Masse, und schliesslich werden die
Form sowie der Umfang der Beteiligung des Staates an der Tragung der Ver-
sicherungslast zu erörtern sein.

Was speziell diese letztere Frage betrifft, so sind verschiedene Wege
denkbar, welche auf die Versicherungsbeiträge des einzelnen Versicherten
einwirken können und deshalb in diesem Zusammenhange in Kürze zu streifen
sind. So wäre es möglich, diese Beiträge relativ hoch zu halten und dafür
einen entsprechend hohen Gegenwert als Versicherungsleistung auszuzahlen,
in der Meinung, dass der Staat bei denjenigen Versicherten, welche nicht in
der Lage sind, den vollen Beitrag zu bezahlen, einen Teil daran zu übernehmen
hätte. Es wäre auch möglich, so vorzugehen, dass die Versicherung mit relativ
geringen Beiträgen der Versicherten finanziert wird, während der Staat die

111

Art. 82.

Die Entscheide der kantonalen Verwaltungsbehörde können bei Rechts-
verletzung, oder wenn der streitige Betrag Fr... . übersteigt, an eine vom Bundes-
rat bezeichnete Instanz des Bundes weitergezogen werden.

Der Bundesrat setzt das Verfahren vor der Instanz des Bundes fest;
Art. 31, Abs. 2, ist anwendbar.

VII. Strafbestimmung.
Art. 33.
Wer vorsätzlich durch unwahre Angaben der Beitragspflicht sich zu ent-
ziehen oder ihm nicht zukommende Leistungen zu erlangen sucht, wird mit
Geldbusse bis zu Fr...., im Rückfalle mit Gefängnis bis zu ..
bestraft.

Der gleichen Strafe unterliegen Beamte des Bundes, der Kantone, der
kantonalen Kassen und der Gemeinden, welche die für die Versicherung be-
stimmten Ausweise vorsätzlich unrichtig ausstellen.

Die Bestrafung nach den Bestimmungen des Bundesstrafrechtes oder des
kantonalen Strafrechtes bleibt vorbehalten, wenn die verfolgte Handlung zu-
zleich den Tatbestand eines schwereren Vergehens erfüllt.

VIII. Schlussbestimmung.

Art. 84.
Der Bundesrat setzt den Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes fest
and erlässt die erforderlichen Verordnungen des Bundes.

89

richtungen als fühlbare Mehrbelastung empfunden werden kann. Eine Reihe von
Arbeitgebern hat sich die Revision der Statuten und Reglemente vorbehalten,
welche ihre Arbeitgeberfürsorgeeinrichtungen regeln, wenn einmal eine
gesetzliche Sozialversicherung geschaffen wird, an welche sie Beiträge
leisten müssen. Sie sind in der Lage, die Kompensation herbeizuführen. Bei
andern, welche solche Bestimmungen nicht vorgesehen haben, kann es ohne
gesetzliche Ermächtigung auf Schwierigkeiten stossen. Es erscheint deshalb
zweckmässig, die Frage in diesem Gesetze zu ordnen. Dabei sind einige beson-
dere Punkte zu würdigen. Einmal muss sich die Zulässigkeit einer gewissen
Kompensation auf die Fürsorgeeinrichtungen der Arbeitgeber für das Alter,
bei Invalidität oder Todesfall erstrecken. Zahlreiche dieser Einrichtungen
gelten nur für Invalidität und Alter, und es wäre wohl nicht verständlich, wenn
sie wegen des blossen Fehlens der Hinterlassenenfürsorge, die noch wenig aus-
gebaut ist, nicht berücksichtigt würden. Die Kompensationsmöglichkeit
spielt nur dort eine Rolle, wo Rechtsansprüche der Arbeitnehmer auf die
Leistungen der Fürsorgeeinrichtung des Arbeitgebers bestehen. Wo dies nicht
der Fall ist, sondern wo der Arbeitgeber aus freiem Ermessen Fürsorgeleistungen
gewährt, da kann er ohnehin im Rahmen dieses Ermessens seine Leistungen
unter Würdigung der Sozialversicherung im Einzelfalle festsetzen. Sodann muss
verlangt werden, dass der Arbeitgeber, wenn er die Leistungen seiner Ein-
richtung um der Leistungen der gesetzlichen Sozialversicherung willen redu-
zieren will, selber in einem gewissen Mindestmasse an die Kosten seiner eigenen
Fürsorgeeinrichtung beitrage. Die blosse Schaffung einer solchen Einrichtung
durch einen Arbeitgeber, deren Kosten ausschliesslich oder fast ausschliesslich
von den Arbeitnehmern zu tragen sind, soll dazu nicht berechtigen. Das Gesetz
sieht vor, dass die Kostenübernahme des Arbeitgebers mindestens die Hälfte
erreichen soll, eine Ordnung, die der frühern Bestimmung des TWabrikhaft-
pflichtgesetzes entspricht, wonach eine freiwillige Versicherung zugunsten der
Arbeitnehmer ebenfalls nur auf die Haftpflichtleistungen angerechnet werden
konnte, wenn mindestens die Hälfte der Prämien vom Arbeitgeber aufgebracht
wurde,

In zahlreichen Betrieben, welche Arbeitgeberfürsorgeeinrichtungen kennen,
leisten die Arbeitnehmer heute keine Beiträge oder ziemlich geringe. Es wäre
somit eine Verschlechterung ihrer Situation, wenn sie in der gesetzlichen Ver-
sicherung den Versichertenbeitrag aufzubringen hätten, während die ganzen
Leistungen dieser gesetzlichen Versicherung auf diejenigen der Arbeitgeber-
fürsorge angerechnet werden könnten. Die Arbeitnehmer, welche bisher nichts
oder wenig bezahlt hätten, müssten in diesem Falle einen Mehraufwand über-
nehmen, ohne dafür irgendwelche Gegenleistung zu erhalten. Auch sonst ist
es billig, dass der Arbeitgeber die Leistungen der gesetzlichen Sozialversicherung
nur so weit anrechnen könne, als sie aus Arbeitgeberbeiträgen gespiesen werden.
Wir haben die Anrechenbarkeit der halben Sozialversicherungsleistungen in
Aussicht genommen, Dies macht allerdings etwas mehr aus als das, was aus
Arbeitgeberbeiträgen geleistet wird. Die Teilung ist aber einfach und praktisch.

79

Das Rentnerverhältnis in den einzelnen. Schweizerkantonen, Ende 1920.

Kanton

Zürich .

Bern. .

Luzern. .

Un ...
Schwyz .
Obwalden
Nidwalden
Glarus. .
Zug...
Freiburg .
Solothurn
Baselstadt .
Baselland . .
Schaffhausen . .
Appenzell A.-Rh. .
Appenzell I.-Rh.
St. Gallen...
Graubünden .
Aargau. . .
Thurgau . .
Tessin. . .
Waadt. .
Wallis...
Neuenburg .
Genf... .
Schweiz

Zahl der Personen
Frauen

Männer
20—64 | 65—100
Jahre Jahre

Rentner-
verhältnis

, 20—64 | 65--100
Jahre Jahre

Männer | Frauen

9
7 91
180,175 190
47,326 FM
6,804 10,02
15,192 Maas
4,218 15,72
3,4381, 18,59
8,840: 14,35
8,376, 9,92
35,865 12.50
34,188 2
39,242 9,06
21,627 10,49
18,885| 12,73
13,814 13,97
3,488 908
73,589 12er
81,987 12,56
61,252 12,47
36,108 1,35
37,182 157
86,819 12,42
83,587 1
35,023 1,951
52,80 10,74
1,087,997/ 97,100 [45.166 129,862 | 9,35] 134]
|

Anzahl
11,752
16,479
4,574
507
1,583
550
360
1,055
706
3,852
2,525
2,604
1,970
1,8304
1,896
380
7,520
3,484
6,106
3,5879
4,840
8,498
3,989
3,155
3,7292

Personen
| 177,556]
185,371
47,926|
5,764
16,250
4,3838
3,502
10,591
8,984
34,685
35,776
49,374
23,416|
14,749
16,390
4,080
89,471
34,205
66,605
839,471
46,109
94,491
82,228
41).768

€

0/5

Während auf Ende 1920 im Mittel bei der schweizerischen Wohnbevölke-
rung auf je 100 Männer im Alter von 20—64 Jahren je 9,3; Greise von 65 und
mehr Jahren entfielen (bei den Frauen 11,,, Greisinnen auf je 100), zeigen sich
in den einzelnen Kantonen grosse Abweichungen vom Mittelwert, Die kleinste
Greisenquote wies im betrachteten Zeitpunkt Baselstadt auf (6,44 % bei den
Männern und 9,4 % bei den Frauen), die grösste der Kanton Appenzell

iD

Lösung zudem geltend machen, dass es sozial nicht ganz gerecht wäre, den-
jenigen Jahrgängen der Bevölkerung, die bei Inkrafttreten des Gesetzes das
beitragspflichtige Alter bereits überschritten haben oder sich sonst in vor-
gerückteren Jahren befinden, und die deshalb überhaupt keine Beiträge mehr
bezahlen oder nur während verhältnismässig kurzer Zeit, von vornherein
die gleichen Versicherungsleistungen zu gewähren wie den jüngern Jahrgängen,
die aller Wahrscheinlichkeit nach während langer Jahre den Beitrag werden
Aufbringen müssen.

Endlich muss auch im Umlageverfahren vermieden werden, die Beiträge
sukzessive zu erhöhen, weil solches von der Grosszahl der Beitragspflichtigen
nicht verstanden und dahin ausgelegt würde, dass die Versicherung auf einem
sehr unsichern Grunde aufgebaut sei.

Dergestalt gelangt man praktisch zur Festsetzung eines durchschnitt-
lichen Umlagebeitrages, der möglichst konstant bleiben soll und wäh-
rend der ersten Jahre geringerer Belastung die Bildung von Rück-
lagen gestattet, die sowohl zur Ausgleichung von Schwankungen als
zur Bestreitung der spätern Vollbelastung herangezogen werden können.
Der Beitrag des Einzelnen ist gleichzeitig so niedrig zu bemessen, dass
ar im allgemeinen auch von den wirtschaftlich schwächsten Volkskreisen in
den ärmern Landesgegenden regelmässig aufgebracht werden kann. Darauf ist
um so mehr Bedacht zu nehmen, als gerade diese Gebiete, unsere Gebirgs-
gegenden, in Kantonen liegen, deren finanzielle Leistungsfähigkeit infolge der
mangelnden Steuerkraft der Bevölkerung ebenfalls eine bescheidene ist.
Soll unter diesen Umständen die Versicherung dennoch im Gleichgewicht
stehen und überdies wertvolle Leistungen gewähren können, so sind ihr nicht
unerhebliche weitere Mittel zuzuführen. ‚Diese können staatliche oder private
sein. Über ihre Art, Bemessung und Verwendung wird bei der Darstellung

eines konkreten Versicherungsprojektes einlässlich berichtet werden.

Die Organisation der Versicherung mit einheitlichen Beiträgen und ein-
heitlichen Leistungen nach dem Umlageverfahren gestattet, wie bereits an-
gedeutet, den Schwerpunkt der Durchführung in die Kantone und die Ge-
meinden zu verlegen. Diese stehen den Tatbeständen am nächsten. Sie sind
am ersten in der Lage, die Beitragspflichtigen zur regelmässigen Erfüllung der
Beitragspflicht anzuhalten und bei Eintritt des Versicherungsfalles die Leistungen
zu gewähren sowie allenfalls ihre sachgemässe Verwendung zu kontrollieren.
Dabei hat es die Meinung, dass, wenn auch die Versicherung als ein Werk des
Bundes in allen ihren wesentlichen Bestandteilen durch das Bundesgesetz
normiert ist, doch die einzelnen Kantone nicht nur als Organe des Bundes an
der Durchführung der Versicherung mitwirken, sondern jeder für sich der
Träger der Versicherung für sein Gebiet wird. Die Kantone sind ver-
pflichtet, eine kantonale Versicherungskasse zu errichten, auf deren Rech-
nung die im Kantonsgebiet jeweilen fälligen Versicherungsleistungen aus den
von ihr eingezogenen Beiträgen zu begleichen sind. Der regelmässige Bei-
bragsbezug von allen im einzelnen Jahre im Kantonsgebiet wohnenden Bei-

halte. Endlich beruht die Beschränkung auf technischen Erwägungen des
Versicherungsbetriebes, der sich bei Arbeitnehmern im ganzen leichter macht als
bei Personen selbständigen Erwerbes. Während bei letzteren im allgemeinen
der Versicherungsträger mit jedem einzelnen Versicherten direkt verkehren muss,
ist der Angestellte und Arbeiter durch Vermittlung des Betriebes versichert,
in welchem er sich betätigt. Die Versicherung wird unter weitgehender
Heranziehung des Arbeitgebers durchgeführt. Mit seiner Hilfe wird die Er-
füllung der Versicherungspflicht kontrolliert, von ihm wird die Versicherungs-
prämie erhoben, die er seinem Arbeitnehmer am Lohn verrechnet. Auch die
Kontrolle des Versicherungsfalles macht sich, zumal in der Krankenver-
sicherung, leichter beim unselbständig Erwerbenden als beim Selbständigen,
wo oft auch das soziale Bedürfnis ein geringeres ist, können doch bei Krank-
heit des Familienhauptes häufig Familienglieder oder Angestellte seine Tätigkeit
ibernehmen. Meist wird überdies die Zahlung eines Teiles der Prämie dem Arbeit-
geber auferlegt, eine Möglichkeit, die beim selbständig Erwerbenden nicht be-
steht, so dass der Staat eintreten muss, falls nicht die ganze Prämie vom
Versicherten selber aufgebracht werden kann. ;

So ist es verständlich, dass Länder mit einer Arbeiterversicherung nur
zögernd an ihre Ausdehnung auf selbständig Erwerbende übergehen. Häufig
wird diesen die Möglichkeit des freiwilligen Beitrittes zu den Einrichtungen der
Arbeiterversicherung eröffnet, oder es wird dem unselbständig Erwerbenden,
der sich verselbständigt, die freiwillige Weiterführung der vorher obligatorischen
Versicherung gestattet, Die Sozlalversicherung ist deshalb im Auslande heute
noch zur Hauptsache Arbeiterversicherung. Die Tschechoslowakei, welche ver-
sucht hat, nach Einführung der Alters- und Invalidenversicherung der Ar-
beiterschaft, in einem besondern Gesetze auch die selbständig Erwerbenden
zu versichern, hat das Gesetz vorläufig nicht in Kraft treten lassen. Dagegen
hat sich Schweden im Gebiete der Alters- und Hinterlassenenversicherung mit
seinem Gesetze vom Jahre 1913 auf den Boden der allgemeinen Volks-
versicherung gestellt. Gegen einen festen Grundbeitrag, zu dem für gewisse
Einkommenskategorien Zusatzbeiträge kommen, sind alle schwedischen Ein-
wohner zwischen bestimmten Lebensaltern mit ganz wenigen Ausnahmen,
worunter insbesondere Beamte und Angehörige der Armee fallen, auf eine
Invalidenrente und eine Altersrente versichert, zu der, je nach den Ein-
kommensverhältnissen bei Eintritt des Versicherungsfalles, staatliche Zuschüsse
treten. Diese schwedische Volksversicherung, die seither mehrfach verbessert
worden ist, hat sich eingelebt und im ganzen bewährt.

Die Beantwortung der Frage, ob die schweizerische Alters- und Hinter-
lassenenversicherung Angestellten- und Arbeiterversicherung werden oder ob
sie noch andere Volkskreise umfassen soll, hat einerseits von der bisherigen
Entwicklung der schweizerischen Sozialversicherung, anderseits von der
Struktur der schweizerischen Bevölkerung auszugehen. Wenn wir die erstere
zeit der Verwerfung des Bundesgesetzes über die Kranken- und Unfallver-
sicherung vom 5, Dezember 1899 in der Volksabstimmung verfolgen, so ist zu



28
übernehmen könnten. Zugunsten dieser Lösung wird besonders darauf hin-
gewiesen, dass es zweckmässig sei, den Leuten auch die Versicherung in den-
jenigen Organisationen zu ermöglichen, denen sie zufolge ihres Berufes, sodann
bei der Deckung anderer Risiken, wie des Krankheitsrisikos, oder zufolge anderer
gemeinschaftlicher Interessen oder Auffassungen angehören. So bestechend
auf den ersten Blick diese Verknüpfung des Versicherungsschutzes mit all-
gemeinern Lebensinteressen und Lebensanschauungen erscheint, so müssen sich
doch diejenigen, welche die Verantwortung für eine Gesetzgebung von so weit-
tragender wirtschaftlicher und finanzieller Bedeutung tragen, mit aller Ent-
schiedenheit gegen sie aussprechen.

Wenn die berufensten bereits bestehenden Organisationen für die Über-
nahme einer solchen Versicherung, die grossen konzessionierten Lebens-
und Rentenversicherungsgesellschaften, es angesichts der fast unüberwind-
lichen Schwierigkeiten ohne Schaffung einer neuen Einheitsorganisation nicht
glauben tun zu können, so müssen diese Schwierigkeiten eine Durchführung
der Versicherung mit Kassen vollends verunmöglichen. Es ist nicht zu
bezweifeln, dass bei der Vielgestaltigkeit unseres Landes in topographischer,
politischer, konfessioneller und ökonomischer Hinsicht eine grosse Zahl von
Kassen sich um die Übernahme der Versicherung für ihren Bereich bewerben
würde. Schon die Kontrolle über die Erfüllung der Versicherungspflicht, die
bereits bei einer beschränkten Zahl von Versicherungsgesellschaften auf Schwie-
rigkeiten stösst, würde bei Bestehen einer noch grössern Zahl von Versicherungs-
trägern erheblich erschwert. Die Zusammensetzung des Versicherungsbestandes
bei den einzelnen Kassen wäre noch weit verschiedenartiger und damit
würden auch die Unterschiede im Versicherungsverlaufe noch grösser. Bei
der Zulassung verschiedener Prämiensätze würden noch erheblichere Dif-
ferenzen entstehen, als es bei Durchführung der Versicherung mit den
privaten Gesellschaften der Fall wäre, wozu überdies die grosse Gefahr einer
sehr unerfreulichen gegenseitigen Unterbietung mit ungenügenden Prämien-
sätzen käme, eine Erscheinung, der heute schon im Gebiete der Krankenver-
sicherung gelegentlich entgegengetreten werden muss. Dies würde das An-
sehen der Alters- und Hinterlassenenversicherung nicht fördern. Anderseits
wäre bei der grossen Zahl dieser Kassen die Herstellung einer gemeinsamen
Grundlage zwecks Durchführung der Versicherung zu gleichen Prämien noch
viel schwieriger als unter der relativ geringen Zahl konzessionierter Versiche-
rungsgesellschaften, wo sie ja nach dem Bericht der Direktorenkonferenz schon
auf grosse Schwierigkeiten stösst. Mit der notwendigen Einheitsprämie würde
aber auch bei dieser Lösung einer der wesentlichen Vorteile der freien Wahl
des Versicherungsträgers wegfallen. Moe A

Die Versicherungsgesellschaften unterstehen in der Schweiz einer scharfen
staatlichen Aufsicht, die sich nicht nur auf ihre Sicherheit, sondern auch auf
die Aufstellung gesetzeskonformer Versicherungsbedingungen und auf ihre
loyale Anwendung erstreckt. Den Gesellschaften ist die Wahl gewisser tech-
nischer Grundlagen durch die Aufsichtsbehörde vorgeschrieben. Finanziell

130

zegebene Begründung zwingend dazu hat führen müssen. Die Haltung der
Direktorenkonferenz ist um so bedeutsamer, als sie zu einer Zeit eingenommen
wurde, da über die in Aussicht zu nehmende Organisation der Alters- und
Hinterlassenenversicherung, ihre technischen Grundlagen und die Deckung des
Bedarfs für die zu gewährenden Versicherungsleistungen noch nichts bestimmt
war, als es also frei stand, darüber für eine Lösung durch die private Versiche-
rung die günstigste Annahme zu treffen und die angemessensten Bedingungen
zu stellen. Diese günstigsten Bedingungen, auf welche die privaten Gesellschaf-
ten abstellfen, werden aber, was zum vornherein zu erwarten war, tatsächlich
nicht erfüllt werden können. Bei einer allgemeinen obligatorischen Versicherung
kann im Interesse der Vereinfachung unter bestimmten Voraussetzungen von
ainem nach dem Alter ahbgestuften Prämientarif abgesehen werden. Um ferner
schon der gegenwärtigen Generation in einem bestimmten Masse die Wohltat
von Versicherungsleistungen zukommen zu lassen, empfiehlt es sich, an Stelle
des Kapitaldeckungsverfahrens ein anderes, das auf eine teilweise Deckung ab-
stellt, zu wählen. Zwingende Erwägungen führen also bei einer allgemeinen
obligatorischen Alters- und Hinterlassenenversicherung zu einer Lösung, für
welche die erwähnten günstigen Bedingungen nicht zutreffen, Diese Lösung
kann bestehen, aber auch nur dann bestehen, wenn die Gesamtheit der Ver-
sicherten zu einem Ganzen zusammengefasst und als solches weiter geführt
wird. Was aber für das Ganze gilt, Gleichgewicht von Leistung und
Gegenleistung, von Einnahmen und Ausgaben, gilt nicht für einen Teil
des Versicherungsbestandes, gilt auch nicht für den einzelnen Versicherten.
Dass bei diesem Tatbestande eine private Unternehmung nicht beigezogen
werden kann und in ihrem eigenen Interesse zur Wahrung ihrer Sicherheit davon
absehen muss, einen Teil des Versicherungsbestandes für sich zu gewinnen, ist
einleuchtend. Muss der besondern Natur der obligatorischen Alters- und Hinter-
lassenenversicherung wegen von einer Beiziehung der einzelnen privaten
konzessionierten Lebensversicherungsgesellschaften abgesehen werden, so kann
von einer Beteiligung anderer privater Kassen erst recht nicht die Rede sein.
Diese ermangeln in der Regel dessen, was unbedingt gefordert werden muss und
von den konzessionierten und zu konzessionierenden Lebensversicherungs-
gesellschaften ohne weiteres geboten wird, der erforderlichen Garantien, der
ausgebauten Organisation und der technischen Durchbildung. Ihnen die Durch-
führung der Alters- und Hinterlassenenversicherung, die zu den verwickeltsten
Versicherungsformen führt, anzuvertrauen, hiesse ihre Kraft überschätzen und
ihre Verantwortung sowie die der Aufsichtsorgane des Bundes überlasten.
Eine Vergleichung mit der Durchführung der Krankenversicherung durch private
Kassen ist, wie jeder Sachkundige anerkennen wird, nicht zulässig.

Dazu kommt noch ein weiteres. Wer es mit der Beiziehung privater Kassen
ernst meint, muss fordern, dass nicht nur bestehende private Kassen, sondern
auch neue, zu bildende, unter bestimmten Voraussetzungen Anspruch darauf
erheben können, zur Durchführung der Alters- und Hinterlassenenversicherung
beigezogen zu werden.

Entwurf des eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements vom 31. August 1928.

Bundesgesetz
über
die Alters- und Hinterlassenenversicherung,

Art. 1.
Der Bund richtet nach Massgabe der nachfolgenden Gesetzesbestimmungen
die Alters- und Hinterlassenenversicherung ein.

I. Die Durchführung der Versicherung.

Art. 2.
Die Kantone führen die Alters- und Hinterlassenenversicherung durch,
Sie errichten zu diesem Zwecke eine kantonale Kasse, der das Recht der Per-
sönlichkeit zusteht.
Art. 8.
Die kantonalen Kassen erhalten sich selbst. Ihr Vermögen ist von dem-
jenigen des Kantons getrennt zu verwalten und darf den Zwecken der Alters-
und Hinterlassenenversicherung nicht entfremdet werden. Es ist zinstragend
in ‘sichern Werten anzulegen. Eine Verordnung des Bundesrates setzt. das
Nähere darüber fest.
Art. 4.
Das Vermögen der kantonalen Kassen ist von allen Steuern und Gebühren
des Bundes, der Kantone und der Gemeinden befreit, mit Ausnahme von Steuern
für Grundeigentum, das nicht unmittelbar ihrem Betriebe dient.

Ebenso sind alle dem Betriebe dienenden Urkunden gebührenfrei.

Art. 5.
Die Kantone regeln im übrigen die Organisation und Verwaltung
der kantonalen Kassen. Sie bestimmen über die Mitwirkung der Kan-
tons- und Gemeindebehörden. Wo in diesem Gesetze vom Kanton die Rede

39
Betriebes dieser Gesellschaften nicht, so muss eine Heranziehung von Ver-

sicherungskassen anderer Art vom Standpunkte eines einwandfreien Versiche-

rungsbetriebes aus geradezu als unmöglich bezeichnet werden. Wir haben

einleitend zu diesem Abschnitte darauf hingewiesen, dass in einer obligatorischen

Versicherung der Staat eine gewisse Garantie für einen möglichst sachgemässen

und billigen Betrieb übernimmt. Wenn er die Leute verpflichtet, sich zu ver-

sichern und ihnen die Wahl des Versicherungsträgers, bei dem sie diese Pflicht

zu erfüllen haben, freistellt, so hat er dafür einzustehen, dass nur geeignete Ör-
oanisationen zugelassen werden. Für diese Zulassung müssten vom Staate alle
Bedingungen aufgestellt werden, die geeignet sind, die zuverlässigeDurchführung
der Versicherung zu garantieren. Durch eine scharfe und fortgesetzte Kontrolle
müsste für eine dauernde Innehaltung der Zulassungsbedingungen gesorgt
werden. Dazu bedürfte es aber nicht nur eines bedeutenden staatlichen
Kontrollapparates mit einer grossen Beamtenschaft, sondern es würden sich
aller Wahrscheinlichkeit nach in Verbindung mit der Zulassungs- und Kontroll-
tätigkeit des Staates zahlreiche Schwierigkeiten und Zwistigkeiten ergeben.
da manchenorts das Verständnis für die vom Staate gestellten Anforderungen
vielleicht nicht aufgebracht werden könnte. Wenn aber die eine oder andere
zugelassene Kasse ihren Verpflichtungen nicht nachkommen könnte, so würde
man trotz aller Sorgfalt der Kontrolle dem Staate gegenüber die’schwersten
Vorwürfe erheben, während auf der andern Seite die notwendige häufige Ab-
weisung von Zulassungsbegehren auch wieder der Kritik rufen würde. Neben
dem Schaden, der die direkt Beteiligten träfe, würden das Ansehen des Staaten
selber und dasjenige der von ihm geschaffenen sozialen Alters- und Hinter-
lassenenversicherung leiden, was unter allen Umständen vermieden werden
muss,

In Würdigung der grundlegenden Bedeutung der organisatorischen Fragen
für die Lösung des Versicherungsproblems und der an sich begreiflichen
Wünsche, es möchte die Versicherung nicht auf rein öffentlicher Basis durch-
geführt, sondern schon bestehenden privaten Einrichtungen Gelegenheit gegeben
werden, daran mitzuwirken, haben wir Herrn Dr. Schaertlin, Direktor der
Schweizerischen Lebensversicherungs- und Rentenanstalt in Zürich, ersucht,
die Möglichkeit der Heranziehung von Kassen, seien es private oder öffentliche,
in einer obligatorischen Alters- und Hinterlassenenversicherung besonders
zu prüfen und uns darüber zu berichten, Das Gutachten dieses führenden
Fachmannes der Privatversicherung, das wir diesem Bericht im Anhang
beigeben, lautet im wesentlichen aus den vorstehend. dargelegten Gründen
absolut verneinend. Herr Dr. Schaertlin weist eindringlich nicht nur auf die
Schwierigkeiten, sondern auf die Gefahren hin, welche sich aus einer solcher
Organisation für das ganze Werk ergeben könnten.

71

eine Musterkarte‘ von allen möglichen Versicherungskombinationen entsteht,
zwischen denen eine Verbindung herzustellen ausserordentlich schwer fiele,
wenn nicht gar unmöglich wäre. Die Mannigfaltigkeit dieser Einrichtungen
würde die Aufsicht darüber sehr komplizieren. Die grösste Unübersicht-
lichkeit der Gesetzgebung, eine starke Zersplitterung, zahlreiche Streitig-
keiten und hohe Verwaltungskosten wären die Folgen einer solchen Ord-
nung. So verschiedenartig die Verhältnisse in unserm Lande auch sein mögen.
so darf ihnen in der Versicherung doch nicht so weit entgegengekommen werden,
dass schliesslich der ganze Betrieb irrationell und schwerfällig wird. Die Er-
wägungen, die in der Versicherung des Bundes für ein allgemeines Obligatorium
gegenüber einer obligatorischen Versicherung gewisser Bevölkerungsklassen
sprechen, treffen auch auf die Zusatzversicherung zu. Auch in den Kan-
tonen würden sich, und vielleicht noch mehr als in dem grössern Gebiet des
Bundes, die Übergänge von selbständigem Erwerb zu unselbständigem und
umgekehrt sowie die Wanderungen äusserst erschwerend geltend machen.

Aus diesen Erwägungen haben wir auch davon abgesehen, etwa, wie es in
der Krankenversicherung geschehen ist, die Kantone zu ermächtigen, das ihnen
eingeräumte Gesetzgebungsrecht an die Gemeinden weiter zu delegieren. So
sehr in der Krankenversicherung die gemeindeweise Einführung noch möglich
ist, wenn auch hier die Entwicklung die Übersichtlichkeit der Gesetzgebung sehr
erschwert, so unzulässig wäre es in der ganz andersartigen Alters- und Hinter-
lassenenversicherung.

So sind wir zur Forderung gelangt, dass die Zusatzversicherung von den
Kantonen bloss in Form einer Ergänzung der Leistungen der allgemeinen Ver-
sicherung für die in dieser versicherten Personen des betreffenden Kantons
eingeführt werden darf. Um besonders grossen Kantonen die Berücksichti-
gung verschiedenartiger Verhältnisse und Bedürfnisse zu ermöglichen, haben
wir gestattet, diese Erweiterung der Leistungen auf bestimmte Gebietsteile zu
beschränken. Die Zusatzversicherung ist stets vom Kanton zu schaffen, er
bestimmt dabei, ob sie für das ganze Kantonsgebiet gelten soll oder nur für
gewisse Gegenden worunter auch Gemeinden verstanden sein hönnen.

Die Freiheit der Kantone bei der Einführung der Zusatzversicherung
muss aber, um der guten Ordnung und vor allem um der Herstellung einer
gewissen Übereinstimmung willen, noch nach anderer Richtung hin beschränkt
werden.

Die Zusatzversicherung soll in einem bestimmten Verhältnisse zu der all-
gemeinen Versicherung stehen und nach gewissen Typen durchgeführt werden.
Es kann dies in der Weise geschehen, dass eine Erhöhung der Leistungen um
50 % oder 100 % bundesrechtlich gestattet wird, oder man kann auch eine
Erhöhung der Beiträge um 50 % oder um 100 % ins Auge fassen: Wir haben
es vorgezogen auch hier von den Beiträgen auszugehen, um zu einfachen Lö-
sungen zu gelangen. Dem gewählten Typus einer Beitragserhöhung von 50 %
oder 100 % entsprechend, werden je nach der Bevölkerungsgliederung des

126
Bemerkenswert ist, dass auch für die Grenzlagen der Wachstumverände-
rung die Verhältniszahlen mit den Jahren wachsen. Würde man die Grenze
noch weiter hinausrücken, so käme man vom Stand der erwartungsmässigen
Veränderungen zu weit ab, als dass man darauf abstellen dürfte.

In diesem Zusammenhang mag noch darauf hingewiesen werden, dass für
die Mittellage, also für die Annahmen von Dr. Friedli, nicht nur die Verhältnis-
zahlen steigen, sondern auch die absoluten Zahlen der Personen des Alters
65 und mehr Jahre (Rentner).

Darüber gibt die folgende Tabelle Auskunft:

Kalenderjahr | Zahl der 65 und mehr Jahre alten
31. Dezember

1920 ..
1930.
1940.
1950.
1960.
1970 .
1980.
1990.
2000.

97,100
120,085
146,770
167,011
173,578
200,574
206,805
202,088
199,917

129,862
155,588
183,807
209,728
228,768
263,675
267,058
257,058
953 9389
|
|

Ausser den Untersuchungen von Dr. Friedli liegt eine wertvolle Arbeit
des Eidgenössischen Statistischen Bureaus über die voraussichtliche Bevöl-
kerungsbewegung in den Jahren 1920—1945 vor. Sie geht von der wirklichen
Zahl der Geburten in den Jahren 1901—1925 und der Volkszählung von 1920
aus. Mit der Sterbetafel aus den Erfahrungen der Jahre 1920 und 1921 lässt
sich, wenn man von den Wanderungen absieht, für jedes Kalenderjahr des
Bereichs 1920—1945 die Zahl der Personen der Altersklasse 20—64 einerseits
(Prämienzahler) und der 65 und mehr Jahre alten Personen (Rentner) ander-
seits ermitteln. Das Eidgenössische Statistische Bureau hat diese Berechnung
durchgeführt. Ihr Ergebnis ist mit den Zahlen, die Dr. Friedli ermittelt hat,
in der folgenden Tabelle zusammengestellt :

36

des Inkrafttretens des Gesetzes vorhandenen Personen die nach dem Alter der
Jüngsten als normalem Eintrittsalter berechnete Normalprämie und gewährt
man ihnen die volle Versicherungsleistung, so erreicht dieses Eintrittsdefizit ein
Maximum. Erhebt man von den älteren Personen eine höhere Prämie oder ge-
währt man ihnen eine kleinere Leistung, so verringert sich dieses Defizit, bis
es vollständig verschwindet, wenn jede Person genau die ihrem individuellen
Eintrittsalter entsprechende Prämie zahlt oder die diesem Alter entsprechende
Versicherungsleistung bezieht. Bei der starken Bedeutung des Alters für die
Belastung der Versicherung würde man schon bei Personen mittleren Alters
zu Prämien gelangen, die auch von Wohlhabenderen vielfach nur mit
Mühe aufgebracht werden könnten, oder dann zu geringsten Versicherungs-
leistungen, welche keinen praktischen Wert mehr besitzen. Ein ganz erheb-
licher Teil des Eintrittsdefizites müsste also jedenfalls, auch wenn man für
die Altern Personen die Prämien etwas erhöht und die Versicherungs-
leistungen verringert, durch den Staat dem Träger der Versicherung ein-
bezahlt werden.

b. Die Durchführung durch die Kantone nach dem Umlageverfahren, unter

Aufsicht des Bundes.

Diese komplizierte Organisation mit allen ihren Folgen kann vermieden wer-
len, wenn man, wie es dem Wesen einer allgemeinen Volksversicherung ent-
spricht, die Versicherung möglichst einfach und einheitlich gestaltet, Die Kin-
beziehung sämtlicher Personen im versicherungspflichtigen Alter unter Vorbehalt
weniger Ausnahmen, die Erhebung eines einheitlichen Beitrages im ganzen
Lande und die Festsetzung einheitlicher Leistungen, soweit diese aus den Bei-
trägen ausgerichtet werden, gestatten das ganze Werk zu dezentralisieren und
seine Durchführung im wesentlichen in die Hände der Organe zu legen, über die
wir nach unserer politischen Gliederung schon verfügen und die auch den Ver-
hältnissen am nächsten stehen, nämlich die Kantone und ihre Gemeinden.
Die gleichartige Gestaltung des Werkes in Beiträgen und Leistungen erlaubt,
den jeweiligen Bedarf an Leistungen im einzelnen Jahre, unter Ansammlung
gewisser beschränkter Rücklagen zur Ausgleichung von Schwankungen und
zu etwelcher zeitlicher Verteilung der Belastung, aus den Einnahmen
des betreffenden Jahres zu decken, somit ein dem Umlageverfahren an-
genähertes Finanzsystem zu wählen. Es liegt auf der Hand, dass gerade dieser
Umstand die Versicherung erheblich vereinfacht und gestattet, den Kantonen
und Gemeinden nicht nur einige nebensächliche Funktionen zu überlassen,
sondern sie zu den massgebenden Organen der ganzen Einrichtung zu machen.

Im Gegensatz zum Prämiendeckungskapitalverfahren und ähnlichen
Systemen besteht das Wesen des Umlageverfahrens darin, dass nicht für den
einzelnen Versicherungsbestand aus seinen Prämien die Mittel angesammelt
werden für die zukünftige Bestreitung der auf ihn entfallenden Versicherungs-
leistungen, sondern dass seine Prämien vorweg dazu verwendet werden, die
jeweils in der gesamten Versicherungsgemeinschaft entstehenden Versicherungs-

24
beeinflusst. Insbesondere stehen sie mit der Bestimmung des Finanzsystems
der Versicherung — Prämiendeckungskapitalverfahren, Umlageverfahren oder
gemischtes Verfahren — in engstem Zusammenhang.

Die Versicherungsorganisation kann für den ganzen Bestand an obliga-
torisch versicherten Personen eine zentrale sein oder es kann dieser Bestand
unter eine Mehrheit von Versicherungsinstituten aufgeteilt werden. Dabei
können öffentliche, privatwirtschaftliche oder gemischtwirtschaftliche Organi-
sationen, eventuell miteinander, die Versicherung übernehmen.

2. Die privatwirtschaitliche Durchführung der Versicherung.

a. Die Heranziehung der konzessionierten Versicherungsgesellschaften.

Der hohe Stand und die Leistungsfähigkeit unserer schweizerischen Lebens-
und Rentenversicherungsgesellschaften einerseits, die Abneigung unseres Volkes
gegen die weitere Konzentration von Macht in der Hand zentraler öffentlicher
Institute und gegen die Vermehrung der Beamtenschaft anderseits, führen
zunächst zur Frage, ob nicht auch die Durchführung einer obligatorischen
Alters- und Hinterlassenenversicherung des Bundes solchen Gesellschaften über-
geben werden könnte, ähnlich wie es in einer Reihe von Kantonen für die obliga-
torische Mobiliarversicherung geschehen ist. Für eine solche Lösung spricht
auf den ersten Blick der Umstand, dass diese Gesellschaften dank ihrer
umfassenden. Organisation und ihrer gefestigten finanziellen Verhältnisse wohl
in der Lage wären, auch die obligatorische Versicherung sachgemäss, sorg-
fältig und mit geringen Verwaltungskosten durchzuführen, sei es allein oder
zusammen mit einer öffentlichen Anstalt, die mit ihnen in Konkurrenz
zu treten hätte. Wir haben denn auch bereits bei unsern Vorstudien
für den Verfassungsartikel dieser Frage unsere Aufmerksamkeit zugewandt
und sie in Verbindung mit den Vertretern der schweizerischen Lebens-
versicherungsgesellschaften eingehend geprüft,

Die Prüfung hat aber gezeigt, dass der angedeutete Weg, so einleuchtend
er auf den ersten Blick erscheint, nicht beschritten werden kann. In einem
Schreiben vom 30. Mai 1924, das als Anhang der Nachtragsbotschaft des Bundes-
rates vom 28. Juli 1924 zum Verfassungsartikel über die Alters-, Invaliden-
und Hinterlassenenversicherung beigedruckt ist, gibt die Direktorenkonferenz
der Schweizerischen Lebensversicherungsgesellschaften der Auffassung Aus-
druck, dass die Gesellschaften die Durchführung der obligatorischen Alters-
und Hinterlassenenversicherung nur gemeinsam mittels Gründung einer
besondern zentralen Anstalt durch sie übernehmen könnten, deren Gesellschafts-
kapital vom Bund angemessen zu verzinsen und zu. garantieren wäre.
Die Direktorenkonferenz weist darauf hin, dass eine Vielheit von privaten
Anstalten bei der Durchführung der Versicherung zu einer praktisch höchst
unzweckmässigen Aufteilung des Versicherungsbestandes führen und die
Gefahrenausgleichung nicht in genügendem Masse ermöglichen würde. Bei
der territorialen Abgrenzung der Tätigkeit der Gesellschaften wären angesichts

an
u

Die Verfassung stellt dem Bund an besondern Mitteln zur Bestreitung
seiner Zuwendungen an die Versicherung die Einnahmen aus der fiskalischen
Belastung des Tabaks und die Reineinnahmen aus einer Erweiterung der
Besteuerung der gebrannten Wasser zur Verfügung. Die erstern, die auf
dem Bundesbeschlusse vom 4. April 1924 beruhen, fliessen bereits seit dem
1. Januar 1926 in einen für die Alters- und Hinterlassenenversicherung be-
stimmten Fonds, die letztern sind noch nicht erschlossen, sondern bilden erst
den Gegenstand der Revisionsvorlage zu Art. 32 bis der Bundesverfassung.

Die Reineinnahmen aus der Belastung des Tabaks belaufen sich zurzeit
auf rund Fr. 22 Millionen jährlich. Eine in Vorbereitung befindliche Gesetzes-
vorlage soll nach Mitteilungen des Finanzdepartements durch etwelche Er-
höhung gewisser Zollsätze und durch eine geringe Zigarettensteuer diesen
Ertrag auf Fr. 26 bis 28 Millionen jährlich steigern können. Mit dieser Erhö-
hung und bei Verzinsung der Fondsgelder zum durchschnittlichen Anleihens-
zinsfuss des Bundes, den wir auf 4% % ansetzen, sollte es möglich sein, im
Laufe der nächsten Jahre bis zum Inkrafttreten der Versicherung einen
Fonds von rund Fr. 280 Millionen anzulegen. Dabei gehen wir davon aus,
dass die Revision des Tabakzollerlasses baldiıgst zum Abschlusse gebracht.
werden könne. Tritt das Versicherungsgesetz z. B. im Jahre 1933 in Kraft,
so würden im Jahre 1934 die auf die Dauer von 15 Jahren auf die Hälfte
beschränkten Versicherungsleistungen, zu denen der Staat ebenfalls die Hälfte
hinzulegt, zur Ausrichtung gelangen. Die daherige Belastung des Bundes be-
trägt anfänglich Fr. 16—17 Millionen Jährlich und steigt langsam auf ca. 28
bis 24 Millionen zu Ende der Übergangsperiode an. Während dieser Zeit reicht
die Einnahme aus der Tabakbesteuerung nicht nur aus, sie wird nicht einmal
voll beansprucht. Der nicht verbrauchte Rest dieser Einnahme wird in den
Fonds fliessen und bei einer Verzinsung von durchschnittlich 4% % zu seiner
Äufnung auf ungefähr Fr. 400 Millionen führen.
Die Deckung der Ausgaben des Bundes ist also für die ersten 15 Jahre
gesichert, und der Bund tritt in die zweite Periode der Versicherung, in der die
vollen Leistungen ausgerichtet werden, mit den gleichen jährlichen der Ver-
sicherung verfangenen Einnahmen aus der Tabakbelastung und einem Fonds
ein, der Fr. 400 Millionen beträgt und einen Zinsertrag von Fr. 18 Millionen
jährlich abwirft. Ja die Leistungen des Bundes in der Übergangsperiode
sind sogar mit dem heutigen Ertrag der Tabakzölle gedeckt.

Nach Ablauf der Übergangszeit steigt infolge der Ausrichtung der vollen
Leistungen der Versicherung die Belastung des Bundes durch Leistungszu-
schüsse aus öffentlichen Mitteln auf den Betrag von rund Fr. 70 Millionen
jährlich an. Davon werden dannzumal Fr. 26—28 Millionen durch die jähr-
lichen Einnahmen aus der Tabakbelastung und Fr. 18 Millionen durch die
Fondszinse gedeckt sein, während ein ungedeckter Betrag von Fr. 24 Millionen
verbleibt. In jenem Zeitpunkt sollte der Bund in der Lage sein, eine
solche jährliche Mehrausgabe zu übernehmen, Allein wir sind der Meinung,

122

A. Einnahmen.
Im Einzelfall
Fr.

1. Beiträge der Versicherten)... .
2, Beiträge der Arbeitgeber
38. FWFondszinsen . .

18 und 12
15

Total 1—8
4. Zuschüsse aus öffentlichen Mitteln
{Bund 80 %, Kantone 20%) . .
Total

B. Ausgaben.

i. Normalleistungen aus Beiträgen und J Pe EU
Zinsen. . . \ 500 ;
{ 300, 225,
2) 75, 150,

\ 750
500, 875,
Total | 125, 250,

1250

Im ganzen
am Anfang nach Ablauf
der Über- der Über-
gangsperiode gangsperiode
1933 bzw. 1934) (1949)
Mill. Fr, Mill. Fr.
40 42
15 16
— 32
90

25

21 90
76 180

Al

0

1

90

49

180

V. Kantonale Zusatzversicherungen.
I. Allgemeine Grundsätze wie für eidgenössische Volksversicherung.
II. Beiträge der Versicherten:
Typus A: 50% der Beiträge der eidg. Volksversicherung.
» B: 100% » » » »
III, Beiträge der Arbeitgeber: 0.
IV. Versicherungsleistungen:

Thre Bemessung ergibt sich, der Altersgliederung im betreffenden Kanton
entsprechend, aus den eingehenden Beiträgen und den Zinsen der daraus
angesammelten Rücklagen. Die Leistungen können durch Zuwendungen des
Kantons bis zum Gesamtbetrage der aus den Beiträgen der Versicherten ans-
gerichteten Versicherungsleistungen ergänzt werden.

x

1) Die Ansätze können später bis auf Fr. 22, 50 und Fr. 15.— erhöht werden.
3 Maximalzuschuss im Einzelfall. .

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131

n stelle sich vor, welche Forderung damit an den Bund gestellt wird,
‚zintwortlich ist für den Gang und Stand der öffentlichen Versicherung,
Leinfache und übersichtliche Organisation, für eine sparsame Verwaltung
° Sicherung der Erfüllung der Versicherungsansprüche.

Durchführung der Alters- und Hinterlassenenversicherung ist schon
für sich ungewöhnlich schwierig. Wer sie unternehmen und erfolgreich
hren will, darf nicht an vorgefasste Organisationsvorschriften gebunden

Solche aufstellen und fordern, dass danach das Werk unternommen
sgeführt werde, kehrt das natürliche Verhältnis um und opfert den
den Mitteln.

j

3
;
4

BA
A
58 man von den privaten Kassen absehen, so lässt sich fragen, ob nicht
ütig mit der Organisation der Alters- und Hinterlassenenversicherung
Ch-rechtliche Korporationen errichtet werden könnten, denen die Ver-
} ag zu überbinden wäre. Man denke an die Bildung von Berufsgenossen-
LE
"nn man darüber befinden soll, wird man wissen müssen, ob die Alters-
nterlassenenversicherung eine allgemeine obligatorische Volksversiche-
ler eine Klassenversicherung werden soll. Ist jenes der Fall, so ist nicht
F hen, warum die damit ermöglichte und anzustrebende Vereinfachung
} ganisation wieder preisgegeben werden soll durch eine Trennung des
erungsbestandes nach Klassen. Dazu kommt die Schwierigkeit, was
.h Versicherungsbestand vorzukehren ist, der nicht nach Berufsmerkmalen
ült werden kann.
älter erheben sich in der Hauptsache alle die Schwierigkeiten, die bereits
Beteiligung der privaten konzessionierten Gesellschaften zur Sprache
nen sind,
_ °ht man von der allgemeinen obligatorischen Volksversicherung ab und
4 ir Klassenversicherung über, so steht man hinsichtlich der Bildung von
Zenossenschaften vor derselben Frage, die seinerzeit bei der Einführung
:+ fallversicherung mit der Errichtung der schweizerischen Unfallversiche-
nstalt in Luzern in einer bestimmten Weise beantwortet wurde. Meines
ens hinsichtlich des Verzichtes auf Berufsgenossenschaften mit Recht,
% enn ich soeben gesagt habe, es handle sich um dieselbe Frage, so muss ich
jestimmte Einschränkung vornehmen. Unfallversicherung einerseits,
und Hinterlassenenversicherung anderseits sind sehr verschiedene
und was bei der einen durchführbar gewesen wäre, bietet bei der andern
Schwierigkeiten. Sie sind nicht unüberwindlich; ihre Bewältigung führt
‚7 Wie naheliegende Beispiele zeigen, zu recht komplizierten und schwer-
a Organisationen. Sich einlässlich damit zu beschäftigen, ist jetzt, da
lie Klassenversicherung, sondern die obligatorische Volksversicherung
+ rdergrund steht, nicht an der Zeit.
:ürich, am 11. August 1928.
=
©

>
zo

79

nur berechtigt, sondern verpflichtet sind und es eventuell, trotz entgegen-
stehender Grundsätze des kantonalen Staatsrechtes, auf dem Verordnungs-
wege tun können. Für den Fall, dass ein Kanton seinen Pflichten nicht nach-
kommt, ist, ebenfalls in Anlehnung an die analoge Vorschrift des Schweize-
rischen Zivilgesetzbuches, die Ersatzvornahme durch den Bundesrat in Form
einer bundesrechtlichen Verordnung vorgesehen, unter gleichzeitiger Anzeige
an die Bundesversammlung. Dies bezieht sich natürlich nur auf die Erlasse,
die zur Durchführung der allgemeinen Versicherung notwendig sind, nicht auf
die Einführung einer Zusatzversicherung, wo für die Art des Erlasses das
kantonale Staatsrecht massgebend bleibt. Im übrigen stellt Art. 7 das Erfor-
dernis der Genehmigung sämtlicher kantonaler Erlasse durch den Bundesrat auf.

Art. 8 regelt die Bundesaufsicht über die Durchführung der Versicherung
in den Kantonen. Sie wird vom Bundesrate ausgeübt, der diese Aufsichts-
funktionen oder einzelne davon im Wege der Delegation auf Grund und im
Rahmen des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesverwaltung vom
Jahre 1914 an ein Departement oder an eine dem Departemente unterstelite
Abteilung delegieren kann. Der Bundesrat wird auch Streitigkeiten zwischen
den Kantonen und den kantonalen Kassen zu entscheiden haben, die sich aus
der Anwendung des Gesetzes ergeben. Als gegebene Aufsichtsstellen unter dem
Bundesrat dürften das eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement und das
ihm angegliederte Bundesamt für Sozialversicherung in Frage kommen, denen
die Vorbereitung des Gesetzes obliegt und die auch in den übrigen Zwei-
gen der Sozialversicherung zuständig sind. Die Aufsicht des Bundes wird
auf Grund der periodischen Berichte und der Rechnungen der kantonalen
Kassen ausgeübt werden, deren Nachprüfung an Ort und Stelle durch Ver-
gleichung mit der Rechnungsführung und anderen Urkunden sich der Bund
vorbehält. Zwischen der periodischen Berichterstattung werden gelegentliche
Inspektionen stattfinden, wie auch der Bundesrat unter Umständen die Er-
stattung von Zwischenberichten und Zwischenabrechnungen verlangen kann.

Im Hinblick auf den in Art. 9 vorgesehenen Ausgleichungsverkehr zwischen
den kantonalen Kassen und der statistischen Beobachtung des Gesamtver-
laufes der Versicherung wegen, welche nach den verschiedensten Richtungen
von Bedeutung ist, werden die Berichte und die Rechnungen der kan-
tonalen Kassen nach einheitlichem Schema und Formular einzureichen sein.
Erst damit wird eine Vergleichung und die Ableitung von zutreffenden Schluss-
folgerungen möglich. Die Aufsicht und die Kontrolle werden in der Regel gegen-
über der kantonalen Kasse ausgeübt werden, immerhin muss sich der Bund auch
direkte Kontrollfunktionen, z. B. bei Gemeindebehörden, denen gewisse Auf-
gaben übertragen sind, vorbehalten. Die Intensität der Bundeskontrolle wird
zur Hauptsache durch die kantonale Organisation und Verwaltung der
Versicherung bedingt sein. Eine nennenswerte Vermehrung der Beamten-
schaft wird beim Bunde nicht nötig werden. Es sei darauf hingewiesen,
dass einige wenige Revisoren des Bundesamtes für Sozialversicherung, zur-
zeit zwei, die ganze Kontrolle über die mehr als 1000 anerkannten Kran-

Die Arbeiten, die das Amt für Sozialversicherung, nach Genehmigung
eines bestimmten Programmes durch das vorgesetzte Volkswirtschaftsdeparte-
ment, in Angriff genommen hat, waren im wesentlichen folgende.

Zunächst galt es, durch umfassende Erhebungen sich Rechenschaft
darüber zu geben, in welchem Umfange bereits die private Versicherung das
Versicherungsbedürfnis des Einzelnen befriedigt und bei Staat und Ge-
meinden sowie bei privaten Arbeitgebern Fürsorgeeinrichtungen zugunsten
ihres Personals bestehen. Als weitere Arbeit statistischer Natur leitete das
Amt in einer Reihe ausgewählter Gemeinden der verschiedenen Kantone
eine Erhebung ein über die Belastung der Armenpflege durch Leistungen an
Personen von über 60 Jahren und an Witwen und Waisen. Bei der Aus-
wahl der Gemeinden wurde darauf Bedacht genommen, möglichst in jedem
Kanton die verschiedenen Wirtschaftsgebiete in Form von Typen zu erfassen.

Die hauptsächlichste Arbeit des Amtes für die Gesetzgebung über die
Alters- und Hinterlassenenversicherung bildete jedoch eine eingehende Unter-
suchung darüber, wie sich das Wachstum und die Schichtung der schweizeri-
schen Bevölkerung voraussichtlich in der Zukunft gestalten werden. Dieser
Untersuchung, die den Gegenstand einer besondern Publikation des Amtes als
Beilage zu dieser Denkschrift bildet und deren Ergebnisse in einem nach-
folgenden Abschnitte gewürdigt werden sollen, kommt für die Gestaltung
der Gesetzgebung grundlegende Bedeutung zu.

Was die Erhebungen über die bestehenden Versicherungs- und Fürsorge-
sinrichtungen betrifft, so wurde diejenige über die Arbeitgeberfürsorge in der
Privatwirtschaft zuhanden des Bundesamtes für Sozialversicherung durch
den Zentralverband schweizerischer Arbeitgeberorganisationen durchgeführt,
der schon von sich aus eine solche Erhebung beabsichtigt hatte. Es er-
schien zweckmässig, die angebotenen Dienste dieses Verbandes zu benützen,
um Doppelspurigkeiten zu vermeiden, und weil auch anzunehmen war,
dass die meisten Arbeitgeber sich einer Enquete ihrer Berufsorganisation
gegenüber zugänglicher ‚erweisen dürften als einer von einer amtlichen Stelle
aus direkt geführten Untersuchung gegenüber. Die bestehenden Pensions-
kassen des Bundes, der Kantone und Gemeinden sowie der öffentlichen An-
Stalten, endlich diejenigen der konzessionierten Transport- und Versiche-
rungsunternehmungen zugunsten ihres Personals wurden vom Bundesamt
direkt erfasst. In einer dritten Zusammenstellung wurden, ebenfalls vom
Amte, die bei konzessionierten Versicherungsgesellschaften laufenden
Gruppenversicherungen zugunsten des Personals gewisser Betriebe sowie die
Einzellebensversicherungen aufgenommen. Über die Ergebnisse dieser Er-
hebungen, die heute abgeschlossen vorliegen, aber noch der Bearbeitung
bedürfen, wird seinerzeit ein einlässlicher Bericht veröffentlicht werden.
Schon jetzt kann aber gesagt werden, dass, wenn auch in der öffentlichen
Verwaltung, zum Teil im Handel, besonders in Bank- und Transport-
unternehmungen, sowie bei Versicherungsgesellsehaften, ferner in gewissen

ve
Ji{p
VIII. Zusammenfassende Würdigung der Vorlage.

Die Verwirklichung der Alters- und Hinterlassenenversicherung stellt den
Bundesgesetzgeber vor eines der wichtigsten und weitschichtigsten Probleme,
mit denen er sich je zu befassen hatte. Nur bei einer Zusammenfassung aller
Kräfte und einer Mitwirkung aller derjenigen, die guten Willens sind, wird es
gelingen, das von vielen schon lange ersehnte Werk, zu dem die Verfassungs-
revision vom 6. Dezember 1925 den Grundstein gelegt hat, zu vollenden.

Pflicht des Gesetzgebers ist es, in sorgfältiger Würdigung aller massgeben-
den Faktoren und Fragen eine Lösung zu treffen, die nicht nur den gegebenen
politischen Verhältnissen des Landes gerecht wird, sondern bei aller Würdigung
der bestehenden sozialen Bedürfnisse auf die Tragfähigkeit der Wirtschaft in
allen ihren Teilen Rücksicht nimmt. Nur dann wird das Werk gelingen und
getragen von der Zustimmung der öffentlichen Meinung, auf die Dauer die er-
hoffte Wirkung ohne Benachteiligung der wirtschaftlichen Kintwicklung ent-
falten können.

Wir sind nach einlässlicher Prüfung der in Betracht kommenden Gesichts-
punkte und Fragen zur Aufstellung eines Gesetzesentwurfes gelangt, den wir
hiermit der öffentlichen Erörterung unterbreiten. Die Erwägungen, die uns
zu der Regelung geführt haben, wie wir sie vorschlagen, sind in den voran-
gehenden Abschnitten im einzelnen eingehend dargelegt. Die Lösung des
Problems, zu der wir gelangt sind, ist nicht die einzige. Sie ist aber unserer
Überzeugung nach diejenige, welche den Anforderungen gerecht wird, die die
besondern Verhältnisse unseres Landes an den Gesetzgeber stellen, und sie
verbürgt eine rasche Realisierung mit baldigster Entfaltung der Wirkung.

Der Zweck des Werkes verlangt das Obligatorium der Versicherung; die
soziale und berufliche Gliederung unseres Volkes fordern, dass diese für die
Gesamtheit der erwachsenen Bevölkerung obligatorisch sei.

In bezug auf die Organisation und Durchführung haben wir die Möglichkeit
der Heranziehung privatwirtschaftlicher Organisationen geprüft. Die Prüfung
hat aber gezeigt, dass wir bei einer obligatorischen Volksversicherung darauf
verzichten müssen, wenn schwere Komplikationen, ja unhaltbare Zustände,
die letzten Endes das ganze Werk gefährden könnten, vermieden werden sollen.
Die Wahl des Umlageverfahrens, das auf der Grundlage eines allgemeinen
Obligatoriums möglich wird, gestattet auch bei einer öffentlich-rechtlichen
Organisation von einer zentralen Anstalt abzuschem und die Durchführung
der Versicherung in der Hauptsache in die Kantone zu verlegen.

Die gewählte Organisation verlangt den Einheitsbeitrag und die einheit-
liche Versicherungsleistung. In Würdigung der Einkommensverhültnisse der
mindestbemittelten Kreise unserer Bevölkerung haben wir diesen Beitrag
möglichst tief angesetzt. Wir glauben daher, dass der vorgesehene Beitrag
von Fr. 18 für die Männer und von Fr. 12 für die Frauen, bei einigem guten

Willen von den Versicherten mit wenig Ausnahmen aufgebracht werden kann.
Auch die Arbeitgeberbeiträge, die wir vorsehen, halten sich in bescheidenen

61

zu würdigen, Die Gesetzgebung über die direkten Steuern und damit die
Steuereinschätzung, welche Anhaltspunkte für die Notwendigkeit eines Zu-
schusses bieten wird, ist kantonal und weist von Kanton zu Kanton erhebliche
Unterschiede auf. Verschieden sind auch die Lebensverhältnisse, Daher kann
eine Summe, die in einzelnen Kantonen im allgemeinen einen angemessenen
Lebensunterhalt ermöglicht, in andern ungenügend sein. Auf alle diese Ver-
hältnisse kann der Kanton bei der Erhöhung der Versicherungsleistungen aus
öffentlichen Mitteln Rücksicht nehmen. Kantone, mit vorwiegend ländlichen,
billigeren Lebensverhältnissen, aber auch geringerem Einkommen und Ver-
mögen grosser Schichten ihrer Bevölkerung werden zahlreichere und dafür
kleinere Zuschussleistungen ausrichten; andere Kantone mit gemischten oder
vorwiegend städtischen Verhältnissen und in denen vielfach Leistungsbezüger
der allgemeinen Volksversicherung noch von anderwärts ausreichende Pensionen
oder Renten erhalten, werden die Zahl der Bezüger von Zuschüssen etwas
einschränken und dafür im Einzelfalle etwas grössere Leistungen gewähren.
Dergestalt wird eine Ordnung möglich, die sich in hervorragendem Masse den
so verschiedenartigen Bedürfnissen unseres Landes anpassen kann. Zugleich
wird die Beurteilung der Einzelfälle in die Hände derjenigen Stellen verlegt,
welche dafür am geeignetsten sind, während das im Bundesgesetze für die kan-
tonalen Erlasse vorgesehene Genehmigungsrecht des Bundesrates Gewähr
bietet, dass diese Erlasse sich im Rahmen der allgemeinen bundesrechtlichen
Vorschriften bewegen.

Der hohe Wert und die soziale Wirkung der staatlichen Zuschüsse zur Er-
höhung der Versicherungsleistungen sind aus dieser Darlegung der dafür
massgebenden Grundsätze ohne weiteres ersichtlich. Kann der Staat in seinen
Zuwendungen, wie wir es in Aussicht nehmen, bis zur verfassungsmässigen
Höchstgrenze gehen oder bis nahe daran, so würde schon eine rein schematische
Verteilung dieser Gelder zur Erhöhung der Leistungen bei allen Versicherten,
auch bei denen die es nicht nötig haben, eine Verdoppelung der aus den Bei-
tragseinnahmen der kantonalen Kasse bestrittenen allgemeinen Leistungs-
ansätze gestatten. Nun werden aber, wie gesagt, diejenigen, deren Einkommen
eine Zuwendung öffentlicher Gelder an sie in keiner Weise rechtfertigt,
davon ausgeschlossen bleiben. Wenn wir diese Zahl auf nur etwa 1/4 bis !/s
der sämtlichen Rentenbezüger der kantonalen Kasse während eines Jahres
schätzen, eine Schätzung, die angemessen sein dürfte, so wird es möglich sein,
mit den Zuwendungen des Bundes und der Kantone bei den übrigen %/4 bis ?/s
der Bezüger die Altersrente im Einzelfalle bis auf.Fr. 500 für den einzelnen
Altersrentner, bis auf Fr. 1000 für ein altes Ehepaar, die Witwenrente bis auf
Fr. 375 und die Waisenrente bis auf Fr. 125 für die Einzelwaise zu erhöhen,
was bei 5 einfachen Waisen bis Fr. 625 jährlich oder bei 5 Doppelwaisen bis
Fr. 1250 jährlich ausmachen wird. Wir stellen erneut fest, dass diese Leistungen
den breitesten Schichten der versicherten Bevölkerung zukommen und
dass sie der zu schaffenden Einrichtung eine ausserordentlich wertvolle soziale
Wirkung geben werden.

12
Kantonen, zumal die industriellen, würde; wie es heute in der Krankenversiche-
rung der Fall ist, davon Gebrauch machen, andere nicht. Auch bei Aufstellung
gewisser Schranken, innert welcher sich die kantonale Gesetzgebung zu bewegen
hätte, was in der Krankenversicherung unterlassen worden ist, würde bald
eine reiche Musterkarte von kantonalen und vielleicht sogar gemeindeweisen
Versicherungen entstehen. Daraus ergäben sich aber nicht nur ein höchst
unübersichtlicher Rechtszustand, sondern auch infolge der vielen Wanderungen
innerhalb unserer Bevölkerung die grössten Schwierigkeiten für die Durchführung
der Versicherung. Im Wesen der Krankenversicherung liegt es, wie bereits
betont, dass solche Schwierigkeiten dort noch einigermassen befriedigend ge-
löst werden können; die grössern und zeitlich oft weit aufgeschobenen Ver-
pflichtungen der Alters- und Hinterlassenenversicherung, die bei Verteilung
des Versicherungsbestandes auf eine Mehrheit von Versicherern das Prämien-
deckungskapitalverfahren verlangen und damit zur Anhäufung grosser Re-
serven führen, gestatten befriedigende Lösungen viel weniger oder über-
haupt nicht.

Das Obligatorium der Versicherung macht denn auch im Ausland immer
mehr Fortschritte. Länder, die nach ihrer Struktur oder nach der Mentalität
ihrer Bevölkerung früher Anhänger der freiwilligen Versicherung waren, konnten
sich der Macht der Erfahrung, die gegen diese und für das Obligatorium spricht,
nicht entziehen. So haben im Gebiete der Alters-, Hinterlassenen- und In-
validenversicherung, neben England, nach dem Kriege Belgien und ‚Italien
umfassende Gesetzgebungswerke mit Versicherungszwang geschaffen. Frank-
reich ist, wie bereits erwähnt, im Frühjahr dieses Jahres gefolgt. Und auch die
mit Kriegsende neu entstandenen Staaten haben von vornherein ihre Sozial-
versicherungsgesetzgebung, die sie als eine der ersten Aufgaben in Angriff
nahmen, ohne Zögern auf den Boden des Obligatoriums gestellt. Man darf
vielleicht sogar sagen, dass das Obligatorium zu einem Begriffsmerkmal der
gesetzlichen Sozialversicherung geworden ist. Das Prinzip des Versicherungs-
zwanges ist an der 10. Internationalen Arbeitskonferenz in Genf, die sich mit
der Krankenversicherung befasste, dem Übereinkommen über diesen Versiche-
rungszweig zugrunde gelegt worden, trotzdem im Gebiete: der Kranken-
versicherung mit der Freiwilligkeit unter ausnahmsweise günstigen Be-
dingungen, wie es einige Länder, so Dänemark und die Schweiz, beweisen,
noch gewisse Resultate erzielt werden können. Die besondern Voraussetzungen,
worauf dies beruht, fehlen aber im ganzen in der Alters-, Invaliden- und
Hinterlassenenversicherung.

Den Erfahrungen des Auslandes und der dortigen Entwicklung konnte sich
auch die Gesetzgebung in den schweizerischen Kantonen nicht entziehen.
Während die Kantone Neuenburg und Waadt, ersterer bereits am 15. Mai 1906,
letzterer am 2. März 1907, mit einer gesetzlichen Förderung der freiwilligen
Alters- und der Lebensversicherung vorangegegangen sind, Versicherungen,
die sich aber, weil sie freiwillig sind, nur ganz langsam entwickeln, haben
die nachfolgenden Kantone von vorneherein den Weg des Obligatoriums be-

u.

rung ausgearbeitet, das in dem beigefügten Entwurf niedergelegt ist und im
nachfolgenden in seinen Grundzügen dargestellt und erläutert werden soll.
Das Projekt erhebt nicht den Anspruch darauf, das einzig Mögliche und Taug-
liche zu sein. Es bietet aber eine Lösung, welche den gegebenen Notwendig-
keiten Rechnung trägt. Es ist wirtschaftlich tragbar und führt, insbesondere
durch entsprechende Verwendung der öffentlichen Mittel, zu wertvollen
Leistungen, Die Versicherungslast ist unter Berücksichtigung der Leistungs-
fähigkeit der einzelnen Träger der Last angemessen verteilt. So ermöglicht
das Projekt nicht nur ein baldiges Inkrafttreten des Gesetzes, sondern auch
eine möglichst rasche Entfaltung seiner vollen Wirkung.

Wie wir schon bemerkt haben, wird das Mass der Belastung in der Ver-
sicherung durch die Zahl der Leistungsberechtigten in Verbindung mit dem
Inhalt der Versicherungsleistungen bestimmt Diese Last ist im Umlagever-
fahren von den jeweils im einzelnen Jahre Beitragspflichtigen, unter
Zuzug anderer Mittel, aufzubringen. Sie erwerben sich damit ihrerseits den
Anspruch auf Leistungen, wenn mit Eintritt des Versicherungsfalles sie
3elber oder ihre Hinterlassenen zu Berechtigten geworden sind.

Die Festsetzung des Kreises der Beitragspilichtigen auf der einen Seite,
desjenigen der Berechtigten auf der andern Seite, ist somit in erster Linie
notwendig, um ein Bild über’die Belastung und die Aufbringung der Last zu
gewinnen.

Zur allgemeinen obligatorischen Volksversicherung, wie sie unserm Projekt
zugrunde liegt, gehört es, dass innerhalb bestimmter Altersgrenzen alle jeweils
im Lande lebenden Personen, eventuell mit einigen wenigen Ausnahmen,
durch die Zahlung von Beiträgen an der Tragung der Versicherungslast mit-
zuwirken haben. Der Kreis der beitragspflichtigen Personen wird demnach in
einer solchen Versicherung im wesentlichen durch die Festsetzung der Alters-
grenzen bestimmt. Um einer möglichsten Verteilung der Last willen, wird
man diese Grenzen weit ausdehnen. Auf jeden Fall soll die Beitragspflicht nach
oben bis zum Tode des Pflichtigen oder bis zur Erlangung der Berechtigung auf
Altersrente, bestehen. Bei der Festsetzung der untern Altersgrenze für die
Beitragspflicht hat man darauf Bedacht zu nehmen, dass nicht durch die Ein-
beziehung allzu junger Jahrgänge das Familienhaupt, das ohnehin für seinen
aigenen Beitrag und den seiner Ehefrau aufzukommen hat, zu stark belastet
werde. In der Nachtragsbotschaft des Bundesrates vom 28. Juli 1924 zum Ver-
fassungsartikel über die Versicherung ist aus diesem Grunde die untere Alters-
grenze auf 22 Jahre festgesetzt worden, in Erwägung, dass in diesem Alter die
Kinder meist erwerbstätig sein werden und für ihren eigenen Beitrag selber
aufkommen können. Bei der technischen Vorbereitung des heute vorliegenden
Projektes wurde mit einem Eintrittsalter von 20 Jahren gerechnet. In der Folge
zeigte sich, dass die Beitragspflicht nach unten zwecks Vermehrung der
Einnahmen zur Entlastung des Einzelnen wohl noch etwas ausgedehnt werden
könne, ohne dass sieh hieraus Unzukömmlichkeiten in der Familiengemein-

91

abzuschätzen, bei wieviel Personen eine Erhöhung der Leistungen nicht ge-
rechtfertigt sein wird. Wenn wir diese Zahl auf einen Drittel der Renten-
berechtigten schätzen, so werden volle zwei Drittel aller Rentenbezüger der
Leistungserhöhung teilhaftig werden, Diese selber soll das Anderthalbfache
der Leistungen der kantonalen Kasse nicht übersteigen.
Art. 23 regelt in grossen Zügen die Ausrichtung der Versicherungslei-
stungen und das Erlöschen des Anspruches darauf. Wir haben hier vorläufig
eine einheitliche Regelung im Sinne einer vierteljährlichen Zahlung in Aus-
sicht genommen. Man wird prüfen müssen, ob nicht auch in diesem Punkte
den Kantonen eine gewisse Freiheit zu lassen ist. Einheitlich durch das Bundes-
gesetz zu ordnen ist jedoch auch in diesem Falle die materiellrechtliche
Frage des Erlöschens des Leistungsanspruches. Mit Rücksicht auf den Beginn
des Kalenderjahres und die Inanspruchnahme der öffentlichen Verwaltung durch
andere Arbeiten in diesem Zeitpunkt erschien es zweckmässig, die Rentenzahlung
je auf die Mitte eines Kalendervierteljahres vorzusehen. Der Rentenanspruch
endet mit Ende des Kalendervierteljahres, in dem der Tod des Berechtigten
eingetreten ist. Im weitern sieht die Bestimmung vor, dass die Staatszuschüsse,
die zu den ordentlichen Leistungen der kantonalen Versicherungskasse hinzu-
gewährt werden, neu festzusetzen sind, wenn die Einkommens- und Vermögens-
verhältnisse sich in einer Weise verbessern sollten, dass sich die Gewährung
solcher Zuschüsse nicht weiterhin rechtfertigt. Angesichts der vorangehenden
Bestimmung, welche die Leistungserhöhung aus öffentlichen Mitteln auf breiter
Basis vorschreibt, dürfte es sich hierbei um relativ seltene Fälle handeln.
Immerhin ist grundsätzlich die Revidierbarkeit vorzusehen. Sie kann be-
sonders bei Wohnsitzverlegung eines Rentners in einen Kanton mit andern
Lebensverhältnissen und. vielleicht mit anderer gesetzlicher Abgrenzung der
Berechtigung auf Staatszuschüsse notwendig werden.
Art. 24 sieht entsprechend der analogen Bestimmung über die Beitrags-
pflicht auch die Ausrichtung der Versicherungsleistungen am Wohnsitz des
Berechtigten vor. Die Rentenberechtigten haben der Zahlungsstelle inso-
fern zur Hand zu gehen, als sie zur Mitteilung von Wohnsitzverlegungen
verpflichtet sind. Die Sanktion bei Nichterfüllung dieser Meldepflicht ist der
Verlust der in der Zwischenzeit fällig werdenden Leistungen. Im weitern
wird den Kantonen das Recht eingeräumt, durch geeignete Bestimmungen
für eine zweckmässige Verwendung der Rentenleistung im Interesse des
Berechtigten und seiner Angehörigen zu sorgen. Die Bestimmung ist
im wesentlichen dem” analogen Art. 96, Absatz 2, des Bundesgesetzes
über die Kranken- und Unfallversicherung nachgebildet. Im übrigen wird
gerade bei der Rentenauszahlung kantonales ergänzendes Recht zu erlassen
sein. Insbesondere werden die Kantone zu bestimmen haben, ob die Renten-
zahlung durch die kantonale Kasse selber erfolgen soll oder ob die eidgenössische
Post dafür in Anspruch zu nehmen sei. Sie werden auch das Nähere über die
Erbringung des Lebensnachweises durch den Rentner festzusetzen haben.

3
Personen in die Versicherung einbezogen und im allgemeinen ohne Rücksicht
auf das Alter mit Versicherungsleistungen bedacht werden, wenn die Voraus-
setzungen dafür vorhanden sind. Bei dieser Sachlage ist es begreiflich, dass
die Einnahmen. aus den Beiträgen der Versicherten selber, wenn diese in
ihrer Höhe dem angenähert sind, was die Jüngern in einer privaten Versi-
cherung aufzubringen hätten, zur Bestreitung der Versicherungslast nicht
genügen können. Denn in der Privatversicherung, die, wie dargetan, nach
dem Prämiendeckungskapitalverfahren arbeiten muss, ist die Prämie so
berechnet, dass sie während der Jahre der Zugehörigkeit zur Versicherung
bis zum Eintritt des Versicherungsfalles kapitalisiert und aufgezinst die
notwendige Reserve zur Bestreitung der Versicherungsleistung ergibt. Ältere
Leute müssten in der Privatversicherung für die gleiche Leistung ein
mehrfaches dessen bezahlen, was ihnen als Einheitsbeitrag in dieser sozla-
len Versicherung abverlangt wird.

Deshalb sind der vorgesehenen Versicherung, welche einerseits auf die
Kapitalisierung der Beiträge im allgemeinen verzichtet, anderseits von der ge-
samten bei Inkrafttreten des Gesetzes lebenden Generation bloss einen niedri-
gen Einheitsbeitrag erhebt, weitere laufende Mittel zur Bestreitung der jähr-
lichen Versicherungslast und zur Aufrechterhaltung des Gleichgewichtes zwi-
schen Einnahmen und Ausgaben zuzuführen. Diese Mittel gewinnen wir zum
Teil dadurch, dass wir in den ersten Jahren der versicherten Bevölkerung
bloss beschränkte Leistungen ausrichten, gleichzeitig aber von sämtlichen
Beitragspflichtigen von Anfang weg den vollen Beitrag, wie er oben fest-
gesetzt wurde, erheben. Auf diese Weise gelangen wir zu Rücklagen,
deren Erträgnisse zur Deckung eines Teiles des Ausgabenüberschusses benützt
werden können. Diese Übergangsperiode darf nicht allzu lang sein und
soll zwar beschränkte, aber doch noch angemessene Leistungen bieten, an-
sonst die Vorzüge der Wahl des Umlageverfahrens zum guten Teile wieder
wegfallen würden, Verschiedene Lösungen sind denkbar. Wir werden auf sie
in anderem Zusammenhange, bei der Besprechung der Versicherungsleistungen,
zurückkommen.

Aber bei aller Beschränkung der Leistungen in der Übergangszeit wäre
die Finanzierung einer befriedigenden Vollversicherung immer noch nicht
möglich, wenn nicht zu den Prämien der Versicherten eine weitere lau-
fende Einnahme hinzuträte. Es sind dies Beiträge der Arbeitgeber, deren
Erhebung im folgenden Abschnitte begründet werden soll und deren Er-
trag wir auf etwa 15—17 Millionen Franken bemessen. Die Beiträge der
Versicherten und der Arbeitgeber zusammen werden gestatten, im Laufe
einer 15jährigen Übergangszeit einen Fonds von etwa 700—800 Millionen
Franken zu äufnen, dessen Zinse zu 4 %—414 % in die Rechnung eingestellt,
28—832 Millionen Franken betragen, eine Summe, welche mit den übrigen
laufenden Einnahmen zusammen im wesentlichen zur Bestreitung des Versi-
cherungsaufwandes, unter Beiseitelassung der Zuschüsse des Staates an die
Versicherungsleistungen, ausreichen wird.

Gesamtbudget der Versicherung (Übergangsregelung gemäss Gesetzesentwurf, Art. 27).
Tab. 8. Beträge in Millionen Franken.

Jahr

1988
1934
1935 .
L936
L937
L938
939
1940
‚941 1
1942
1943
1944
1945
1946
1947
1948
1949
1950
(951
[952
[953
1954}
(955 )
1956
(957
1958
1959
960
1961
962
‚968
(964
1065

— Beiträge der
Ver- x
sicherten | Arbeit-
(& 18. — ‚geber
nd 12.—)? (& 15. —)

39.54 |
39.79
40.08 |
40.24 '
10.45
40.62
40.78
40.93
41.04 ı
41.15
41.26
41,36
41.47 |
41.59
41.71
41.80

15.40
15.51
15.60
15.69
15.78
15,88
15.92
L6.00
L6.04
16.08
L6.14
16.18
16.21
16.26
16.32
16.35

{27}

41.90
42.00 -
42.10
42.20
42.29
42.37
42.45
42.55
12,61 |
412.67
42.71
42.74
42.77
42.76
42.75
42.74
42.70
49) 1

16.40
16.44
16.48
L6.51
L6.56
16.59
16,64
16,68
16.70
16.71
16.74
16.74
16.75
16.75
16.75
16.75
16.74
16 ma

Einnahmen
Zuschüsse
Fondszinsen

1934-43: 41/40.
0944-53: 414%
1954 ff. : 497%) |

des | der
Bundes ! Kantone
(Art. 21) (Art. 21}

2.47
4.15
5.87
7,65
9.50
11.40
13.36
15.39
17.49
19.65
20.66
22.80
25.01
27.30
»9 6R

18)

(4)
id)

16.46
17.12
17.77
18.32
18.98
19.58
20.16
20.78
21.38
21.98
22.40
22,81
23.12
23.39
2 68

4.12
4.28
4.44
4.58
41.75
1.89
5.04
5.20
5.34
5.48
5,60
5.70
5.78
5.85
5 92
32.16
32.19
32.19
32.19
32.19
30.30
30,30
10.30
30.30
30,30
30.30
30.30
30.30
30.30
30.80
30.30
30.30
an an

71.78
72.39
72.82
73.29
73.71
74.18
74,57
74.69
75.19
75.67
76.28
76.90
77.58
78.51
79.42
30.39
31.49
Qr CA

17.95
18.10
18.21
18,32
8.43
8.55
8.64
'8.67
8.80
8.92
19,07
9.22
19.40
19.63
19,86
20.10
20.87
1 1

Ausgaben
Leistungen
aus den Bei- laus dan Zuschüs-
trägen und +; Sen des Bundes |
Zinsen | und dar Kantone
(Art. 18) [| (Art. 21u 22)
(7)

Total

6)
78.35 1
81.18
84.01
86.78"
89.73
92.57
95.49
98.45
101.44 |
L04.46
106.20 |
108.99 ;
111.76
114.57
117 A8

20.58
21.40
22.21
22.90
28.73
24.47
25.20
25.98
26.72
27.41
28.00
28.51
28.90
29.24
29 60

20.58
21.40
22,21
22.90
23.73
24.47
25.20
25.98
26.72
27.41
28,60
28.51
28.90
29.24
29.60
180.19 89.78
181.12 90.49
181.80 ° 91.038
182.51 91.61
‘83.18 92.14
181.99 92.78
82,60 983.21
82.89 983.836
‘83.60 98.99
184.27 94.59
185.10 95.85
185.90 36.12
186.80 96.98
187.95 98.14
89.08 99,28
190.28 100.49
191.60 | 107.96
+ 100 4A VIQQ 5X

89.73
90.49
91.03
91.61
92.14
92.78
93.21
93,86
93.99
94.59
95.35
96.12
96.98
98.14
99.28
100.49
101.86
100 =
A

Total

z3

41.16
42.80
44,42
45.80
47.46
48.94
50.40
51.96
53.44
54.82
56.00
57.02
57.80
58.48
59.20
179.46
180.98
182,06
83.22
"84.28
185.46
“86.42
86.72
87.98
89.18
930.70
92.24
93.96
„96.28
198,56
200.98
208.72
419 10

A EN /
sahmen (= Einlage” Kantonalen
in den Fonds), Kassen, je
Ab 1951 zu decken anf Jahres-
| der Ausgaben- ende
Überschuss
{10
54,94
37.19
38.38
39.59
40.98
42.27
43.63
45.09
46.49
48.00
49.64
50.20
51.97
53.96
56.09
5R 93

1.474
54.94
92.13
130.51
170.10
211.08
253.35
296.98
342.07
388.56
436.56
486.20
536.40
588.37
642.33
698.42
756 65
0.73
0.14
0.26
0.71
1.10
3.47
3.82
3.88
4.38
4.91
5.60
6,34
7.16
8.33
9.48
— 10.70
— 12.12
49 62

757.38
757.52
757.52
757.52
757.52
757.52
757.52
757.52
757,52
757.52
757.52
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109

Art. 25.
Die Leistungen und die Ansprüche auf solche dürfen weder gepfändet,
noch mit Arrest belegt, noch in eine Konkursmasse einbezogen werden.
Jede Abtretung oder Verpfändung solcher Leistungen oder Ansprüche
ist nichtig.
Art. 26.
Dieses Gesetz findet auf beitragspflichtige Ausländer, mit Ausnahme seiner
Art. 21 und 22, Anwendung.

Der Bundesrat ist befugt, im Wege der Vereinbarung mit ausländischen
Staaten, unter Vorbehalt des Gegenrechtes, die Beitragspflicht und Leistungs-
berechtigung für Ausländer abweichend von diesem Gesetze zu regeln.

Art. 27.

In den ersten 15 Jahren nach Inkrafttreten dieses Gesetzes wird die Hälfte
der Leistungen nach Art. 18 und Art. 22 dieses Gesetzes ausgerichtet. Dabei
sind Personen, welche aus eigenen Mitteln und Pensionen ihren Lebensunter-
halt in auskömmlicher Weise bestreiten können, auszuschliessen.

Nach Ablauf dieser Frist werden in allen Fällen die vollen Leistungen aus-
gerichtet. Berechtigte, welche bisher die Hältte der Leistungen bezogen haben,
erhalten die vollen Leistungen. Personen, welche die Voraussetzungen zur
Rentenberechtigung schon in der Übergangszeit erfüllten, bisher aber vom
Rentenbezug ausgeschlossen waren, erhalten die vollen in Art. 18 des Gesetzes
vorgesehenen Renten.
IV. Fonds des Bundes.
Art. 28.

Der Bund errichtet einen Fonds für die Alters- und Hinterlassenenver-
sicherung.

Dem Fonds werden die gesamten Einnahmen aus der fiskalischen Be-
lastung des Tabaks sowie der Anteil des Bundes an den Reineinnahmen aus
der fiskalischen Belastung gebrannter Wasser zugewiesen. Die Fonds-
gelder sind, soweit sie nicht angelegt sind, vom Bund zum mittleren Anleihens-
zinsfuss zu verzinsen. ,

Der Bundesrat kann mit Genehmigung der Bundesversammlung weitere
Einlagen in den Fonds beschliessen.

Der Fonds hat ausschliesslich zur Bestreitung der jährlichen Zuwendungen
des Bundes an die Alters- und Hinterlassenenversicherung nach Massgabe
dieses Gesetzes zu dienen.

V. Die Zusatzversicherung der Kantone.
Art. 29.

Die Kantone sind ermächtigt, die Beitragspflichtigen ihrer kantonalen

Kasse allgemein oder in einzelnen Gebietsteilen obligatorisch auf Zusatz-

Alters- und
Hinterlassenenversicherung

Entwurf

eines
Bundesgesetzes mit Motivenbericht

Ausgearbeitet. vom
Fidg. Volkswirtschaitsdepartement

(August 1928)

7

dieser Rücklagen haben zur teilweisen Deckung der vollen Versicherungs-
leistungen in der Folgezeit zu dienen. Sie sind deshalb so zu verwalten,
dass sowohl Sicherheit für den Bestand des Kapitals selber wie auch Ge-
währ für die Erzielung eines den Geldmarktverhältnissen angemessenen Zins-
fusses besteht. Wenn auch zu erwarten steht, dass die Kantone dieser Aufgabe
werden gerecht werden können, so erscheint es doch zweckmässig, von Bundes
wegen gewisse einheitliche Grundsätze über die Art der Anlagen, welche in Be-
tracht kommen können, aufzustellen. Dies dürfte besonders im Hinblick auf den
in Art. 8 vorgesehenen Ausgleichungsverkehr zwischen den kantonalen Kassen
gerechtfertigt sein, damit Auseinandersetzungen unter den Kantonen über
die Verwaltung der Versicherungsgelder möglichst vermieden werden. Ist auch
die Anlage solcher Gelder in kantonalen Anleihen selbstverständlich nicht
ausgeschlossen, so wird doch dafür gesorgt werden müssen, dass nicht etwa
die Versicherungskasse vom Kanton dazu benützt werde, seinen Geldbedarf
unter Beeinträchtigung der Interessen der Versicherung zu besonders billigen
Zinssätzen zu befriedigen. Angesichts der vielgestaltigen Verhältnisse, die in
bezug auf die Auswahl der Geldanlagen zu würdigen sind und denen sich die
Gesetzgebung soll leicht anpassen können, erschien es gegeben, hier eine Ver-
ordnung des Bundesrates vorzubehalten.
Art. 4 begründet zugunsten der Alters- und Hinterlassenenversicherung
ein Steuerprivileg, das den ähnlichen Vorschriften von Art. 831 und 583 des
Bundesgesetzes über die Kranken- und Unfallversicherung entspricht. Es er-
Schiene in der Tat nicht gerechtfertigt, eine Einrichtung, an der sich der Staat
und speziell der Bund in so erheblichem Ausmasse finanziell beteiligt und die das
soziale Versicherungsbedürfnis der grossen Schichten des Volkes befriedigen
soll, mit den oft nicht unerheblichen kantonalen Steuern zu belasten und ihr
Gelder zu entziehen, die für die Erfüllung ihres Zweckes notwendig sind.
Die in der Bestimmung vorgesehene Steuer- und Gebührenfreiheit erstreckt
sich sowohl auf die kantonalen Abgaben wie auf diejenigen des Bundes. Ent-
sprechend den bereits zitierten ähnlichen Bestimmungen ist auch hier die
Steuerpflicht für nicht unmittelbar dem Versicherungsbetriebe dienendes
Grundeigentum vorbehalten worden, Da in der Versicherung die Geldan-
lage in Grund und Boden oder in Hypotheken der Natur der Sache nach
bevorzugt wird, so könnten durch die Ausdehnung der Steuerfreiheit auf
Grundstücke, die zum Zwecke der Geldanlage erworben werden, die Steuer-
erträgnisse einzelner Gemeinden, in denen diese Grundstücke liegen, eine allzu
grosse und im Verhältnis zu andern Gemeinden nicht gerechte Beeinträchtigung
erfahren.
Art. 5 bildet die Grundlage für die Kompetenzen der Kantone zur Regelung
der Organisation und der Verwaltung der kantonalen Kasse. Die Kantone
sind im allgemeinen frei, sich ihren besondern Bedürfnissen anzupassen,
die von Kanton zu Kanton wechseln. Sie können insbesondere alle Ver-
Waltunesaufgaben der kantonalen Kasse ihren Staats- und Gemeindebe-

‚24
scheinlich, und sollen diese Ergebnisse als Grundlage zu den Unter-
suchungen über die finanzielle Tragweite der Alters- und Hinterlassenen-
versicherung gewählt werden?

Über die Verhandlungen vom 11. März liegt ein Protokoll mit einem Referat
von Dr. Friedli und den Äusserungen der Teilnehmer an der Konferenz vor.

Sodann haben Herr Dr. Lorenz am 81. März 1927 und das Eidgenössische
Statistische Bureau am 25. April 1927 ergänzende Untersuchungen angestellt.
Dr. Lorenz befasst sich mit der volkswirtschaftlichen Seite der Aufgabe, das
Eidgenössische Statistische Bureau untersucht den Gang der Bevölkerungs-
bewegung auf Grund der Geburtszahlen von 1901 bis 1925 und der Volks-
zählung von 1920.

Das Ziel dieser Untersuchungen ist die Einsicht in den Gang und Stand der
Bevölkerung der Schweiz in den kommenden ‚Jahrzehnten und ihrer Schichtung
nach Altersklassen.

Wenn man von der Wanderung absieht, so lesse sich diese Einsicht,
ausgehend vom Stand zu einer bestimmten Zeit, also von einer Volkszählung,
gewinnen, wenn man über das Absterben der Bevölkerung in der Zukunit
einerseits, über die Geburtenfrequenz in der Zukunft anderseits Bestimmtes
wüsste. Für das Absterben kann man sich mit einer genügenden Annäherung
auf die Absterbeordnung der schweizerischen Bevölkerung in der Jüngsten
Vergangenheit, auf die Tafel aus der Erfahrung der Jahre 1920/21 stützen.
Anders ist es mit der Geburtenfrequenz,

Ihre starke Abnahme im Verlauf der letzten Jahre lässt auf starke Ände-
rungen in der Zukunft schliessen und einem Schluss von der Vergangenheit auf
die Zukunft widerraten. Herr Dr. Friedli hat es deshalb vermieden, einen solchen
Schluss zu ziehen, und ist auf Grund seiner Untersuchungen und Erwägungen
volkswirtschaftlicher Natur, für welche wir auf seine Gutachten verweisen,
dazu gekommen, bestimmte Annahmen über den Gang des Bevölkerungszu-
wachses in der Schweiz in den kommenden Jahrzehnten zu machen. Er nimmt
an, dass die Volkszahl nach einer bestimmten Norm anfänglich noch ziemlich
rasch, dann immer langsamer zunimmt, um einem Beharrungszustand zuzu-
streben, der mit 5,053,000 Einwohnern im Jahre 2000 erreicht würde.

Auf Grund dieser Annahme lässt sich, ausgehend von der Volkszählung
von 1920 und der Sterbetafel der schweizerischen Bevölkerung, die Schich-
tung der Bevölkerung nach Altersklassen für jedes der Jahre bis 2000 berech-
nen, insbesondere also die Zahl der Personen des Alters 20 bis 64 (Prämien-
zahler) und die Zahl der über 65 Jahre alten Personen,

Für die mathematische Formulierung der Annahmen von Dr. Friedli
und das Ergebnis seiner Berechnungen ist auf seine Arbeiten zu verweisen.
Hier sei nur die Bemerkung angebracht, dass die Annahme eines bestimmten
Bevölkerungszuwachses in Verbindung mit der Anwendung der schweize-
rischen Sterbetafel auch eine bestimmte Annahme über die Geburtenfrequenz
in sich schliesst, worauf später zurückzukommen ist.

3

Versicherten gedeckt, während etwas weniger als !/s auf die Arbeitgeberbeiträge
entfällt. Wir dürfen demnach davon ausgehen, dass bei einer Erhöhung der
Beiträge durch eine kantonale Zusatzversicherung um beispielsweise 100 %,
bei einer Bevölkerungsgliederung, die nicht allzu sehr vom schweizerischen
Durchschnitt abweicht, eine Erhöhung der ordentlichen Kassenleistungen um
mehr als */s möglich sei. Eine gleichmässige Verteilung der kantonalen Zu-
schüsse an die Zusatzversicherung auf die grosse Masse der zusatzversicherten
Personen wird diese Erhöhung auf etwa */s der ordentlichen Leistungen der
allgemeinen Volksversicherung steigern. Dergestalt gelangen wir auch in der
Zusatzversicherung zu Renten, die in der Altersversicherung mehr als 300 Fran-
ken für den einzelnen Rentner betragen können und somit in den Kantonen
mit etwas schwierigern und teurern Lebensverhältnissen eine ganz "erhebliche
und sehr wertvolle Ergänzung der allgemeinen Versicherung bieten. .

Über die Durchführung der Zusatzversicherung enthält das Bundesgesetz
keine Vorschriften. Wir gehen davon aus, dass diese der kantonalen Versiche-
rungskasse überbunden werde, die am ehesten in der Lage ist, die Aufgabe zu
übernehmen. Sie wird von den Beitragspflichtigen des Kantons oder, wenn die
Zusatzversicherung auf bestimmte Gebietsteile beschränkt ist, von denjenigen,
die in diesen Gebietsteilen wohnen, den erhöhten Beitrag einfordern und den
Berechtigten auch die erhöhte Leistung auszahlen. Auf die Zusatzversicherung
finden die Bestimmungen der allgemeinen Volksversicherung Anwendung, Dies
gilt insbesondere für die Vorschrift, dass Personen, welche Anspruch auf Rente
erheben, die verfallenen nicht bezahlten Beitragsleistungen nachzubezahlen
haben. Auf diese Weise werden die Schwierigkeiten beseitigt, die sich sonst
ergäben, wenn Personen aus einem Kanton ohne Zusatzversicherung in einen
andern ziehen, der eine solche besitzt. Sie werden dann eben die Zusatzbeiträge
für die fehlenden Beitragsjahre nachträglich entrichten müssen. Wenn ihnen
dies nicht möglich ist, so werden die Beiträge auf den Zusatzversicherungs-
leistungen verrechnet werden. Zur Vermeidung von Missbräuchen wird man
den Kantonen überdies das Recht geben müssen, eine Wartefrist einzuführen.
Etwas schwieriger gestaltet sich die Frage in bezug auf Personen, welche in
einem Kanton oder in einem Gebietsteil eines Kantons mit Zusatzversicherung
die höhern Beiträge bezahlt haben und nachher in einen Kanton oder in einen Ge-
bietsteil ohne Zusatzversicherung übersiedeln. Ausgehend vom Grundgedanken,
dass auch in der Zusatzversicherung aus den Beiträgen der jeweils in einem Kan-
ton zur Zusatzversicherung Beitragspflichtigen an die jeweils aus der Zusatzversi-
cherung Berechtigten die Leistungen ausbezahlt werden müssen, würde eine Ab-
findung solcher wegziehender Personen nicht in Frage kommen. Gehen sie in ein
Gebiet oder in einen Kanton über, der wegen billigerer Lebensverhältnisse bei-
spielsweise keine Zusatzversicherung geschaffen hat, so bedürfen sie ja der hö-
hern Versicherungsleistungen nicht. Es ist aber zuzugestehen, dass eine solche
Schematische Lösung wohl in vielen Fällen als ungerecht angesehen würde.
Deshalb werden die Kantone das Recht haben, in der Zusatzversicherung eine
Abfindung der Wegziehenden vorzusehen.

1985
II. Die Beitragspflicht.
Art. 10.
Die in der Schweiz wohnhaften Personen schweizerischer Nationalität
haben vom 19. bis zum 65. Altersjahre einen jährlichen Beitrag an die Ver-
sicherungskasse ihres Wohnsitzkantons zu entrichten. Die Beitragspflicht
beginnt mit dem 1. Januar des Kalenderjahres, in dem das 19. Altersjahr zu-
rückgelegt wird; sie endet mit dem 31. Dezember des Kalenderjahres, in dem
das 65. Altersjahr vollendet wird.

Die Beiträge belaufen sich auf Fr. 18 jährlich für die Männer und auf Fr. 12
jährlich für die Frauen. Sie können erforderlichenfalls durch den Bundesrat
mit Genehmigung der Bundesversammlung bis um 25 % erhöht werden.

Art. 11.
Beitragspflichtige, die ihren Wohnsitz ins Ausland verlegen, werden
beitragsfrei, können aber die Beiträge an die Kasse ihres letzten Wohnsitz-
kantons freiwillig weiter entrichten. Vorübergehender Aufenthalt im Aus-
lande befreit nicht von der Beitragspflicht.

In der Schweiz wirtschaftlich tätige Ausländer werden nach einem un-
unterbrochenen schweizerischen Wohnsitz von 6 Monaten beitragspflichtig
unter Rückwirkung auf den Beginn des Vierteljahres, in dem die Voraus-
setzungen der Beitragspflicht erfüllt sind. Auf nicht wirtschaftlich tätige Aus-
länder findet dieses Gesetz keine Anwendung.
‚Art. 12.
Die Kantone sorgen für die Aufstellung und Führung des Verzeichnisses
der Beitragspflichtigen. Sie sind für einen lückenlosen Einzug der Beiträge
verantwortlich.

Die Beiträge sind am zivilrechtlichen Wohnsitz des Beitragspflichtigen
zahlbar. Die erfolgte Zahlung ist dem Beitragspflichtigen in einem Beitrags-
heft zu bescheinigen.
Art. 18,

Verfallene, nicht rechtzeitig bezahlte Beiträge sind mit einem vom
Bundesrat festzusetzenden Zuschlag nachzubezahlen.

Schweizer, die ihren Wohnsitz aus dem Ausland in die Schweiz verlegen,
sowie Ausländer, die sich in der Schweiz einbürgern, haben diese Nachzahlung
vom Beginn der allgemeinen Beitragspflicht nach Massgabe dieses Gesetzes
an zu leisten. Die Kantone setzen die Fristen für die Leistung der Nach-
zahlung fest. Wenn die Nachzahlung zu einer Härte führt, so kann sie vom
Kanton ganz oder teilweise erlassen werden. Die erlassenen Beiträge gelten
als bezahlt und werden der kantonalen Kasse vom Kanton ersetzt.

Y

ganze Bevölkerung ausdehnen. Ebensowenig ist der Gesetzgeber bei der
Organisation der Versicherung gebunden. Die Verfassung schreibt ihm
bloss die Mitwirkung der Kantone vor, ohne hinsichtlich ihres Umfanges
nähere Bestimmungen aufzustellen, und gibt ihm schliesslich das Recht, private
und öffentliche Kassen heranzuziehen. Dieser Unterschied in der Beteiligung
der Kantone und Gemeinden einerseits, der Versicherungskassen anderseits,
sei schon jetzt hervorgehoben. Während der Gesetzgeber zur Heranziehung
Jer Kantone und Gemeinden verpflichtet ist, steht ihm dies in bezug auf die
privaten und öffentlichen Versicherungskassen frei.
2. Obligatorium oder Freiwilligkeit der Versicherung.
Die Alters- und Hinterlassenenversicherung, die wir zu schaffen im Begriffe
sind, muss obligatorisch sein. Sie soll auf dem Wege des gesetzlichen Zwanges.
ähnlich wie er in der Schulpflicht besteht, unsere Bevölkerung zu einem
Werk der gegenseitigen Hilfe zusammenfassen und vor allem denjenigen
3inen bessern Versicherungsschutz bieten als bisher, die aus eigener Kraft
sich ihn nicht erwerben können oder aus einer gewissen Gleichgültigkeit,
die häufig mit dem Mangel an Mitteln zusammenhängt, es unterlassen. Den
weniger bemittelten Volksschichten mit Hilfe des Staates und vermittelst eines
gewissen sozialen Ausgleiches eine bessere Sicherung gegen die Wechselfälle
des Lebens — Krankheit, Unfall, Invalidität, Tod, Arbeitslosigkeit — zu
bieten, macht das Wesen der Sozialversicherung aus. Um zu diesem Zwecke
Staatshilfe und Selbsthilfe zu verbinden dadurch, dass aus der Einzelwirt-
schaft auch der Mindestbemittelten ein bescheidener Beitrag an die Ver-
sicherungslast geschöpft wird, verfügt der Staat über das Mittel des Zwanges.
das oft unumgänglich und am wirksamsten ist.

Eine Alters- und Hinterlassenenversicherung ganz besonders, die sozial-
volitisch etwas wert sein soll, wird ohne dieses Mittel nicht auskommen. We-
niger als die Krankheit, die das Leben der Menschen begleitet und die wohl
fast jeden mehrere Male trifft, steht die Gefahr des Todes oder die Sorge
für die Fristung des Lebens in vorgerücktem Alter regelmässig vor dem
Auge des Einzelnen. Zumal jüngere Leute denken nicht an sie. Wenn
lann aber diese Gefahr einmal grösser geworden‘ ist und ihr Eintritt
wahrscheinlicher wird, wenn auch die Sorge auf die alten Tage stärker
lrückt, fällt es den meisten schwer, auch wenn sie dannzumal zu den be-
güterteren Klassen der Bevölkerung gehören, sich gegen diese Risiken zu ver-
sichern, sofern es überhaupt noch möglich ist. Gewiss bestehen diese Schwierig-
keiten bis zu einem gewissen Grade auch in der Krankenversicherung, denn
auch die Krankheitsgefahr steigt mit zunehmendem Alter. Der Eintritt in eine
Krankenkasse ist jedoch auch in spätern Jahren noch wesentlich leichter als
der Abschluss einer Todesfall- oder Altersversicherung, wenn einmal infolge
vorgerückteren Alters die Ansammlung der erforderlichen Mittel zur Bestrei-
bung der Leistungen im Versicherungsfalle beim Versicherer in kürzerer Zeit

5%

Bundesgesetze selber gibt den Arbeitgebern somit einen gewissen Schutz
vor einer ungleichen, vielleicht allzu weit gehenden Belastung durch einzelne
kantonale Gesetze. Denn das Bundesgesetz, das den Kantonen das Recht
erteilt, Zusatzversicherungen einzuführen, setzt dafür gewisse Bedingungen
fest und stellt dabei insbesondere auch hinsichtlich der Belastung der Arbeit-
geber Vorschriften auf.
Wir sind uns durchaus bewusst, dass eine Erhebung der Arbeitgeber-
beiträge in der Allgemeinheit, wie wir sie in Aussicht nehmen, technische und
administrative Schwierigkeiten nach sich ziehen wird, besonders in kleinern
gewerblichen Betrieben, vielfach auch in der Landwirtschaft und in der Haus-
wirtschaft. Durch die Befreiung des Arbeitgebers von der Beitragspflicht für
die mit ihm in Familiengemeinschaft lebenden verwandten und verschwä-
gerten Personen werden diese Schwierigkeiten vermindert, wenn auch
damit ein Teil der Einnahmen der Versicherung dahinfällt. Wir halten aber die
Befreiung des Arbeitgebers für diese Kategorie von Personen für notwendig
und gerechtfertigt, weil sie gerade denjenigen eine fühlbare Erleichterung
bringen wird, denen die Mitarbeit von Familiengliedern sehr oft ihre wirt-
schaftliche Existenz ermöglicht. Der verbleibenden Schwierigkeiten beim
Inkasso der Arbeitgeberbeiträge wird man Herr werden müssen. Die Durch-
führung der Versicherung durch die Kantone und Gemeinden, welche
den Verhältnissen nahestehen, wird die Erhebung der Beiträge erleichtern. Die
Schwierigkeiten sind jedenfalls nicht so gross, dass sie uns dazu führen dürfen,
auf einen erheblichen Teil einer zur Finanzierung der Versicherung unum-
gänglichen Einnahme zu verzichten.

c. Die Zuwendungen des Bundes und der Kantone an die Versicherung.
ad. Allgemeines.

Die zu schaffende Versicherung soll den breiten Schichten der Bevölkerung
die Vorsorge für das Alter und für die Witwen und Waisen erleichtern. Ausser
Beiträgen der Versicherten selber und der Arbeitgeber bedarf sie dazu finan-
zieller Zuwendungen des Staates, Diese sind in einer Volksversicherung mit
einheitlichen Beiträgen, welche im wesentlichen nach dem Umlageverfahren
organisiert ist und neben der Angestellten- und Arbeiterschaft viele wenig
bemittelte selbständig Erwerbende, Landwirte und Handwerker, umfasst,
von besonderer Bedeutung. Die Zuwendungen des Staates in einer Volks-
versicherung erfüllen zum Teil die Funktion der weitgehenden Arbeitgeber-
beiträge in der ausländischen Klassenversicherung. Sie tragen als Mittel des
Ausgleiches zum sozialen Charakter der Versicherung bei.

Art. 834weter der Verfassung sieht denn auch in Absatz 5 Zuwendungen
des Bundes und der Kantone an die Versicherung vor, die jedoch die Hälfte
des Gesamtbedarfes der Versicherung nicht übersteigen dürfen. Zweck der
Bestimmung ist es, zu verhindern, dass die Versicherung, bei fortgesetzter

die hohe Lebenshaltung und die Verbesserung der Arbeitsverhältnisse gestatten,
es bei diesem Grenzalter bewenden zu lassen. Eine Herabsetzung des Grenzalters
für die Altersrentenberechtigung um einige Jahre, ja vielleicht, wie es auch
schon gefordert wurde, auf 60 Jahre herunter, würde eine ganz erheb-
liche Kostenvermehrung verursachen, die vom Standpunkte der Arbeits-
fähigkeit aus nicht notwendig ist und vom Standpunkte der wirtschaftlichen
Belastung aus nicht möglich wäre. Wir haben die Frage geprüft, ob nicht
zum mindesten bei nachgewiesener voller Invalidität nach zurückgelegtem
60. Alterjahr die sonst erst später fällig werdende Altersrente als vorge-
schobene Leistung gewährt werden könnte. Aber das allein schon würde, wie
die Prüfung gezeigt hat, eine nicht unerhebliche Mehrbelastung mit sich
bringen, die vermieden werden muss. Die Erfahrungen, die sich nach In-
krafttreten der Versicherung bald einmal einstellen werden, dürften zeigen,
ob dieses Problem in Verbindung mit der Invalidenversicherung gelöst werden
muss, oder ob das Postulat im Rahmen der Altersversicherung seine Ver-
wirklichung finden kann.

Die Verfassung verlangt, dass gleichzeizig mit der Altersversicherung die
Hinterlassenenversicherung eingeführt werde. Über das Verhältnis zwischen
diesen beiden Zweigen und ihre relative Bedeutung sagt sie nichts, Wenn auch
die Altersversicherung in erster Linie im Volke gefordert wird, so darf doch
4ie Hinterlassenenversicherung nicht vernachlässigt werden. Sie soll nicht nur
ein Anhängsel jener bilden, sondern einen Versicherungszweig, der für sich
praktischen sozialen Wert besitzt. Die Hinterlassenenversicherung soll auch
im Falle vorzeitigen Todes des Versicherten einen Schutz und einen Ge-
genwert für die Tragung der Versicherungslast bieten. Sie wird angesichts
der stetigen Todesgefahr als sehr wohltätig empfunden werden und dürfte
wesentlich zur Popularisierung des gesamten Versicherungswerkes beitragen,

Während Männer und Frauen in gleicher Weise in die Altersversicherung
ainbezogen sind, ist nur der Mann allgemein auf Alters- und Hinterlassenen-
leistungen versichert. Er hat in erster Linie für die Familie zu sorgen. Sein
Tod ist es, der der Familie in der Regel den hauptsächlichsten Verdienst
entzieht und das wirtschaftliche Bedürfnis nach‘ einem gewissen Ersatz aus-
löst. Die Berechtigung auf die Hinterlassenenversicherung haben wir auf
die Witwen und Waisen beschränkt, wobei uneheliche anerkannte oder rechtlich
adoptierte Kinder den ehelichen gleichgestellt sind. Frau und Kinder bilden
die Familie im engern Sinne, für deren Unterhalt das Familienhaupt in erster
Linie aufzukommen hat und die von seinem Verluste am stärksten betroffen
ist. Gewiss wird bei dieser Ordnung eine Reihe beitragspflichtiger Männer,
trotzdem sie an die Kosten der Hinterlassenenversicherung mitzahlen, leer
ausgehen, alle diejenigen, welche ledig oder ohne Hinterlassung einer
Ehefrau oder minderjähriger Kinder vor der Erreichung des Grenzalters für
den Bezug der Altersrente versterben. Mag auch solches in der Lebens-
versicherung ungewöhnlich und unbefriedigend sein, wo in allen Fällen ein
gewisser Gegenwert der Prämien zur Ausrichtung gelangen soll, so ist es

67

dass, wenn immer möglich, nicht dieser Moment abgewartet und der Bund
dann auf einmal mit einer Mehrausgabe von Fr. 24 Millionen belastet werden
sollte. Es wäre eine gute und die Zukunft des Versicherungswerkes garantie-
rende Finanzpolitik, wenn es möglich würde, schon früher grössere Zuwen-
dungen an die Zwecke der Alters- und Hinterbliebenenversicherung zu machen
und die für die Leistungen einstweilen nicht beanspruchten Beiträge dem Fonds
ainzuverleiben. Nur im Sinne eines Beispiels möchten wir darauf hinweisen,
dass die Zuwendung eines Gesamtbetrages von Fr. 40 Millionen aus dem Ertrag
der Tabakbesteuerung und aus andern Mitteln, wenn sie seit dem Jahre 1985
erfolgen könnte, nach Ablauf der 15jährigen Übergangsperiode zur Anlage eines
Fonds von zirka 900 Millionen Franken führen würde. So wäre es möglich, das
vorliegende Projekt mit einer Zuwendung des Bundes durchzuführen, die, wenn
sie früh genug einsetzt, 40 Millionen Franken im Jahr in absehbarer Zeit nicht
übersteigen wird (Tab. 5). Dabei nehmen wir angesichts der beschränkten zur
Verfügung stehenden Mittel vorläufig Zuwendungen an die Zusatzversicherung
von Kantonen nicht in Aussicht. Nicht berücksichtigt ist sodann die In-
validenversicherung, die von der Verfassung in die zweite Linie gestellt ist,
an deren zukünftige Verwirklichung aber heute schon gedacht werden muss.

Unter diesen Umständen ist es dringend notwendig, dass der Ausbau der
Alkoholgesetzgebung möglichst bald zu einem guten Ende gebracht und dass
alles getan werde, um der in Angriff genommenen Reform zum Durchbruch zu
verhelfen.
Es dürfte möglich sein, bei aller Wahrung volkshygienischer Postulate und
unter Berücksichtigung berechtigter Interessen des Obstbaues, einen fiskalischen
Ertrag zu sichern, der in Verbindung mit der Tabakbesteuerung für die Alters-
und Hinterlassenenversicherung vollständig ausreicht. Wir hoffen denn auch
zuversichtlich, dass es gelinge, die Alkoholreform in der nächsten Zeit auf dieser
Basis durchzuführen, und dass das Volk, welches durch die Annahme des Ver-
fassungsartikels über die Versicherung seinem Willen nach baldiger Reali-
sierung dieses Werkes Ausdruck gegeben und ihm die Reineinnahmen aus der
zukünftigen Alkoholbelastung zugewiesen hat, seine Zustimmung nicht ver-
sagen werde.
Wie wir im Abschnitte über die Zuwendungen des Staates an die Versiche-
rung dargelegt haben, sind diese ausschliesslich zur Erhöhung der ordentlichen
Leistungen der kantonalen Versicherungkassen bestimmt. Der Staat fügt
seine Mittel dem hinzu, was aus den Beitragseinnahmen der kantonalen Kassen
an Versicherungsleistungen bestritten wird. Wir sind dabei bis zur verfassungs-
mässig zulässigen Grenze der Belastung des Staates gegangen und haben
seinen Anteil auf 100 % jener Leistungen bestimmt. Davon soll der Bund
80 % tragen, während die Kantone den Rest von 20 % zu übernehmen hätten.
Die vorangehende Darstellung zeigt, dass es dem Bunde bei entsprechender
Äufnung eines Fonds in der Übergangszeit der Versicherung gelingen dürfte,
diese Leistungen dauernd aufzubringen.

18

legenden Verfassungsartikel, wie er aus der Willenskundgebung der grossen Mehr-
heit des Schweizervolkes und der Stände hervorgegangen ist, nicht gerecht.
Dagegen wird der Gesetzgeber bei der Anlage der Versicherung auf die Trag-
fähigkeit unserer Wirtschaft und im Rahmen der Volksversicherung soweit
wie möglich auf die besondern Bedürfnisse der einzelnen Bevölkerungs-
und Erwerbsgruppen Rücksicht zu nehmen ‚haben. Diese Pflicht besteht
auch in bezug auf die Organisation und / die Durchführung der Ver-
sicherung. Hier schreibt schon die Verfassung dem Gesetzgeber den Weg
vor, indem sie ihn zur Heranziehung der; Kantone und Gemeinden ver-
pflichtet. Die Berücksichtigung unserer gegebenen politischen Gliederung,
die Verwaltung der Versicherung mit Hilfe der dazu herufenen Organe der
Kantone und Gemeinden, wird ihr auch die politische Fundierung bieten, die
ihr ebenso notwendig ist wie die wirtschaftliche und ohne welche ein Werk von
diesem Ausmasse auf die Dauer nur unter Schwierigkeiten bestehen kann.

IX. Bevölkerungsstatistische Grundlagen der Versicherung,

Einer Erörterung der Organisation und der Aufstellung eines bestimm-
ten Projektes für die Versicherung hat eine sorgfältige Beschaffung der
bevölkerungsstatistischen Unterlagen voranzugehen. Sie hat sich auf
eingehende Untersuchungen und versicherungstechnische Berechnungen zu
stützen und ist für alle Fälle vorzunehmen, gleichviel welche Organi-
sation, speziell in finanzieller Beziehung, gewählt werde. Insbesondere
entbindet die in Aussicht genommene Wahl des Umlagesystems keineswegs
von der Pflicht, sich über die künftige Entwicklung der Belastung Rechen-
schaft zu geben. Während beim Deckungsverfahren gewissermassen eine
Berechnung für einen einzigen Stichtag, die versicherungstechnische Eintritts-
bilanz, über die zu erwartende Belastung von Versicherten und Staat im
grossen und ganzen Aufschluss zu geben vermag und die Bilanz selber die
Richtlinien für die Aufbringung der Mittel vorzeichnet, ist bei der Wahl des
Umlageverfahrens ein Budget der Leistungen und Gegenleistungen in der
Versicherungsgemeinschaft auf längere Zeit hinaus aufzustellen, Da die Ver-
sicherungsgemeinschaft die ganze erwachsene Bevölkerung umfasst, hat sich
der Gesetzgeber über deren Zunahme und künftige Altersschichtung Rechen-
schaft zu geben.

Die Höhe der bei gegebenen Prämien und Renten in jedem Jahr zu er-
wartenden Prämieneinnahme und der Rentenlast ist bedingt durch den Umfang
der versicherten Gesamtheit. Ferner ist bei gegebener Rentenhöhe der von den
Versicherten aufzuwendende Umlagebeitrag abhängig vom Verhältnis der
Rentnerzahl) zur Zahl der Beitragspflichtigen, also vom Altersaufbau der Be-
völkerung. Damit hängt aber auch die Belastung der Öffentlichkeit, des Bundes
und der Kantone, vom Umfang und der Struktur der erwachsenen Bevöl-
kerung ab.

Das Fundament zu einer für Versicherte und Staat tragbaren Alters- und
Hinterlassenenversicherung bilden bevölkerungsstatistische Untersuchungen,

75

des einzelnen Versicherten festzulegen. Der kantonalen Finführungsgesetz-
gebung und dem Verordnungswege ist im Rahmen der bundesrechtlichen
Grundsätze die Regelung des Versicherungsbetriebes und die Normierung von
Einzelheiten vorbehalten.

Bei der weitgehenden Selbständigkeit, die den Kantonen im Bundesgesetze
eingeräumt ist, kommt ihren Einführungserlassen eine grosse Bedeutung zu.
Die Kantone haben die kantonale Versicherungskasse zu errichten und die für
ihre ordnungsgemässe Verwaltung erforderlichen Vorschriften aufzustellen,

Sodann haben sie über die Art der Beitragserhebung, über die Auszah-
lung der Versicherungsleistungen und die Sicherung ihrer zweckgemässen Ver-
wendung zu bestimmen. Überdies Liegt ihnen die Organisation der erstinstanz-
lichen ‚Rechtspflege ob.

Von ganz besonderer Bedeutung sind die Vorschriften der Kantone
über die Erhöhung der ordentlichen Versicherungsleistungen aus öffentlichen
Mitteln.

Kantone, welche sich zur Schaffung einer Zusatzversicherung entschliessen,
werden über diese zu legiferieren haben.

Den Verordnungen des Bundes ist die nähere Ausführung des Bundes-
gesetzes vorbehalten, soweit sie zur Herstellung einer gewissen Einheitlichkeit
der Durchführung notwendig ist. So wird der Bund in einer oder in verschie-
denen Verordnungen insbesondere die Form der Berichterstattung und der
Rechnungsablage der kantonalen Versicherungskassen, den Verkehr zwischen
diesen Kassen zur Herbeiführung des Risikoausgleiches, die Aufstellung gewisser
einheitlicher Vorschriften über den Beitragsbezug und die Form des Beitrags-
heftes zwecks Vermeidung von Schwierigkeiten bei Übergang eines Versicherten
von einem Kanton zum andern zu regeln haben.

Dazu kommen Vorschriften über die Berechnung der Arbeitgeberbeiträge
im Rahmen des Gesetzes, über die Grenzen, innerhalb welcher die Kantone
die Beitragspflicht im Falle der Unerhältlichkeit von Beiträgen der Versicherten
übernehmen können, über die Erhöhung der Altersrente bei Hinausschiebung
ihres Bezuges, die Bezeichnung der Rekursinstanz zur Behandlung von Streitig-
keiten aus der Versicherung und die Festsetzung des Verfahrens. Endlich hat
eine Verordnung des Bundes in Ausführung des Gesetzes die Grundsätze festzu-
stellen, denen sich die kantonalen Zusatzversicherungen anzupassen haben.

Sämtliche kantonalen Erlasse bedürfen der Genehmigung des Bundesrates,
damit geprüft werden kann, ob sie mit dem Bundesgesetze in Einklang stehen.
Der Bund wird natürlich schon bei ihrer Vorbereitung den Kantonen auf ihren
Wunsch an die Hand gehen.

Das Gesetz gliedert sich in drei Hauptabschnitte, welche sich mit der
Durchführung der Versicherung in organisatorischer Hinsicht, mit der Bei-
tragspflicht der Versicherten und der Arbeitgeber, sowie mit der Festsetzung
und Ausrichtung der Leistungen befassen. An diese Hauptabschnitte reihen
sich die ergänzenden Abschnitte über die Zusatzversicherung und über die
Rechtspflege an. Der Gesetzesentwurf umfasst im ganzen 84 Artikel.

30

tritt, dass die Arbeitgeberbeiträge in die kantonale Versicherungskasse des
Betriebssitzes einzubezahlen sind und von dieser für die Ausrichtung von
Versicherungsleistungen an die in ihrem Kanton wohnenden Leistungsbezüger
verwendet werden müssen.

Die Beiträge der Arbeitgeber sind sowohl im einzelnen als im gesamten
mässig. Sie erreichen bloss eine Gesamtsumme von etwa 15—17 Millionen
Franken jährlich, der eine Zuwendung von Bund und Kantonen von 90 bis
100 Millionen gegenübersteht. Auch im Verhältnis zur Summe an Löhnen, die
jährlich in unserem Lande ausgerichtet wird, bildet der gesamte Aufwand an
Arbeitgeberbeiträgen an die Alters- und Hinterlassenenversicherung einen
unbedeutenden Posten. Es sei daran erinnert, dass allein in der schweizerischen
obligatorischen Unfallversicherung, die bei weitem nicht alle Arbeitnehmer
umfasst, so die von Handel und Landwirtschaft nicht, eine Lohnsumme von
2 Milliarden jährlich versichert ist. Die an sämtliche in die Alters- und Hinter-
lassenenversicherung einbezogenen Arbeitnehmer ausgerichteten Löhne über-
steigen diesen Betrag noch bei weitem. So darf die Gesamtsumme der Arbeit-
geberbeiträge von 15 bis 17 Millionen Franken im Jahre an diese Versicherung
im Verhältnis zur totalen Lohnsumme wirklich als eine bescheidene bezeichnet
werden. Zur Förderung der Personalfürsorge durch die Arbeitgeber und zur
Entlastung derjenigen, die auf diesem Gebiete ein mehreres über die gesetzlichen
Versicherungsleistungen hinaus tun, nehmen wir überdies in Aussicht, dass die
Hälfte der Leistungen der gesetzlichen Versicherung auf die Leistungen der
Personalfürsorge angerechnet werden kann. Der anrechenbare Teil entspricht
ungefähr dem, was in der gesetzlichen Versicherung durch die Arbeitgeber-
beiträge bestritten wird (s. Abschnitt VII zu Art. 20). Dem Arbeitgeber
steht es natürlich auch frei, seine Beträge an die Versicherung aus Personal-
fürsorgefonds zu bezahlen, soweit diese nicht rechtlich sonst zweckgebunden sind.

Es ist gelegentlich von industrieller Seite darauf hingewiesen worden,
dass die Erhebung von Arbeitgeberbeiträgen etwas einseitig und nicht ganz
gerecht sel. Der Betriebsinhaber, der oft Mühe genug habe, in Zeiten
schlechter Konjunktur seine Arbeitnehmer überhaupt zu beschäftigen, werde
durch den Versicherungsbeitrag belastet, während der blosse Kapitalgeber frei
ausgehe. So verständlich dieser Einwand erscheinen mag, so ist seine Berück-
sichtigung schon deshalb nicht möglich, weil eine Heranziehung des Besitzes
als solchen nur auf dem Steuerwege möglich wäre, wozu der Bund heute ver-
fassungsmässig nicht zuständig ist. Der Einwand widerspricht aber auch der
allgemein anerkannten Auffassung, dass es derjenige ist, welcher die Arbeits-
kraft in seinem Interesse benützt, der an die Fürsorge bei ihrem Verluste oder
bei ihrer Beeinträchtigung beizutragen hat.

Die notwendige Rücksichtnahme auf die finanzielle Leistungskraft und
die Konkurrenzfähigkeit unserer Arbeitgeberschaft hat uns dazu geführt, die
Arbeitgeberbeiträge in bescheidenen Grenzen zu halten. Wenn auch Ver-
gleichungen internationaler Art, die sich bloss auf die Arbeitgeberbeiträge an
die Sozialversicherung beschränken, vom Standpunkte der wirtschaftlichen

Alters- und
Hinterlassenenversicherung

Entwurf

SINes
Bundesgesetzes mit Motivenbericht

Ausgearbeitet vom
Eidg, Volkswirtschaftsdepartement

(August 1928)

10

1. eine Altersrente von jährlich Fr. 200 an Männer und Frauen vom An-
fang des Kalenderjahres an, in welchem das 66. Altersjahr zurückgelegt wird;

2. eine Witwenrente. von jährlich Fr. 150 an Witwen beitragspflichtiger
oder rentenberechtigter Männer, die im Zeitpunkt der Verwitwung das 50,
Altersjahr zurückgelegt haben, vom Beginn der Witwenschaft an bis zum
Beginn der Berechtigung auf Altersrente, längstens aber. bis zu ihrer Wieder-
verheiratung. In diesem Falle wird der Witwe die doppelte Jahresrente, höch-
stens aber der Betrag der noch zahlbaren Rentenraten als Abfindung aus-
gerichtet;

3. eine einmalige Kapitalabfindung von Fr. 500 an Witwen beitrags-
pflichtiger oder rentenberechtigter Männer, die im Zeitpunkt der Verwitwung
das 50. Altersjahr noch nicht zurückgelegt haben;

4. eine Waisenrente von Fr. 50 jährlich an jedes Kind eines beitrags-
pflichtigen oder rentenberechtigten Mannes, vom Beginn der Verwaisung an
bis zum zurückgelegten 18. Altersjahr. Der Gesamtbetrag sämtlicher Waisen-
renten darf Fr. 250 jährlich nicht übersteigen. Uneheliche anerkannte oder
mit Standesfolgen zugesprochene Kinder sowie Adoptivkinder des Vaters sind
den ehelichen Kindern gleichgestellt;

5. eine Doppelwaisenrente von Fr. 100 jährlich an jedes Kind eines bei-
tragspflichtigen oder rentenberechtigten Mannes, vom Beginn der Doppel-
verwaisung an bis zum zurückgelegten 18. Altersjahr. Der Gesamtbetrag sämt-
licher Doppelwaisenrenten darf Fr. 500 jährlich nicht übersteigen;

6. eine Waisenrente von Fr. 50 jährlich an jedes Kind einer geschiedenen
oder ledigen beitragspflichtigen oder rentenberechtigten Frau, für dessen Unter-
halt sie selber sorgt, vom Beginn der Verwaisung an bis zum zurückgelegten
18. Altersjahr.

Die Leistungen der Hinterlassenenversicherung sind vom Todestage an
zahlbar.
Art. 19,

Wer auf die in Art. 18 festgesetzten Leistungen Anspruch erhebt, hat
sich über die Bezahlung der Beiträge auszuweisen.

Nicht bezahlte Beiträge sind nachzubezahlen oder mit den Leistungen zu
verrechnen; Art. 13 ist anwendbar. Von Kantonen oder Gemeinden an Stelle des
beitragspflichtigen Versicherten bezahlte Beiträge dürfen weder mit den Leistun-
gen nach Art. 18, noch mit denen nach Art. 22 dieses Gesetzes verrechnet werden,

Wer auf Altersrente berechtigt wird, kann auf den Bezug bis zur Vollen-
dung des 70. Alterjahres verzichten. Der Rentenanspruch erhöht sich in diesem
Falle nach einem durch Verordnung des Bundesrates festgesetzten Tarif.
Der Verzicht kann widerrufen werden.
Art. 20.
Arbeitgeber, welche für ihre Arbeitnehmer eine Fürsorgeeinrichtung mit
Rechtsansprüchen für den Alters-, Invaliditäts- oder Todesfall geschaffen haben

93

Die Regelung, die wir heute vorschlagen, ist eine möglichst einfache. Nach
Ablauf von 15 Jahren sollen nur noch volle Leistungen zur Ausrichtung gelangen
und damit die Übergangsperiode absolut abgeschlossen sein. Eine Verkürzung
dieser Periode, welche unsern Wünschen entsprochen hätte, ist aus finanziellen
Gründen nicht möglich. Wir glauben aber, dass die Ausrichtung der halben
Leistungen zuzüglich der entsprechenden Staatszuschüsse schon während der
Übergangsperiode der Versicherung einen nicht unerheblichen sozialen Wert
verleiht.

In der allgemeinen Darstellung dieser Übergangsperiode im oben erwähnten
Abschnitte haben wir eine andere Regelung skizziert, die darin bestehen würde,
in der Hinterlassenenversicherung von Anfang an die vollen Leistungen zu
gewähren, während es bei den Altersrentnern der Übergangsgeneration bis zu
ihrem Ableben bei den halben Leistungen verbliebe. Jede dieser Regelungen
hat ihre Vor- und ihre Nachteile. Die der Denkschrift beigefügten Tabellen
3 und 4, welche beide Möglichkeiten nebeneinander zur Darstellung bringen,
bieten zugleich auch ein Bild der wahrscheinlichen finanziellen Entwicklung.
d. Der Fonds des Bundes.

Art. 28. Die Verfassung weist der Versicherung bedeutende öffentliche
Gelder des Bundes zu, ‚welche demzufolge auch besonders in einer zweckkon-
formen Weise zu verwalten sind. Es erschien deshalb richtig, im vorliegenden
Gesetze durch die Errichtung eines Fonds des Bundes für die Versicherung
die Grundlage dafür zu schaffen. Der Fonds ist aus den Einnahmen der
fiskalischen Tabakbelastung sowie aus den zukünftigen Reineinnahmen des
Bundes aus der Alkoholbelastung zu speisen. Im weitern ist der Bundesrat
befugt, mit Genehmigung der Bundesversammlung besondere Einlagen in
den Fonds zu beschliessen. Diese letztere Bestimmung verleiht dem Projekte
im Hinblick auf die Finanzierung die gewünschte Stabilität. Wie aus der
Darstellung des Projektes und insbesondere aus den Tabellen über die mög-
liche Entwicklung der Belastung der Versicherung auf Grund der hypothetisch
festgestellten wahrscheinlichen Bevölkerungsschichtung hervorgeht, ist die
zu schaffende Finrichtung auf lange Zeit hinaus in Einnahmen und Ausgaben
ausgeglichen, wenigstens auf so lange hinaus, als die Zukunft für die lebende
Generation noch überblickbar ist. Für Veränderungen, die in 30 und 40 Jahren
eintreten können, kann der Gesetzgeber von heute. nicht abschliessend vor-
sorgen. Die dannzumal lebende Generation wird ihrer auf Grund der dann-
zumaligen Verhältnisse und mit Hilfe ihrer gewonnenen Einsichten Herr
werden müssen. Pflicht des heutigen Gesetzgebers ist jedoch, auf die Zukunft
50 weit Rücksicht zu nehmen, dass die Lösung der Aufgabe möglich wird, ohne
dass der Bestand des Gesetzgebungswerkes gefährdet werde. Dies ist ge-
Schehen, und die in dieser Bestimmung vorgesehene Möglichkeit ausserordent-
licher Einlagen in den Fonds des Bundes für die Versicherung schafft nach
der Richtung der Stabilität hin eine weitere Garantie.



Die Rente als periodische Leistung wird am besten dem Zwecke der neuen
sozialen. Versicherung gerecht, Frauen und Männern im Alter und im Falle
des Todes eines versicherten Mannes der Witwe und den Waisen das Aus-
kommen zu erleichtern. Gewiss könnte die Kapitalzahlung im einen oder andern
Falle, speziell in der Hinterlassenenversicherung, den Übergang zum Erwerbs-
leben, durch Übernahme eines Geschäftes oder durch Beteiligung an einem
solehen, erleichtern. In der grossen Mehrzahl der Fälle hat aber die
Versicherungsleistung selber der Familic als Subsistenzmittel zu dienen.
Die allgemeine Volksversicherung wird zahlreiche Personen umfassen, deren
Erfahrung in der Verwaltung selbst beschränkter Kapitalien gering ist. Die
Gefahr unzweckmässiger Verwendung und des Verlustes wäre bei häufigen
Kapitalzahlungen gross. Mit dem Verluste des ausgerichteten Kapitals würde
nicht nur der Versicherungszweck in zahlreichen Fällen illusorisch; auch das
Ansehen der ganzen Versicherung würde in Mitleidenschaft gezogen. Als Kapi-
tal könnte nur die beschränkte Summe ausgerichtet werden, die, nach Massgabe
der durchschnittlichen ferneren Lebensdauer im Alter des Leistungsbe-
rechtigten berechnet, gestatten würde, ihm bei Rentenzahlung die’ gesetz-
liche Rente bis an sein Lebensende zukommen zu lassen. Eine Kapital-
summe, deren Zinserträgnisse für sich allein, zu einem durchschnittlichen Zins-
fuss berechnet, die gesetzliche Rente ergeben würden, müsste nicht unerheblich
höher sein, und ihre Ausrichtung würde die Versicherung wesentlich verteuern.
Wir haben auch darauf verzichtet, im Gesetze die blosse Möglichkeit der Um-
wandlung der Rente in Kapitalzahlung auf Begehren des Berechtigten vorzu-
sehen. Die Begehren wären wahrscheinlich zahlreich, da sich die Leistungs-
berechtigten häufig über das Fehlen ihrer Eignung zur Kapitalverwendung
nicht Rechenschaft geben und über die geltend gemachten Verwendungs-
möglichkeiten täuschen würden. Sie müssten somit, wenn man nicht die
Gefahr zahlreicher Verluste laufen wollte, meist abgewiesen werden, was
wiederum zum Schaden der Versicherungsinstitution Unmut und Unzu-
friedenheit erzeugen würde.
bb. Die aus den Beitragseinnahmen der kantonalen Versicherungs-
kasse bestrittenen Leistungen.

Die kantonalen Versicherungskassen haben aus den von ihnen eingezo-
genen Beiträgen der Versicherten und den Arbeitgeberbeiträgen die vom Bundes-
gesetze selber in bestimmter Höhe festgelegten Versicherungsleistungen aus-
zurichten. Diese allgemeinen Leistungen bilden gewissermassen den Gegen-
wert der Beitragspflicht und sind deshalb allen Beitragspflichtigen, welche auf
Altersrente berechtigt werden, sowie allen vom Gesetze bezeichneten Hinter-
lassenen beitragspflichtiger oder rentenberechtigter Personen zu gewähren.

Die Leistungen umfassen in der Altersversicherung eine Rente für Männer
und Frauen von je Fr. 200 jährlich, die vom Beginn des Kalenderjahres an,
in welchem der Rentner das 66. Altersjahr zurücklegt, bis zu seinem Ableben
bezahlt wird. Ein Ehepaar, bei dem beide Teile auf Altersrente berechtigt sind.

15

arkennen, dass sie sich eher in der Richtung der Volksversicherung bewegt.
Arbeiterversicherung sind im wesentlichen diejenigen Zweige, bei denen dieser
Charakter in der Natur der Sache liegt, die Unfallversicherung und die Arbeits-
losenversicherung. Aber auch die obligatorische Unfallversicherung, welche
am 1. April 1918 an die Stelle der Haftpflicht des Unternehmers getreten ist.
umfasst sämtliche in den versicherungspflichtigen Betrieben beschäftigten Per-
sonen, ohne Rücksicht auf ihre Stellung, vom Betriebsleiter bis zur zeitweiligen
Hilfskraft herunter. Dagegen hat die Krankenversicherung, welche zurzeit,
wie bereits bemerkt, rund 11 /4 Millionen Einwohner einschliesst, ausgesprochenen
Volksversicherungscharakter. Der Zutritt zu den Krankenkassen steht jedem
Schweizer offen, der die statutarischen Aufnahmebedingungen erfüllt, gleich-
viel, welches seine berufliche Stellung oder die Art und Höhe des Erwerbes
sei. Die Kantone und Gemeinden, welche von der bundesrechtlichen Er-
mächtigung zur Einführung der obligatorischen Krankenversicherung für ihr
Gebiet Gebrauch gemacht haben, stellen bei der Umschreibung der Versicherungs-
pflicht nicht auf die Zugehörigkeit zu einem Berufe ab, sondern verlangen bloss,
dass das Einkommen eine gewisse Höhe nicht überschreite, wobei es belanglos
ist, ob es in rechtlich und wirtschaftlich selbständiger oder unselbständiger
Stellung erworben werde. Auf Grund dieser Kriterien hat sich bei uns, be-
sonders auch in landwirtschaftlichen Gegenden, die Krankenversicherung, als
obligatorische oder freiwillige, stark entwickelt. Es sei nur an die Gebirgs-
kantone Wallis, Graubünden und Tessin erinnert, in denen heute ein über-
wiegender Teil der zur Hauptsache selbständig erwerbenden landwirtschaftlichen
Bevölkerung den Krankenkassen angehört. Die Alters- und Hinterlassenen-
versicherung steht nach der sozialen Bedeutung ihres Risikos der Kranken-
versicherung zweifellos näher als die Unfallversicherung und ganz besonders
als die Arbeitslosenversicherung. Die Entwicklung der Krankenversicherung
zur Volksversicherung ist deshalb bei der neu zu schaffenden Einrichtung
zu berücksichtigen.

Das Volkseinkommen und das Volksvermögen sind in der Schweiz, mehr viel-
leicht als anderswo, stark verteilt. Die Struktur der Bevölkerung in sozialer und
wirtschaftlicher Beziehung ist in hohem Masse eine kleinbürgerliche. Neben
der zunehmenden industriellen Arbeiterschaft, eine Folge der Industrialisierung
des Landes, bestehen grosse Schichten wenig bemittelter selbständiger Ge-
werbetreibender. Vor allem aus ist die Landwirtschaft bei uns in den Händen
mittlerer und kleinerer Bauern, während grosse Betriebe mit landwirtschaft-
licher Arbeiterschaft im Gegensatz zum Auslande sehr selten sind. Das
Bedürfnis nach einer Sozialversicherung ist in diesen Kreisen nicht ge-
ringer als bei der Grosszahl der unselbständig Erwerbenden. Ja, es ist
gerade bei unsern Landwirten, die in der Regel mit ihrer Familie oder
mit nur wenigen fremden Hilfskräften den Boden bebauen, die zum guten
Teil Selbstversorger sind und nur über wenig Bareinkommen verfügen, ein
ausgesprochenes, Die Landwirtschaft hat sich denn auch von jeher für ihre
Einbeziehung in die zu schaffende Alters- und Hinterlassenenversicherung

99

mit einer nicht unerheblich grössern Zahl von auf Altersrente berechtigten
Personen in den nächsten Jahren und Jahrzehnten gerechnet werden muss,
ohne dass dieser Vermehrung eine entsprechende Zunahme der beitrags-
pflichtigen Personen gegenüberstehen wird. Ob die Verhältnisse in der
Zukunft sich wirklich so entwickeln werden, weiss niemand. Die Unter-
suchungsergebnisse stellen im wesentlichen eine Hypothese dar. Diese beruht
aber auf der Beobachtung der Vergangenheit anhand der frühern schweize-
rischen Volkszählungen und zieht ihre Schlüsse aus Entwicklungstendenzen,
die sich schon jetzt deutlich abzeichnen. Die konsultierten Fachleute haben
sich den Schlussfolgerungen des Amtes angeschlossen. Der Gesetzgeber muss
deshalb bei der Anlage der Versicherung auf sie Bedacht nehmen, wenn sein
Werk in der Zukunft nicht gefährdet sein soll und er sich nicht Vorwürfen aus-
setzen will.

Wir haben die Entwicklung der Versicherung in Einnahmen und Aus-
gaben für die nächsten Jahrzehnte, auf Grund der vom Amte ermittelten
Untersuchungsergebnisse, in Tabelle 3 dargestellt. Sie zeigt, dass die
Versicherung unter Heranziehung der Erträgnisse des in der Übergangszeit
angelegten Fonds in der Lage ist, auch gesteigerten zukünftigen Ansprüchen,
die sich aus einer Vermehrung der Zahl der Altersrentner ergeben werden,
zu entsprechen. Die Verzinsung des Fonds, welche für das Tempo seines
Anwachsens und damit für das Mass der der Versicherung zur Verfügung ste-
henden Erträgnisse von Bedeutung ist, haben wir in vorsichtiger Bewertung
der möglichen Entwicklung auf dem Geldmarkt für die ersten 10 Jahre seines
Bestehens auf 4% %, für die zweiten 10 Jahre auf 4% % und für die Folgezeit
auf 4% geschätzt. Auch diese Schätzung kann nach oben oder unten durch
die Wirklichkeit widerlegt werden, was auf das Gleichgewicht der Versicherung
zurückwirken kann. Die Veränderungen dürften sich aber allem Anschein
und der Natur der Sache nach, wenn nicht ausserordentliche Ereignisse ein-
treten, nur langsam und allmählich einstellen, und wenn sie zu Ungunsten der
Versicherung wirken, möglicherweise durch andere Einnahmen, die nicht in
die Rechnung eingestellt sind, zum Teil kompensiert werden. Wir denken dabei
speziell an die Möglichkeit, dass wohlhabende Personen auf den Bezug der auch
ihnen zukommenden, den Gegenwert der Beitragspflicht darstellenden Renten-
leistungen verzichten,

Die Tabelle, die von einer Inkraftsetzung der Versicherung im Jahre
1983 ausgeht, weist ’erst nach 1950 einen gewissen Ausfall infolge der
Erhöhung der KRentnerzahlen gegenüber der Zahl der Beitragspflich-
tigen auf. Wenn auch mit der Möglichkeit dieser Mehrbelastung gerechnet
werden muss, so können sich bis dahin auch andere Möglichkeiten ver-
wirklichen, die in entgegengesetzter Richtung wirken. Wird aber die Be-
lastung sich tatsächlich in der vermuteten Richtung entwickeln, so wird die
gesteigerte wirtschaftliche Kraft, welche den verbesserten Lebensbedingungen
entspricht und eigentlich die Voraussetzung dafür bildet, gestatten, dann-
zumal die Gesetzgebung den veränderten Verhältnissen. anzupassen und die

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3. Die Durchführung der Versicherung durch Bund und Kantone. ,

a, Die Durchführung durch eine zentrale Anstalt nach dem Prämiendeckungs-
kapttalverfahren.

Erweist sich eine privatwirtschaftliche Durchführung der obligatorischen
Alters- und Hinterlassenenversicherung als unmöglich, so bleibt als einzige
Lösung die Übernahme der Versicherung durch den Staat oder eine andere
öffentlich-rechtliche Organisation. Dabei braucht wohl nicht näher ausge-
führt zu werden, dass auch die Heranziehung privater Kassen zur selbstän-
digen Führung der Versicherung neben öffentlich-rechtlichen Organisationen
nicht möglich ist, indem alle die Schwierigkeiten, welche die rein privat-
wirtschaftliche Durchführung unmöglich machen, sich bei dieser Kombi-
nation ebenfalls einstellen würden.

‚ Wenn wir eine öffentlich-rechtliche Organisation der Versicherung in
Aussicht nehmen, so denken wir keineswegs an die Errichtung einer oder
mehrerer zentraler Anstalten. Wir sind uns, wie bereits bemerkt, der Abneigung
wie der vielfachen Schwierigkeiten, die der Errichtung solcher entgegen-
stehen, voll bewusst. Sie wäre in einer Alters- und Hinterlassenenversicherung
allerdings notwendig, wenn man die Versicherung je für einzelne Individuen
und Gruppen solcher nach ihren besondern Bedürfnissen und Interessen indi-
viduell und verschieden gestalten wollte. Eine solche Anlage der Versicherung
könnte, bei der Unmöglichkeit der privatwirtschaftlichen Durchführung,
richtig organisierter öffentlicher Versicherungsanstalten nicht entbehren.
Die Berücksichtigung besonderer Bedürfnisse bei Individuen oder Gruppen
solcher verlangt, dass die für sie aufgewendeten Beitragsleistungen zu ihren
Gunsten verrechnet werden. Dies führt notwendigerweise zur besonderen
Behandlung jedes einzelnen Versicherten oder jeder Gruppe nach versiche-
rungstechnischen Grundsätzen, damit zur Wahl des Prämiendeckungskapital-
verfahrens, und so zu einer komplizierten Organisation, bei welcher wahr-
scheinlich auch die Kantone und Gemeinden nur in ganz geringem Umfange
mitwirken könnten. Es würde im wesentlichen eine Organisation nach dem
Muster der ausländischen Arbeiterversicherung notwendig, die fast überall
durch territoriale öffentliche Versicherungsanstalten betrieben wird. Dabei
liegt © auf der Hand, dass in unserm kleinen Lande von nicht ganz vier Mil-
lionen Einwohnern die Errichtung mehrerer Anstalten kaum in Frage käme,
sondern schon. der Risikoausgleichung und der Beseitigung aller Schwierig-
keiten der Freizügigkeit wegen die Gründung einer einzigen zentralen Anstalt
bevorzugt würde, welche dann aber auch einen entsprechend ‘grossen Um-
lang sowohl in personeller als finanzieller Beziehung erhielte.

_ Wir haben oben darauf hingewiesen, dass jede privatwirtschaftliche Orga-
Misation das Prämiendeckungskapitalverfahren verlangt, bei dem jederzeit der
volle Barwert oder Gegenwartswert der laufenden und der später fällig wer-
denden Versicherungsansprüche beim Träger der Versicherung vorhanden sein
muss. Dies ergibt sich aus ihrer Natur. Die Versicherung beruht hier auf

Einleitung.

Der vorliegende Bericht will über die Vorarbeiten für die Bundes-
gesetzgebung über die Alters- und Hinterlassenenversicherung seit Annahme
der grundlegenden Verfassungsbestimmung orientieren, sowie die Gesichts-
punkte darlegen, welche für die Aufstellung des beiliegenden Vorentwurfs
eines Gesetzes massgebend waren. Er soll in erster Linie der Erörterung des
Fragenkomplexes in der Expertenkommission dienen, die nächstens wird
einberufen werden, und sodann auch die Grundlage für die weitern Arbeiten,
insbesondere für den Gesetzesentwurf und die Botschaft des Bundesrates an
die eidgenössischen Räte, bilden.

Die Gesetzgebungstätigkeit des Bundes im Gebiete der Alters- und Hinter-
lassenenversicherung beruht auf Art. 8344uster der Bundesverfassung. Diese
Bestimmung, die am 6. Dezember 1925 vom Volke mit 410,988 gegen 217,488
Stimmen und mit 15 ganzen und 8 halben gegen 4 ganze und 3 halbe Standes-
stimmen angenommen wurde, lautet folgendermassen:

«Der Bund wird auf dem Wege der Gesetzgebung die Alters- und die
Hinterlassenenversicherung einrichten; er ist befugt, auf einen spätern
Zeitpunkt auch die Invalidenversicherung einzuführen.

Er kann diese Versicherungszweige allgemein oder für einzelne
Bevölkerungsklassen obligatorisch erklären.

Die Durchführung erfolgt unter Mitwirkung der Kantone; es können
öffentliche und private Versicherungskassen beigezogen werden.

Die beiden ersten Versicherungszweige sınd gleichzeitig einzu-
führen.

Die finanziellen Leistungen des Bundes und der Kantone dürfen
sich zusammen auf nicht mehr als die Hälfte des Gesamtbedarfes der
Versicherung belaufen.

Vom 1. Januar 1926 an leistet der Bund einen Beitrag in der Höhe
der gesamten Einnahmen aus der fiskalischen Belastung des Tabaks
an die Alters- und Hinterlassenenversicherung.

Der Anteil des Bundes an den Reineinnahmen aus einer künftigen
fiskalischen Belastung gebrannter Wasser wird für die Alters- und Hinter-
lassenenversicherung verwendet.»

Im weitern wurde am gleichen Tage in die Bundesverfassung ein Art. 41%
aufgenommen, der den Bund ermächtigt, den rohen und den verarbeiteten
Tabak zu besteuern.

63

bzw. von Fr. 1750 bis zu Fr. 2800 jährlich. Es handelt sich hierbei aber um
exzeptionelle Verhältnisse, die eine langjährige Zugehörigkeit zur obersten
Lohn- oder Gehaltsklasse der Versicherung mit entsprechend hohen Beiträgen
der Arbeitnehmer und der Arbeitgeber verlangen. Der Durchschnitt der Renten
ist auch hier erheblich tiefer und liegt den Leistungen unserer Volksversiche-
rung bedeutend näher.
b. Die Übergangsperiode.

Bei einer Durchführung der Versicherung nach dem reinen Umlagever-
fahren wäre es gegeben, gleich nach dem Inkrafttreten des Gesetzes
sämtlichen Personen, welche nach Massgabe der gesetzlichen Bestim-
mungen zu den leistungsberechtigten gezählt werden können, die vol-
len Versicherungsleistungen auszurichten, ohne Rücksicht darauf, ob sie
je Beiträge an die Versicherung bezahlt haben und wie lange das ge-
schehen ist. Die Versicherung könnte dergestalt sogleich ihre volle Wirkung auch
denjenigen gegenüber entfalten, welche, heute schon alt und erwerbsunfähig
oder ihrers Ernährers beraubt, sehnsüchtig ihre baldige Realisierung erhoffen.

So wünschbar aber diese sofortige volle Wirksamkeit auch wäre, so ist
sie doch nach den gegebenen Verhältnissen, über die nicht hinweggeschritten
werden kann, unmöglich. Wir haben im Abschnitt über die Organisation
der Versicherung auseinandergesetzt, dass im reinen Umlageverfahren beim
Fehlen aller Kapitalien, deren Erträgnisse zur Deckung eines Teiles der
Versicherungslast herangezogen werden können, der Beitrag des Einzelnen zur
Versicherung, bei gleichen Versicherungsleistungen, sich wesentlich höher stellt
als beim Prämiendeckungskapitalverfahren. Die Notwendigkeit, den einzelnen
jüngern Versicherten nur mit bescheidenen Beiträgen, jedenfalls nicht mit mehr
als dem Gegenwert der allgemein jedem zukommenden Versicherungsleistungen
zu belasten, die gebotene Rücksichtnahme auf die Leistungsfähigkeit der Arbeit-
geber und des Staates zwingen, in etwelcher Abweichung vom reinen Umlage-
verfahren gewisse Fonds anzusammeln, deren Erträgnisse zur Mitdeckung der
Versicherungsleistungen herangezogen werden können. Die Ansammlung dieser
Fonds ist nur möglich bei Einschaltungeiner Übergangsperiodena ch Inkrafttreten
des Gesetzes, während welcher bloss beschränkte Versicherungsleistungen zur
Ausrichtung gelangen und die dabei erzielten Überschüsse zurückgelegt werden.

Die Dauer der Übergangszeit und die Auszahlung der Versicherungs-
leistungen in ihr können verschieden geregelt werden. Die Regelung wird im

wesentlichen davon abhängen, wieviel an Mitteln, neben den laufenden Bei-
tragseinnahmen, aus dem Fonds zur Herstellung des Gleichgewichts der
Versicherung bei voller Wirksamkeit noch beschafft werden muss. Das ra-
schere oder weniger rasche Anwachsen des Fonds wird von der Verzinsung
sowie von der Höhe der während der Übergangsperiode ausgerichteten Ver-
sicherungsleistungen abhängen. Je zahlreicher und grösser diese sind, um
so länger wird bei gegebenem Zinsfuss die Übergangsperiode sein müssen,
während die Auszahlung nur ganz geringer Leistungen ein rasches Anwachsen

worden. Der Kommission, die unter dem Vorsitz des Vorstehers des eidge-
nössischen Volkswirtschaftsdepartementes, Herrn Bundespräsident Schulthess,
stand, gehörten an die Herren: Direktor Schaertlin von der Schweizerischen
Lebensversicherungs- und Rentenanstalt in Zürich, Professor Dr. Bohren, Sub-
direktor der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt in Luzern, Dr. Lorenz.
in Freiburg, Privatdozent der Nationalökonomie und Präsident der sozialstatisti-
schen Kommission beim eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement, Pro-
fessor Dr. Dumas, Direktor des eidgenössischen Versicherungsamtes in Bern,
sowie der Direktor des Bundesamtes für Sozialversicherung, Dr. Giorgio, und
der mathematische Experte dieses Amtes, Dr. Friedli. Ferner wurden die
Präsidenten der Kommissionen der eidgenössischen Räte für den Verfassungs-
artikel über die Versicherung zugezogen: Herr Nationalrat Mächler, Regie-
rungrsat in St. Gallen, als Präsident der nationalrätlichen Kommission, und
Herr Ständerat Schöpfer, Regierungsrat in Solothurn, als Präsident der
ständerätlichen Kommission... Auf Grund der ersten Beratung dieser kleinen
Kommission wurde ein Gesetzesentwurf ausgearbeitet, den die Kommission in
Pi Sessionen während des Sommers behandelte und der dieser Denkschrift
heullegt.
I. Die obligatorische Volksversicherung.
1. Allgemeine Bemerkungen.

Art. 34water ger Verfassung löst gewisse Fragen des Vollzuges selber:
andere lässt er offen. Die schon gelösten Fragen werden in diesem Berichte,
der sich mit der Ausführungsgesetzgebung befasst, im allgemeinen unerörtert
bleiben. Der Gesetzgeber ist daran gebunden und hat heute, im Stadium der
Vollziehung, die Richtigkeit und Zweckmässigkeit der aufgestellten Bedingungen
nicht mehr zu diskutieren. Es sei deshalb hinsichtlich ihrer Begründung auf die
Botschaften des Bundesrates zum Verfassungsartikel, vom 21. Juni 1919 und
28. Juli 1924, verwiesen. .

Die Verfassung spricht von der Einführung einer Versicherung. Bie
lehnt eine beitragslose Fürsorge, wie sie bei der Vorbereitung von
Art. 34quater erörtert wurde, ab. Schon in diesem Zusammenhange darf
gesagt werden, dass eine Versicherung des Volkes auf obligatorischer
Grundlage, wenn sie nach dem Umlageverfahren durchgeführt werden kann,
im wesentlichen die Vorzüge der Einfachheit aufweist, die zugunsten einer
beitragslosen Fürsorge sprechen, ohne dass dabei auf das ethisch und politisch
ausserordentlich wichtige Element der Aufbringung eines Teiles der Belastung
in Form von Beiträgen durch die Versicherten selber verzichtet wird.

Die Idee der beitragslosen Fürsorge hat seit dem Erscheinen der ersten
bundesrätlichen Botschaft vom 21. Juni 1919 zum Verfassungsartikel, welche
sich mit der Frage Versicherung oder Fürsorge einlässlich auseinandersetzt,
keine Fortschritte gemacht. Die Staaten, welche damals im Besitze einer
Versicherung waren. haben sie trotz der schwierigen Umstände der Nachkriegs-

20
und sozialen Bedingungen gegebenen Höchststand erreichen werde, der
kaum wesentlich über 5 Millionen Personen hinausgehen dürfte.

Hand in Hand mit dieser verlangsamten Erneuerung unserer Volksge-
samtheit wird eine allmähliche Umschichtung im Altersaufbau eintreten.
Infolge der unzweideutig nachgewiesenen durchschnittlichen Längerlebigkeit
unserer Bevölkerung, sowohl der Männer wie namentlich der Frauen, haben die
älteren Jahrgänge unseres Volkes vorderhand nicht die Tendenz, im Vergleich
zur Besetzung dieser Altersklassen in früheren Epochen, abzunehmen, sondern
sie werden vorläufig noch zunehmen, um schliesslich stationär zu werden. Die
jungen Altersklassen sind schwächer besetzt als früher, wenn auch der Rück-
gang der Kindersterblichkeit den Geburtenausfall teilweise wettzumachen ver-
mochte. Es muss infolgedessen im Laufe der Jahrzehnte eine allmähliche Ver-
schiebung im Stärkeverhältnis der ältern Generation zu der jungen Generation
eintreten. Diese Verschiebung wird beschleunigt durch die in die Bevölkerungs-
struktur gerissenen Lücken der Kriegs- und Grippeperiode.

Die vom Bundesamte aufgestellte und von den Herren Schaertlin, Bohren
und Lorenz überprüfte Bevölkerungsrechnung lässt denn auch eine Um-
schichtung im Altersaufbau unserer Bevölkerung deutlich zahlenmässig in
Erscheinung treten. Verglichen wurde für die aufeinanderfolgenden Kalender-
jahre die berechnete erwartungsmässige Anzahl der Greise von 65 und mehr
Jahren mit der Zahl der 20—64 Jahre alten Personen. Nachstehende Tabelle
gibt einige Anhaltspunkte für den mutmasslichen Verlauf dieser Verhältnis-
zahl. welche kurzweg als Rentnerverhältnis bezeichnet werden möge.

Kalenderjahr

1920
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
a

Rentnerverhältnis, je auf Jahresende
(Zahl der Greise auf je 100 Personen 20/64)
bei den Männern bei den Frauen
0/

/
9,85
10,39
12,04
18,32
18,58
15,82
16,98
15,81
15,60
15,20

11,34
12,48
18,61
15,48
16,31
19,92
19,38
18,28
17,96
18,2
Es ist wohl denkbar, dass die schweizerische Bevölkerung langsamer oder
rascher anwachsen werde als in den Feststellungen des Bundesamtes ange-
nommen ist, Trotzdem wird die vorausberechnete Umschichtung in der Alters-
struktur früher oder später im berechneten Ausmass eintreten, bis einmal der
durch das Zeichen co angedeutete Beharrungszustand erreicht wird, welcher

beim einfachen Versicherungsbetrieb der allgemeinen Alters- und Hinterlassenen-
versicherung die Kontrolle sich auf ein Mindestmass wird beschränken können.
Art. I6. Die kantonale Versicherungskasse hat aus ihren Beitragseinnahmen,
sei es an Beiträgen der Versicherten, sei es an Beiträgen der Arbeitgeber, die
gesetzlichen normalen Versicherungsleistungen zu bestreiten. Zu diesem Zwecke
bedarf sie eines Betriebsfonds. Dieser kann in einfacher Weise dadurch ge-
schaffen werden, dass die Beiträge eines Jahres jeweilen zur Bestreitung der
Versicherungsleistungen des folgenden Jahres verwendet werden. Bei Eröff-
nung der Versicherung, beispielsweise auf Beginn des Jahres 1932, würden
die Beiträge bereits in diesem Jahre einbezahlt und im Jahre 1938 erstmals
die Versicherungsleistungen zur Ausrichtung gelangen. Wir haben diesem Grund-
satz. der ein allgemeiner ist, in Art. 16 Ausdruck verliehen.
Art. 17. Die Pflicht der kantonalen Versicherungskasse, aus den Beitrags-
einnahmen jeweilen fortlaufend Versicherungsleistungen auszurichten, hat zur
Voraussetzung, dass ihr diese Beitragseinnahmen auch ungehindert und rasch
zufliessen. Sie muss nicht nur in der Lage sein, mit Hilfe der Kantons-
und Gemeindebehörden den normalen Beitragseinzug durchzuführen, sondern
auch bei Beanstandung alsbald ihrer Forderung Nachachtung zu verschaffen.
Dabei handelt es sich im ganzen um klare und einfache Verhältnisse. Die Bei-
tragspflicht ist meist unschwer zu beurteilen, und die Beiträge sind in eindeutiger
Weise durch das Gesetz festgelegt. Schwierigkeiten können höchstens bei den
Arbeitgeberbeiträgen entstehen, wo in vielen Fällen Umrechnungen notwendig
sind. Wir haben eine Privilegierung der kantonalen Versicherungskasse für alle
ihre Beitragsforderungen im Pfändungs- und im Konkursverfahren gegenüber
den Beitragspflichtigen vorgesehen.

Wer von Gesetzes wegen Leistungen unbedingt zu gewähren hat, soll für
seine Forderung auf die Mittel, die ihm dazu dienen, einen Vorrang besitzen.
Ähnlich ist es in der obligatorischen Unfallversicherung nach Massgabe des
Bundesgesetzes über die Kranken- und Unfallversicherung.

Der mit der Einziehung der Beiträge beauftragten Behörde soll auf Grund
einer Vollstreckbarkeitsbewilligung des kantonalen Rechtspflegeorgans die
Rechtsöffnung erteilt werden, um nach erteilter Rechtsöffnung die begonnene
Betreibung ungehindert fortsetzen zu können. Damit ist Gewähr dafür geboten,
dass vor Beseitigung des Rechtsvorschlages durch den Rechtsöffnungsrichter
der Bestand der Beitragsforderung durch die im Bundesgesetze selber eingesetzte
Spezialbehörde für die Rechtspflege in der Alters- und Hinterlassenenversiche-
rung überprüft werde. Eine ähnliche Regelung gilt in der schweizerischen
Unfallversicherung, wo die Vollstreckbarkeitsbewilligung vom Präsidenten des
eidgenössischen Versicherungsgerichts auf Antrag der Schweizerischen Unfall-
versicherungsanstalt ohne Befragung des Schuldners erteilt wird. Das Ver-
fahren hat sich im ganzen durchaus bewährt.

56
ce. Die Übernahme nicht erhältlicher Beiträge der Versicherten
durch Staat und Gemeinden.

Die kantonalen Versicherungskassen sollen aus den ihnen zufliessenden
Beiträgen der Versicherten und der Arbeitgeber, unter Vorbehalt des im Gesetze
vorgesehenen Ausgleichungsverkehrs, ihre ordentlichen Versicherungsleistungen
begleichen, .zu denen hinzu die Leistungserhöhungen aus öffentlichen Mitteln
kommen. Diese Verantwortlichkeit für die Erfüllung ıhrer Verpflichtungen
wird die kantonalen Kassen und die an ihrer Verwaltung mitwirkenden Kan-
tons- und Gemeindebehörden nötigen, dem Einzug der Beiträge der Ver-
sicherten und der Arbeitgeber die grösste Aufmerksamkeit und Sorgfalt zu-
zuwenden.

Die Rücksichtnahme auf die Leistungsfähigkeit der minderbemittelten
Bevölkerungsschichten, die in der Beitragsfestsetzung auf Fr. 18 für die Männer
und Fr. 12 für die Frauen zum Ausdruck kommt, lässt erwarten, dass die Bei-
träge von den weitaus meisten Pflichtigen regelmässig werden bezahlt werden
können. Beitragszuschüsse des Staates und der Gemeinden, die angesichts der
Verwendung der öffentlichen Mittel zu Leistungszuschüssen schon finanziell
und verfassungsmässig nicht in Frage kommen können, sind daher auch nicht
notwendig. Bei aller Anpassung der Beitragshöhe an die Leistungsfähigkeit
der Versicherten wird aber stets eine gewisse Anzahl von ihnen mit einer ge-
wissen Regelmässigkeit oder in einzelnen Jahren besonderen Missgeschickes aus
Unvermögen den Beitrag nicht bezahlen können. Anderseits müssen auch diese
ausfallenden Beitragssummen in einer Versicherung, die auf dem Grundsatz der
allgemeinen Beitragspflicht aufgebaut ist, garantiert sein, ansonst sich das
Gleichgewicht der kantonalen Kassen nicht aufrechterhalten lässt. Wir haben
im Gesetzesentwurfe die Aufbringung solcher vom Einzelnen nicht erhältlichen
Beiträge den Kantonen zugewiesen, welche ihre Gemeinden damit belasten
können. Es handelt sich um eine Art Armenleistung, die von denjenigen zu
übernehmen ist, denen ohnehin die Armenpflege obliegt, und das sind Kantone
und Gemeinden. Die Kantone werden bei der Übertragung der Last auf die
Gemeinden über deren Verteilung auf Wohn- oder Heimatgemeinde bestimmen
können. Bei der Übernahme solcher Beitragsausfälle durch Kantone und Ge-
meinden handelt es sich im Gegensatz zu Beitragssubventionen nicht um eine
besondere Leistung des Gemeinwesens. Die Übernahme hat den Charakter eines
Ersatzes für eine Zahlung, welche zu den ordentlichen vom Versicherten auf-
zubringenden Einnahmen der kantonalen Versicherungskasse gehört. Von diesem
Gesichtspunkte aus darf gesagt werden, dass solche Leistungen von Kanton und
Gemeinden für Beitragsausfälle nicht unter die in der Verfassung der Höhe nach
begrenzten Leistungen des Gemeinwesens fallen. Die daherige Belastung von
Kanton und Gemeinden dürfte sich übrigens in sehr bescheidenen Grenzen halten
und nach gemachten Erfahrungen einzelner Kantone in der Krankenversiche-
rung, bei einer Beitragssumme von insgesamt rund Fr. 40 Millionen der Alters-
und Hinterlassenenversicherung, Fr. 2 Millionen Jährlich in der ganzen Schweiz
nicht überschreiten. Der Belastung wird überdies eine Entlastung in der Armen-

26
schaften zu wählen, einen Hauptvorteil der Durchführung der Versicherung
mit einer Mehrzahl von Versicherungsträgern erblicken.

Die Direktorenkonferenz macht des weitern darauf aufmerksam, dass
die Durchführung einer obligatorischen Alters- und Hinterlassenenversiche-
rung nicht ohne Mitwirkung der Gemeinden erfolgen könnte, welche für die
Aufnahme der Liste der Versicherungspflichtigen und für die Kontrolle
über die fortdauernde Erfüllung der Versicherungspflicht zu sorgen und schliess-
lich wohl auch für die nicht einbringlichen Prämien aufzukommen hätten.
Bei einer Verteilung des Versicherungsbestandes hätte aber jede Gemeinde
mit einer Mehrzahl von Versicherungsgesellschaften zu verkehren, was in
vielen Fällen auf Schwierigkeiten stossen und die glatte Abwicklung und
Durchführung der Versicherung hemmen würde.

Aus allen diesen Gründen gelangt die Direktorenkonferenz der Lebens-
versicherungsgesellschaften zu dem oben erwähnten Vorschlage der Schaf-
fung einer besondern Zentralanstalt durch die Gesellschaften selber, die
sich ausschliesslich mit dem Betrieb der obligatorischen Alters- und Hin-
terlassenenversicherung befassen müsste. Vollends abzulehnen wäre u. E.
eine Kombination, bei der etwa eine staatliche Anstalt mit den ein-
zelnen Versicherungsgesellschaiten in Konkurrenz zu treten hätte. Dieser
Anstalt müsste wohl der Kontrahierungszwang auferlegt werden, in dem
Sinne, dass sie Versicherte, die sich zur Erfüllung ihrer Versicherungspflicht
bei ihr melden, auch anzunehmen hätte. Damit würden aber die schlechtern
Risiken vor allem bei ihr sich zusammenfinden. Einer der wertvollsten Gedanken
der allgemeinen Versicherung, nämlich die Ausgleichung von schlechten und
guten Risiken in einer grossen Gemeinschaft, wäre preisgegeben und die staat-
liche Anstalt würde ohne jedes eigene Zutun infolge ihrer ungünstigern Ar-
beitsbedingungen in Misskredit geraten.

Diese Gedankengänge, wie sie im Gutachten der Direktorenkonferenz der
Lebensversicherungsgesellschaften vom 80. Mai 1924 niedergelegt und im Vor-
stehenden im wesentlichen wiedergegeben sind, zeigen deutlich die Bedenken,
welche gegen eine Durchführung der sozialen Alters- und Hinterlassenen-
versicherung durch die Gesellschaften sprechen. Ihr tiefster Grund ist die
verschiedene Art der Anforderungen in technischer und organisatorischer Be-
ziehung, welche einerseits an die Durchführung einer privatwirtschaftlichen
Versicherung mit Versicherungsverträgen, anderseits an eine soziale Ver-
sicherung kraft Gesetzes gestellt werden. Diese Verschiedenartigkeit
der Versicherung selber bedingt eine Verschiedenartigkeit des Betriebes,
damit wieder eine verschiedene Einstellung zu den auftretenden Problemen
beim Versicherungsträger wie bei den Versicherten und lässt in Verbindung mit
den Gefahren der Selektion die Zurückhaltung begreiflich erscheinen, welche
bei den Gesellschaften gegenüber der Übernahme der Sozialversicherung
besteht. Es wird denn auch zu Eingang des Gutachtens auf den Wunsch
mehrerer Mitglieder der Direktorenkonferenz ausdrücklich bemerkt, dass
nach ihrer Auffassung überhaupt die beste Lösung eine öffentlich-

'

Inhaltsverzeichnis.

Seite
Einleitung. ....... 2 g
I. Die obligatorische Volksversicherung 7
1. Allgemeine Bemerkungen. . . . 7
2. Obligatorium oder Freiwilligkeit der Versicherung. ..... 2... 9
3. Allgemeines oder beschränktes Obligatorium der Versicherung .... 13
II. Bevölkerungsstatistische Grundlagen der Versicherung, .... 18
II. Die Organisation der Versicherung . . ... 23
1. Vorbemerkung. ....... 0. VE 23
2, Die privatwirtschaftliche Durchführung der Versicherung ...... 24
a. Die Heranziehung der konzessionierten Versicherungsgesellschaften 24
b. Die Heranziehung von Versicherungskassen, Gegenseitigkeitsvereinen
und ähnlichen Gebilden ....... ........... ®7
3. Die Durchführung der Versicherung durch Bund und Kantone... . 33
4. Die Durchführung durch eine zentrale Anstalt nach dem Prämien-
deckungskapitalverfahren .. +... . 88
b. Die Durchführung durch die Kantone nach dem Umlageverfahren,
unter Aufsicht des Bundes ......... .... 36
IV. Darstellung eines Projektes .... nn 41
1. Die beitragspflichtigen und die leistungsberechtigten Personen .... 41
2. Die Aufbringung der Mittel für die Versicherung . .. 46
a. Die Beiträge der Versicherten .... 46
b. Die Arbeitgeberbeiträge . .. 1. 49
%. Die Zuwendungen des Bundes und der Kantone an die Versicherung 52
aa. Allgemeines...
bb. Die Zuwendungen zur Erhöhung der Versicherungsleistungen . 53
cc. Die Übernahme nicht erhältlicher Beiträge der Versicherten durch
Staat und Gemeinden . ......... 56
dd. Die Verwaltungskosten. ........ „w 57
Die Versicherungsleistungen. . . se A u. 57
7. Die Leistungen bei voller Wirksamkeit der Versicherung , .... 57
aa. Die Rentenzahlung als regelmässige Leistungsform .. .. 57
bb. Die aus den Beitragseinnahmen der kantonalen Versicherungs-
kasse bestrittenen Leistungen, . .... 2.0.0.0... 58
cc. Die Leistungserhöhung aus öffentlichen Mitteln ...... 59
Die Übergangsperiode . ............. ..... 68
V. Die Finanzierung der Leistungen von Bund und Kantonen an die Versicherung 65
VI. Die Zusatzversicherung der Kantone .. . 68

175

Beispiel für den Ausgleichsverkehr
zwischen den kantonalen Versicherungskassen.
(Vgl. Text, pag. 81.)
Voraussetzungen: 1. Bevölkerungsstand von Ende 1920.
2. Vollbelastung durch laufende Alters- und Hinterlassenenrenten
nach Gesetzesentwurf,

Ausgleichsbetrag
(Differenz zwischen
Kolonne 3 und 4}

Gesetzliche
Prämien-
summen

Jährliche
Versicherungsbelastung
(Art. 18 des Gesetzes)
No. |

Kanton

No.

Wirklich |

Aus- *
geglichen *)

Ausgleichs-|Ausgleichs-
abzug | zuschuss

‘(0

l

Zürich. . . 52837 20] 6999360| 8210 649

Bern ..... 58698021 8847 wo 9 201 384

Luzern. .... 15342961 2388720| 2405 336'

Un 2.0.0004 206 460| 268 560 323 Mi

Schwyz . . 506 85] 818 a 794 342

U’walden (Obw.)‘ 1839266 295 440 218 3291

U’walden (Nidw.) 112 398 200 640 176 208

Glarus. . . + - 304 428 617 280 477 256

Zug. . 0.0.0044 279 336 383 280 437 9191

Freiburg. - 1143036 1948560 1791953 |

Solothum . „ 11266381 1480080: 1766 246

Baselstadt . . . 13859401 1721760 2172757

Baselland . .. 7219201 1062240: 1181764
Schaffhausen . - 453 882' 768 440 711 557

Appenzell A.-Rh.] 471 480 977 040 | 739 146
Appenzell L-Rh. 119 802 188 880° 187 815

St. Gallen... 2560716' 4095840 4014 469
Graubünden . . 1048812 1866960 1644 2837
Aargau . ... 2050 236) 3458640 32141838,
Thurgau. . .. 1200930 2 0056801 1882 714
Tessin. .... 1300746 2899920 2039197
Waadt. .. 2. 2902 st) 4.787 280 | 4550 937
Wallis. .... 10626181 1946 880| 1665 880 |
Neuenburg. . . 1208 748 1926 000| 1894 970
Genf ... 4. _1 797 498 2 521 920! 2817962 296 042
Total, Schweiz [34745 480 | 54 470 880 | 54 470 880 | 2 793 927 | 2 793 927
*) Im gleichen Verhältnis wie die gesetzlichen Prämiensummen auf die Kantone

j verteilte Belastung.

@)
Yr.

8)
Fr.

(4)
Er.

(5)
Fr. ]
1 211 289
353 544
16 616
551101
|
54 639

(6)
Fr.

(0\

2
2
24 -

77111

24 432
140 024
156 607110

8
9
9
10
11
112
[13 \
14
15
16
17
18
19*
20
21
221
128}
194'
25

— | 11
— 12
118
14
15
16
17
18
‘19
20
21
22
23
24
05

30

schnittlichen Betrag, der sich bei der Verteilung dieses Ausfalles auf den gan-
zen Versicherungsbestand ergibt. Diese Mehrbelastung des Einzelnen kann
eine sehr grosse sein, indem der Beitrag im Umlageverfahren das Doppelte
und mehr der Prämie erreichen kann, die unter gleichen Verhältnissen im
Prämiendeckungskapitalverfahren erhoben werden müsste, Das Umlagever-
fahren bietet aber, eben weil es auf die Ansammlung von Prämienreserven zur
Bestreitung der Versicherungsleistungen verzichtet und aus den laufenden
Beiträgen die vom Gesetze vorgesehenen Leistungen begleicht, die Möglichkeit,
der Versicherung sofort auch ältere Personen teilhaftig werden zu lassen, ohne
dass es nötig wäre, diese auf eine besondere Fürsorge zu verweisen oder sie
noch längere Zeit als Prämienzahler heranzuziehen, damit später aus der
Prämienreserve ihre Ansprüche auf Versicherungsleistungen befriedigt werden
können, wie es beim Prämiendeckungskapitalverfahren notwendigerweise der
Fall ist.

Dabei ist aber ein Gesichtspunkt von grosser praktischer Bedeutung für die
Realisierung des Versicherungswerkes nicht ausser acht zu lassen. Wir haben
soeben festgestellt, dass beim Umlageverfahren der durchschnittliche Bei-
irag, der sich 'aus der Verteilung der Versicherungslast eines Jahres auf
die Gesamtzahl der Beitragspflichtigen ergibt, wesentlich höher ist als die
Prämie, die im Prämiendeckungskapitalverfahren von den jüngern Versicherten
aufgebracht werden muss. Die jüngern Beitragspflichtigen werden im Um-
lageverfahren mit einem zu hohen, die ältern und ältesten Jahrgänge der
Versicherten dagegen mit einem zu niedrigen Beitrage gegenüber der Prämie
des Prämiendeckungskapitalverfahrens belastet.

Wenn auch bei der in Aussicht genommenen Regelung die Grosszahl
der Beitragspflichtigen unter Hinzurechnung der staatlichen Zuschüsse
zu den Versicherungsleistungen wesentlich mehr erhält als das Äquivalent
der Beiträge, so wird man sich doch vor höhern durchschnittlichen Umlage-
beiträgen hüten und den Beitrag dem anpassen müssen, was die jüngern
Jahrgänge für die vorgesehene Versicherungsleistung, ohne staatlichen
Zuschuss, bei Abschluss eines Versicherungsvertrages in ihrem Alter zu
entrichten hätten. Ein Mittel, dies zu erreichen, wäre, was auch im Umlage-
verfahren. in etwelchem Masse möglich ist, nach dem Alter abgestufte Bei-
träge festzusetzen, doch steht dem die Forderung möglichster Kinfachheit der
Organisation entgegen. Insbesondere muss der Beitragseinzug in die Gemeinden
hinaus verlegt werden, welche für die Erfüllung der Beitragspflicht zu sorgen
haben. Jede Abstufung der Beiträge schafft aber bei der grossen Zahl von
Beitragspflichtigen, die sich auf über 2 /z Millionen belaufen wird, Schwierig-
keiten. Unter diesen Umständen erscheint es einfacher, zur Entlastung der
Jüngern Generation eine Abstufung der Versicherungsleistungen in Aussicht zu
nehmen, in dem Sinne, dass während einer gewissen Zeit nach Inkrafttreten
des Gesetzes nur beschränkte Leistungen ausgerichtet werden. Die Abstufung
beschränkt sich damit auf die gegenüber der grossen Zahl der Beitragspflich-
tigen viel geringere Zahl von Leistungsempfängern. Man kann zugunsten dieser

39

Untersuchungen über die Bevölkerungsverhältnisse absolute Gewissheit
über die zukünftige Entwicklung verschaffen konnten. Es ist deshalb ein
Gebot der Vorsicht und der Klugheit, im Gesetze ein Ventil zur Herstellung
des Gleichgewichtes der Versicherung vorzusehen, für den Fall, dass die Bevölke-
rungsverhältnisse eine für die Versicherung ungünstigere Entwicklung annehmen
sollten. Dieses Sicherheitsventil besteht in der Kompetenz des Bundes-
rates, die Beiträge bis um 25% zu erhöhen. Die Zuständigkeit ist nach
oben begrenzt, und die Massnahme unterliegt der Genehmigung der
Bundesversammlung. Eine Beitragserhöhung wird keinesfalls ohne gründ-
liche Untersuchung der dannzumaligen Verhältnisse der Versicherung vor-
genommen werden. Sollte sich in einigen Dezennien ihre Notwendigkeit
einstellen, so wird es in erster Linie die Folge einer andersartigen Schichtung
der schweizerischen Bevölkerung im Sinne der Erhöhung des Durchschnitts-
alters und der Längerlebigkeit der Greise sein. Mit dieser Entwicklung dürfte
aber auch eine Besserung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit Hand in Hand
gehen, die in gewissem Sinne geradezu die materielle Grundlage jener bildet.

Die Beitragspflicht ist auf territorialer Grundlage aufgebaut, Jeder Ein-
wohner, gleichviel welchen Geschlechts und ohne Rücksicht darauf, ob er
Schweizer oder Ausländer sei, der im beitragspflichtigen Alter steht,
hat die Beiträge zu leisten. Wir haben keine Ausnahmen aus persönlichen
Gründen vorgesehen.‘ Dort, wo infolge Invalidität oder wegen anderer Um-
stände die Beitragszahlung ganz oder teilweise nicht möglich ist, hat das Ge-
meinwesen dafür einzustehen. Die Lösung entspricht der gewählten Grundlage
der Versicherung und vereinfacht die Verwaltung.

In Art. II ist entsprechend dem Territorialprinzip der Grundsatz aus-
gesprochen, dass ein Beitragspflichtiger bei Verlegung seines Wohnsitzes ins
Ausland beitragsfrei werde. Schweizer, welche zu Erwerbszwecken auf län-
gere Zeit ins Ausland gehen, können ihre Beiträge an die Versicherungs-
kasse des letzten Wohnsitzkantons freiwillig weiterleisten. Damit sichern
sie sich oder ihren Angehörigen bei der Rückkehr in die Heimat die
Leistungen und Vorteile des Gesetzes,

Ein vorübergehender Aufenthalt im Auslande, mit Beibehaltung des schwei-
zerischen Wohnsitzes, z. B. zum Zwecke einer Reise oder zur Ausführung eines
bestimmten geschäftlichen Auftrages, ändert natürlich an der Beitragspflicht
nichts. Diese Bestimmung ist vor allem für Monteure oder andere Angestellte
von Betrieben von Bedeutung, welche oft auf geraume Zeit im Auftrage ihrer
schweizerischen Firma ins Ausland zu reisen haben. Eine nähere gesetzliche Re-
gelung gestatten die vielgestaltigen Verhältnisse nicht. Die Praxis wird hier das
Richtige finden müssen. Der Artikel befasst sich im weitern mit der Beitrags-
pflicht der Ausländer. Grundsätzlich sind die in der Schweiz wohnenden Aus-
länder in bezug auf die Beitragspflicht den Schweizern gleichgestellt. Dagegen
nötigen die Verhältnisse zu bestimmten Ausnahmen. Ähnlich wie schweize-
rische Firmen Angestellte vorübergehend zur Besorgung einer Arbeit ins Aus-
land entsenden, kommt dies bei ausländischen Firmen vor. Im fernern werden

69

Mit dem Erlass eines Ausführungsgesetzes über die Alters- und Hinter-
lassenenversicherung zieht der Bund das Gesetzgebungsrecht in dieser Materie
an sich. Die Kantone sind in ihr nur noch zuständig, sofern und soweit der
Bund es ihnen im Ausführungsgesetze zugesteht. Vorbehalten bleiben die
Beamtenversicherungen der Kantone und Gemeinden, welche auf der ihnen
verbleibenden Kompetenz zur Regelung des Arbeitsverhältnisses ihrer Dienst-
pflichtigen beruhen sowie die Armenpflege.

Die Frage, ob im Bundesgesetze eine Zuständigkeit der Kantone, eventuell
mit der Möglichkeit der Delegation an Gemeinden, zur ergänzenden Gesetzgebung
über Alters- und Hinterlassenenversicherung vorzubehalten sei, sowie diejenige,
in welehem Umfange und unter welchen Bedingungen dies zu geschehen habe,
sind demnach solche der Zweckmässigkeit. Sie sind unseres Erachtens ent-
schieden zu bejahen.

Die allgemeine Volksversicherung des Bundes muss aus organisatorischen
Gründen, und damit eine Risikoausgleichung zwischen den verschiedenen
kantonalen Versicherungskassen möglich sei, mit einheitlichen Beiträgen und
einheitlichen Versicherungsleistungen arbeiten, wenigstens soweit diese letz-
tern aus den Beitragseinnahmen bestritten werden. Wenn auch die rechtlichen
Zuwendungen des Bundes und der Kantone an die Versicherung gestatten
werden, im Durchschnitt ganz ansehnliche und wertvolle Leistungen auszu-
richten, wobei die örtlichen Verhältnisse berücksichtigt werden können, So
kann doch eine Einheitsorganisation einer Reihe, von Sonderbedürfnissen
nicht ganz gerecht werden. Besonders in industriellen Gegenden mit teureren
Lebensverhältnissen werden breite Schichten Versicherungsleistungen wün-
schen, die über diejenigen der allgemeinen Volksversicherung hinausgehen,
und auch die nötigen Mittel zu ihrer Begleichung aufbringen können. Im Rah-
men der allgemeinen Versicherung ist, wie gesagt, die Berücksichtigung dieser
Sonderinteressen nicht möglich. Hier soll die Zusatzversicherung der Kantone
eingreifen.

Man wird vielleicht geltend machen, das durchschnittliche Bedürfnis sei
durch die Volksversicherung des Bundes gedeckt, und man solle die Berück-
sichtigung weitergehender Erfordernisse der privaten Initiative, sei es des
einzelnen oder ganzer Gruppen, eventuell in Verbindung mit den Arbeitgebern,
überlassen. Dieser Einwand ist grundsätzlich nicht unberechtigt und wir haben
selber bei der Würdigung unseres Versicherungsprojektes auf die Wünsechbar-
keit und Notwendigkeit ergänzender Privatversicherungen und Einrichtungen
der Arbeitgeberfürsorge hingewiesen. Die kantonale Zusatzversicherung will
und soll jedoch nicht in dieses Gebiet eingreifen, sondern nur das etwas weiter-
gehende Bedürfnis gewisser Gegenden und Kreise unserer Bevölkerung be-
friedigen, das bei anderer ‚Organisation durch die allgemeine Versicherung
hätte befriedigt werden können. Auch die Zusatzversicherung ist immer
noch Sozialversicherung, bestimmt, gewissen Bevölkerungsgruppen die Vor-

sorge für das. Alter und die Hinterlassenen in einem ihren besondern Lebens-
verhältnissen angepassten Umfang zu erleichtern.

101

gelegten Fonds) entsprechend erhöht werden. Wir haben auf Grund der vor-
ausberechneten Bevölkerungsentwicklung ein Budget der Versicherung auf
eine längere Reihe von Jahren hinaus aufgestellt. Sollten wir dabei zu pessi-
mistisch gerechnet haben und sollten die Verhältnisse für die Versicherung sich
günstiger entwickeln, so gehen die Rücklagen für die Versicherten nicht ver-
loren. Man wird dann prüfen können, ob die Leistungen entsprechend dem
günstigen Verlauf erhöht werden können. Was die Zuschüsse des Bundes und
der Kantone betrifft, so richten sie sich nach den ordentlichen Versicherungs-
leistungen. Da sie in der Verfassung ihrer Höhe nach begrenzt sind, so ergibt
sich, dass, wer eine Erhöhung der Versicherungsleistungen postuliert, damit
zugleich höhere Beiträge beantragt. Ist eine Beitragserhöhung möglich und
bietet sie Aussicht auf Erfolg, das ist die Frage, die sich derjenige zu stellen
hat, der höhere Leistungen verlangt! Wenn aber auch die festgesetzten Beiträge
unserer Auffassung nach bescheiden und der durchschnittlichen Leistungs-
fähigkeit der Bevölkerung angepasst sind, so sollten sie doch nicht erhöht
werden.

Im übrigen möchten wir erneut auf das verweisen, was wir über die soziale
Bedeutung und den Wert der von uns vorgesehenen Leistungen gesagt haben.
Die Alters- und Hinterlassenenversicherung, die wir in Aussicht nehmen,
wird nach Ablauf der Übergangszeit einen Gesamtaufwand an Versicherungs-
leistungen von etwa Fr. 180 Millionen jährlich fordern. Diese grosse Summe,
die von der Wirtschaft eines Volkes von nicht ganz 4 Millionen Seelen aufzu-
bringen ist, zeigt die gewaltige Bedeutung des Werkes und dürfte auch auf
diejenigen Eindruck machen, die glauben, höhere Anforderungen stellen zu
sollen.

So wird jeder Vorschlag, der auf eine Erhöhung der Versicherungsleistungen
oder auf eine Reduktion der Beiträge geht, auf Schranken stossen, die in den
Verhältnissen gegeben sind und über die nicht hinweggeschritten werden kann.
Die gestellte Aufgabe ist die, die einzelnen Grössen der Rechnung so zu be-
stimmen, dass sie sich gegenseitig im Gleichgewicht halten und dass bei allem
sozialen Werte, den die Versicherung haben soll, die Belastung in gerechter
und erträglicher Weise auf die verschiedenen Beteiligten, die Versicherten selber,
die Arbeitgeber und das Gemeinwesen, verteilt sei. Unsere Vorlage wird,
wir glauben das behaupten zu dürfen, diesen Anforderungen gerecht.

Wir sind uns bewusst, dass es nun gilt, zu handeln, und dass es unabweisbare
Pflicht ist, nicht nur einen Gesetzesentwurf vorzulegen, sondern ihn innert
kürzester Frist zu beraten und in Kraft treten zu lassen, damit das lange er-
hoffte Werk endlich Tatsache werde. Die Versicherung kann vom Bunde
aus, wie unsere Darstellung zeigt, vorab in der Übergangsperiode, aber auch
nachher finanziert werden. Ihre Durchführung auf der Grundlage der einheit-
lichen Beiträge und der Einheitsleistungen mit weitgehender Heranziehung der
Kantone gestattet, den Entwurf des Bundesgesetzes kurz und einfach zu halten.
Der vorliegende Bericht wird mit dem ihm beigegebenen Gesetzesentwurf un-
verzüglich den Kantonsregierungen und einer grössern Expertenkommission

115
Umfang der Ver-
(Übergangsregelung gemäss
Beträge in

Tab. 2.

I. Leistungen der kantonalen Versicherungskassen

Kalenderjahr

Rentenzahlungen an
=
Waisen | Dopne
Wwalsen

Kapital-
zahlungen
(Sterbe-
zelder an
Witwen)

Greise | Greisinnen | Witwen |

(1)

(

‘9

1A.
21
1933
1934
1985
1986
„937
'938
939
940
941
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‚943
‚944
945
‚946
‚947
948

3,45
3.59 |
3,76
3.90 |
3.10
9.29
3,49 ı
9.72
9.94
10.15
10.33
0.48
‚0.59
‚0.70
IC 1

10.85
11.02
1.19
11.831
11.583
11.71
11.92
12.19
2.45
2.70
2,92
3.11
3.26
13.40
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0.27
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I.75
9,97
L.16
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2.05
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ı 75
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1.89
1.94
1.99

0.03
0.06
0.09
0.11
0.14
0.17
0.19
J.22
3.24
0,27
0.28
0.30
0.31
0.33
(} 24

0.74
0.74
0.75
0.76
0.76
0.78
0.78
3.78
3.79
3,80
3.81
9.81
0.82
0.82
(}.R2

/
|
|

|

949
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‚960
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‚962
1968
1964
1965

|

32.76
38,01
2,14
3.27
3.41
2,54
°.61
‚51
‚65
3.77
3.97
4.16
4.42
4.85
35.28
35.70
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3.36
3.36
5.36
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2.50
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1.54
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1,54
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2.54
2.54
2.54

1.14
*) Es ist angenommen, dass in der Übergangszeit (1934 -1948) die Versiceherungs-
leistungen auf zwei Drittel der berechtigten Personen (Tab. 1} beschränkt bleiben. Ge-

ba]

40.26 |

51.71

6.38

. 9.54

sicherungsleistungen.
Gesetzesentwurf, Art. 27.)
Millionen Franken.

Tab. 2.

(Art. 18) *)

II, Leistungen
| aus öffentlichen Mitteln L
(Art, 21 und 22)

3X. Total aller Leistungen |
| Total der Leistungen
—{ Bund | Kantone Total
an Hinter-{, (80% von! (20 %/s von (10)
an Alte | Jassene |insgesamt
Kol. 9 Kol. 9) | und (11
11) und A (4)(8). 07) und (8)) “99 Mn

Aus den n
cantonalen Al Seh
Versiche- Mittelr Total |
rungskassen| „4ER | (13) und |
Art. 18 und) (Art. 21,22
'27) und 27) (14)
{Kol. 9) (Kol, 121
(7

(8)

0)

10)

(1 |

(121

‘133

141
15)

19.30 1.28
19.61 1.79
19.951 2,26
20.21 | 2.69
20.64 38.09
21.00 | 3.47
21.41 3.79
21.91! 4.07
22,89 4.38
22,85 4.56
23.25 4.75
23.59 4.92
23,85 5.05
24.10 5.14
24,97 898

20.58
21.40
22.21 |
22.90
23.78
24.47
25.20
25.98
26.72
27.41
28,00 !
28.51
28.90
2024|
9Q 0

16.46
17.12
UT
‘8.32
18.98
19.58 |
20.16
20.78
21.38
21.93
22.40
22.81
23.12
23.39
„ag 68

4.12 20.58
4.28 21.40
14.44) 929,21
4.58 | 22.90
4.75 | 28.78
4,89 | 24.47 |
5.04 | 25.20
5.20 | 25.981
5.34 | 26.72
5.48 | 27.41 |
5.60 | 28.00
5.701 928.51
5.78‘ 28.90 |
5.85 29.24
5.92 929.60

20.58
21.40
22121
22.90
23.73
24.47
25.20
25.98
26.72
27.41
28.00
28,51
28.90
29.24
2QG 60

20.58
21.40
22.21
22.90
23.78
24,47
25.20
25.98
26.72
27.41
28.00
28.51
28.90
29.24
29 60

41.16
42.80
44.42
45.80
47.46
48.94
50.40
51.96
53,44
54.82
56.00 |
57.02
57.80 |
58.48
=g 991

73.81
74.43
74.85
75.33
75.78
76.25
76.65
76.72
77.25
77.77
78.45
79.12
79.90
30.98
32.06
833.19
RA 50

15.92
L6.06
16.18
16.28
16.36
16.48
16.56
16.64
16.74
L6.82
‘6.90
„7.00

7.08
17.16

7,22
17.30
17.836

89,78
90.49
91.08
91.61
92.14
92.78
98.21
93.36
93.99
94.59
95.85
96.12
96.98
98.14
99.28
100.49
101.86

71.78
72.39
72.82
73.29
73.71. |
74.18
74.57
74.69
75.19
75.67
76.28
76.90
77.58
78.51
79.42
30.39
31.49

17.95 89.78
(8.10 90.49
(8.21 ° 91.08
18.32 91.61
18.43 92,14"
18.55 92,738
18.64 93.21
18.67 | 93.36
18.80 , 98.99
18.92 94.59
‘9.07 95.35
‚9.22 96.12
19.40 96.98
19.63 . 98,14
19.86 99.28
20.10 100.49
20.37 ı 101.86

89.73
90.49
91.03
91.61
92.14
92.78
93.21
93.36
93.99
94.59
95.35
26.12
36.98
98.14
939.28
100.49
101.86

39.73
90.49
91.08
31.61
92.14
92.73
33.21
93,36
93.99
94.59
95.35
36.12
36.98
38.14
99.28
100.49
101.86

179.46
180.98
182.06
183.22
184.28
185.46
186.42
186.72
187.98
189.18
190.47
192,24
198.96
196.28
198.56
200.98
208.72
17.58 1109.55 | 87.641 21.91 | 109.55 ] 109,55 | 219.10
mäss Art. 27 betragen die Leistungen je 50%. der vollen Leistungen. Nach Ablauf der
Übergangszeit werden die Leistungen auf 100° erhöht und auf alle berechtigten Per-
sonen ausgedehnt.

|

102

zur Prüfung unterbreitet werden. Auch die breitere Öffentlichkeit wird sich
auf Grund der Publikation zum Entwurf äussern können. Wir hoffen, dass
er Zustimmung finden wird. Es besteht die Hoffnung, dass es möglich sein
werde, auf Grund der Beratungen der Kommission alsdann mit möglichster
Beschleunigung den Entwurf des Bundesrates und die Botschaft bereitzustellen,
so dass mit einer baldigsten Vorlage an die eidgenössischen Räte gerechnet
werden darf. Die Kürze des Entwurfes, und seine einfache Gestaltung sollten
eine rasche Beratung und Fertigstellung in der Bundesversammlung erlauben.
Gleichzeitig wird es möglich sein, bei gutem Fortschreiten der Beratungen beim
Bunde und den Kantonen die wesentlichen. Vollziehungsarbeiten vorzubereiten.
Wir sind bei unsern Berechnungen genötigt gewesen, ein bestimmtes Jahr
des Inkrafttretens als Anhaltspunkt zu wählen, und haben vorsichtshalber
das Jahr 1988 in Aussicht genommen. Es sollte uns aber freuen, wenn es
bei allseitig gutem Willen unter den gegebenen Verhältnissen möglich würde,
das Gesetz schon auf das Jahr 1982 bereitzustellen und in Kraft treten zu
lassen, damit wenigstens’ die in diesem Jahre bezogenen Beiträge für die erst-
malige Ausrichtung von Versicherungsleistungen im Jahre 19833 verwendet
werden können. Jedenfalls ist es unser ernster Wille, soweit es an uns liegt, alles
zu tun, um rasch vorwärts zu kommen.

So glauben wir zusammenfassend feststellen zu dürfen, dass die von uns
vorgeschlagene Lösung des Problems der Alters- und Hinterlassenenversicherung
den Lebensverhältnissen und den Bedürfnissen unseres Volkes entspricht.
Gewiss vermag sie nicht alle Wünsche zu erfüllen; das kann keine Vorlage.
Sie hält sich aber an das Erreichbare und Mögliche und wird den Versicherten
im Alter sowie den Witwen und Waisen eine wertvolle Hilfe und Stütze ihrer
Existenz bieten. In bezug auf die Organisation sucht sie gegebene politische
Bedingungen mit technischen Anforderungen eines rationellen Betriebes zu
vereinigen und sucht damit Gefahren zu vermeiden, die dem Werke zum Ver-
hängnis werden könnten. Eine der ‚Leistungsfähigkeit der Beteiligten, Ver-
sicherte, Arbeitgeber und Staat, angepasste Verteilung der Versicherungslast
macht das Projekt für die gesamte Volkswirtschaft wie für die einzelnen in der
Gegenwart und in der Zukunft, soweit diese vom Gesetzgeber überhaupt
überblickt werden kann, tragbar. Die Beschränkung des Entwurfes auf das
Wesentliche und die Einfachheit der Organisation wird die Fertigstellung des
Gesetzes und sein baldiges Inkrafttreten erleichtern und beschleunigen. Wir
geben uns der Hoffnung hin, dass das grosse, schöne Werk, das grösste, das der
Bund je unternommen hat, die Unterstützung aller Kreise finden werde,
denen ernstlich an einem sozialen Fortschritt und an der Erfüllung gegebener
Versprechen gelegen ist.

Bern, den 81. August 1928.

Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement:
Schulthess.

55

Wir sind der Auffassung, dass, wenn irgendwie möglich, Bund und Kantone
von Anfang an bis zum verfassungsmässig zulässigen Höchstbetrage ihrer
Zuwendungen gehen sollten. Damit wird es möglich werden, die aus den not-
gedrungen niedrig angesetzten Einheitsbeiträgen der Versicherten und aus den
Arbeitgeberbeiträgen gedeckten Versicherungsleistungen zugunsten der brei-
testen Schichten der Versicherten ganz erheblich zu erhöhen und so der Ver-
sicherung einen nützlichen Inhalt zu geben. Die Festsetzung einer Über-
gangszeit von 15 Jahren, während welcher, entsprechend dem geringen Auf-
wand an Versicherungsleistungen auch die Leistungen des Staates gering
sind, wird dem Staat die Finanzierung seiner Zuwendungen erleichtern.

Wir nehmen für den Bund einen Anteil von 80 % der Gesamtzuwendungen
des Staates in Aussicht, während wir den Kantonen die restierenden 20 Yor somit
einen Vierteil der Bundesleistungen glauben zumuten zu dürfen. Über die Ent-
wicklung der Belastung auf Grund dieser Annahme gibt Tabelle 2 Aufschluss,
die als Anhang der Denkschrift beigegeben ist. Sie zeigt, dass bei Inkraft-
treten der Versicherung die Belastung des Bundes rund Fr. 16—17 Millionen
Jährlich betragen und bis zum Ablauf einer 15jährigen Übergangsfrist auf etwa
Fr. 23—924 Millionen jährlich langsam ansteigen wird. Nach dieser Periode wird
mit dem Einsetzen der vollen Leistungen der Versicherung die Belastung Fr. 72
Millionen erreichen und sich nicht mehr wesentlich erhöhen... Die gleich-

artige Belastung der Kantone stellt sich bei Inkrafttreten der Versicherung
auf Grund der nämlichen Annahmen auf rund Fr. 4 Millionen jährlich, um in
den ersten 15 Jahren langsam auf rund Fr. 6 Millionen zu steigen und nach
Ablauf dieser Frist Fr. 18 Millionen jährlich zu erreichen. Diese Leistung
macht auf den Kopf der Bevölkerung anfangs etwa Fr. 1 und nach 15 Jahren
etwa Fr. 4.50 aus. Beide Beträge zusammen erreichen, wie die Tabelle aus-
weist, nie mehr als die verfassungsgemäss zulässige Hälfte des Gesamtaufwandes
der Versicherung.

, Die Zuwendungen des Bundes und der Kantone an die Versicherung werden,
wie die vorstehenden Angaben zeigen, nicht unerhebliche Mittel fordern. Die
volle Belastung tritt aber erst nach Ablauf der Übergangszeit ein, während sie
Sich vorher noch in bescheidenen Grenzen hält. Durch geeignete Reserve-
Stellungen in den Zeiten geringerer Inanspruchnahme dürfte es dem Bund wie
den Kantonen möglich sein, die Belastung zeitlich zu verteilen und erträglich
Zu gestalten. Wir werden auf diese Frage in einem besondern Abschnitte zu-
rückkommen.
Sollte die nähere Untersuchung vom finanziellen ED in A
doch ergeben, dass die Beschaffung so bedeutender Mittel, die nie Zeit nach
Sicht nehmen, auf Schwierigkeiten stösst, so müssten für des Staates an die
Ablauf der Übergangsperiode etwas geringere Zuschüsse — he wie sorg-
Versicherung in Rechnung gestellt werden. Eine zugleich het 56 im wesenb-
fältige Verteilung der Gelder wird gestatten, der Versicherung
Kchen ihren Wert zu erhalten.

13

schritten: Glarus am 7. Mai 1916 mit seinem Gesetze über die obligatorische
Alters- und Invalidenversicherungs des Volkes und Appenzell A.-Rh. am
26. April 1925 mit seiner allgemeinen Altersversicherung. Auch soweit heute
Bestrebungen zur Schaffung ähnlicher Einrichtungen bestehen, wie in Basel-
stadt, Zürich und anderwärts, gehen sie ohne weiteres von einem Obligato-
rum aus.

Die Frage, ob die bundesgesetzliche Versicherung obligatorisch oder
freiwillig sein soll, ist bereits in den Botschaften des Bundesrates zu Art. 34quster
der Bundesverfassung einlässlich erörtert und im Sinne der entschiedenen
Bejahung des Obligatoriums der Versicherung gelöst worden. Widersprüche
gegen diese Lösung sind bei der Beratung des Verfassungsartikels in den
eidgenössischen Räten, wie bei der Erörterung des Problems in der breiten
Öffentlichkeit vor der Volksabstimmung nicht aufgetreten oder haben sich
nur ganz vereinzelt gezeigt. So darf man heute wohl sagen, dass diejenigen,
welche für den Verfassungsartikel eingetreten sind und für ihn gestimmt haben,
von der stillschweigenden Voraussetzung ausgingen, dass die Ausführungs-
gesetzgebung auf dem Boden des Obligatoriums der Versicherung stehen werde
und dass auch die Gegner der Vorlage im allgemeinen die Auffassung teilen,
dass, wenn schon einmal die Versicherung eingeführt werden soll, es sich um
eine obligatorische Einrichtung zu handeln habe.
3. Allgemeines oder beschränktes Obligatorium der Versicherung.

Muss die Alters- und Hinterlassenenversicherung obligatorisch sein, so
entsteht im Anschlusse daran die Frage nach dem Umfang des Obligatoriums.
Soll es das ganze Volk umfassen oder ist es auf bestimmte Kategorien der
Bevölkerung zu beschränken? Ist bei der Umschreibung des Obligatoriums
auf die Selbständigkeit oder Unselbständigkeit des Erwerbes abzustellen oder
zum mindesten die Versicherungspflicht nur bis zu einer gewissen Einkommens-
höhe vorzusehen.

Die Sozialversicherung ist im Auslande ursprünglich für die Lohnarbeiter-
schaft der Industrie und einzelner Gewerbszweige sowie für einen Teil der An-
gestelltenschaft dieser Unternehmungsarten geschaffen worden. Erst im Laufe
der Zeit wurde sie allmählich auf weitere Betriebe und weitere Kategorien von
Arbeitern und Angestellten ausgedehnt, hat aber bis heute ganz überwiegend
den Charakter einer Versicherungsfürsorge für die Personen beibehalten, welche,
wirtschaftlich und rechtlich im wesentlichen unselbständig, sich im Dienste
anderer gegen Entgelt betätigen. Diese Beschränkung auf die unselbständig
Erwerbenden hängt zum Teil mit den Anfängen der Sozialversicherung und
ihrer ursprünglichen Verbindung mit dem modernen Arbeiterschutze zu-
sammen. Zum Teil ist sie die Folge der Auffassung, dass der Lohn des Unselb-
ständigen ihm nur das Existenzminimum für die gesunden und arbeitsfähigen
Tage biete, ihm aber die Bildung von Rücklagen für die Zeit der Krankheit,
der Invalidität und des Alters nicht erlaube, im Gegensatz zum selbständig
Erwerbenden, dessen Unternehmergewinn eine Quote für diese Zwecke ent-

"D

Zahlreiche Einrichtungen der Arbeitgeberfürsorge kennen nicht in allen
Zweigen Renten, sondern besonders zugunsten der Hinterlassenen Kapital-
abfindungen, während die gesetzliche Sozialversicherung auf dem Prinzip
der Rentenleistung beruht. Diese Verschiedenheit der Leistungsart soll grund-
sätzlich der Anrechenbarkeit nicht entgegenstehen. Dagegen muss in solchen
Fällen eine Umrechnung stattfinden in der Weise, dass der Barwert der Renten-
leistungen der gesetzlichen Versicherung dem Kapitalwert der Leistungen
in der Arbeitgeberfürsorge gegenübergestellt wird. Es ist selbstverständlich,
dass ein Arbeitgeber nicht unmittelbar gestützt auf dieses Gesetz im Einzelfalle
die Anrechnung vornehmen kann. Die Bestimmung will ihn nur berechtigen,
in seinem Fürsorgereglement oder in den Statuten seiner Fürsorgeeinrichtung
generell eine solche Anrechnung einzuführen. Für die Anrechnung im Einzel-
fall ist die Reglements- oder die Statutenbestimmung massgebend. Führt der
Arbeitgeber keine solche Bestimmung ein, so besteht die Möglichkeit der An-
rechnung nicht.

Art. 21 und 22 hängen innerlich eng zusammen. Art. 21 setzt die finanzielle
Beteiligung des Bundes und der Kantone an der Versicherung fest. Sie erfolgt
in der Form von Zuwendungen an die kantonale Versicherungskasse zur Er-
höhung ihrer Leistungen. Wir nehmen vorläufig im Gesetze für den Bund eine
Quote von 80 % der Leistungen der kantonalen Kasse in Aussicht, während die
Kantone einen Vierteil hinzuzufügen hätten, möchten aber bemerken, dass
es sich um vorläufige Annahmen handelt, deren nähere Prüfung noch vor-
behalten bleibt. Wir haben uns im Abschnitt V der Denkschrift darüber aus-
gesprochen, wie unserer Auffassung nach die Belastung des Bundes und der
Kantone durch die Zuschüsse, die nach Inkrafttreten der Versicherung nur
allmählich zunehmen wird und erst nach 15 Jahren ihr volles Mass erreicht,
zeitlich verteilt und damit erträglich gestaltet werden kann. Die Verwendung
der öffentlichen Gelder zu Zuschüssen an die Versicherungsleistungen sichert
dem Werke auch nach dieser Seite hin die notwendige Elastizität. Sie gestattet,
auch wenn Bund und Kantone vielleicht bis auf weiteres nicht auf das Maxi-
mum ihrer Zuwendungen gehen können, die Versicherung in Kraft zu setzen
und in der Hauptsache zu verwirklichen.
Art. 22 ist eine Rahmenbestimmung. Sie bringt bundesrechtlich den Grund-
satz zum Ausdruck, dass die Erhöhung der Leistungen der kantonalen Kasse
aus öffentlichen Mitteln zugunsten der breiten Schichten der Altersrentner
und der Berechtigten aus der Hinterlassenenversicherung Platz greifen soll.
Nur Personen, deren Lebensunterhalt nach Eintritt des Versicherungsfalles
in auskömmlicher Weise gesichert ist, werden auf die Leistungen nach. Art. 18
des Gesetzes beschränkt bleiben und. keine Erhöhung aus öffentlichen Mitteln
erfahren. Die nähere Ausführung der Bestimmung muss den Kantonen über-
lassen bleiben, da die Verhältnisse verschieden sind. Immerhin wird durch
eine Genehmigung der bezüglichen Erlasse der Kantone dafür gesorgt werden,
dass sie sich im Rahmen des aufgestellten Grundsatzes bewegen. Es ist schwierig



179

-
SZ
7.
(is

N
Gutachten von Dr. Schaertlin,
Direktor der Schweizerischen Lebensversicherungs- und Rentenanstalt in Zürich,
Tr

q
Können für die Durchführung der Alters» und Hinter-
lassenenversicherung die öffentlichen und privaten Ver-
sicherungskassen beigezogen werden?
Der Artikel 34qater der Bundesverfassung bestimmt: «Die Durchführung
(der Alters- und Hinterlassenenversicherung) erfolgt unter Mitwirkung der
Kantone; es können öffentliche und private Versicherungskassen beigezogen
werden.»

Worin diese Mitwirkung der Kantone bestehen soll und was unter der Bei-
ziehung öffentlicher und privater Versicherungskassen zu verstehen ist, das
ist mit Recht nicht umschrieben, sondern der Gesetzgebung überlassen worden.
Man kann sich deswegen im besondern die Frage stellen, ob und inwiefern
öffentliche und private Kassen bei der Durchführung der Alters- und Hinter-
lassenenversicherung beigezogen werden sollen und können.

Hinsichtlich der ‘privaten Versicherungsunternehmungen ist die Frage
schon zeitig vom eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement der Direktoren-
konferenz der schweizerischen Lebensversicherungsgesellschaften gestellt und
von dieser in ihrer Eingabe vom 80. Mai 1924 beantwortet worden. Es Jag nahe,
die Frage der genannten Vereinigung zu stellen. Denn wer wäre gegebenenfalls
besser geeignet, die öffentliche Versicherung durchzuführen als die wohlorgani-
sierten schweizerischen Lebensversicherungsgesellschaften, die über eine Er-
fahrung von Jahrzehnten, einen ausgebildeten Beamtenstab und ein aus-
gebreitetes Agenturnetz verfügen. Wer hböte mehr Gewähr für eine sach-
verständige, sichere Durchführung als sie, die unter der Aufsicht des Bundes
und gemäss den Vorschriften des Bundesgesetzes über den Versicherungs-
vertrag Hunderttausenden der schweizerischen Bevölkerung den Schutz der
Lebensversicherung bieten. Sie, die schweizerischen Lebensversicherungs-
gesellschaften, die durch die Pflege der Volksversicherung und der Gruppen-
versicherung für die soziale Alters- und Hinterlassenenversicherung Pionier-
arbeit verrichten. Wie lautet nun die Antwort der Direktorenkonferenz? Sie
kommt mit einlässlicher Begründung zum Ergebnis, dass die privaten Gesell-
schaften die obligatorische Alters- und Hinterlassenenversicherung nur gemein-
sam durch Gründung einer besondern privaten Anstalt übernehmen könnten.
Damit wird der Verzicht auf die Beteiligung der einzelnen Gesellschaft aus-
gesprochen. Man wird mit Sicherheit annehmen dürfen, dass dieser Verzicht
hicht leichthin ausgesprochen worden ist, muss sich aber überzeugen, dass die

Kantons die Versicherungsleistungen erhöht werden können. Man wird vielleicht
besonders in städtischen Verhältnissen, den Wunsch haben, noch etwas weiter
gehen zu dürfen. Wir glauben aber, uns auf die Erhöhung auf das Doppelte der
Beiträge der allgemeinen Versicherung beschränken zu sollen, um im Rahmen
des Zweckes und der Durchführbarkeit einer sozialen Versicherung zu bleiben.
Immerhin kann die Zulassung eines noch höhern Typus geprüft werden, wenn
wirklich ein ausgesprochenes Bedürfnis nach einer solchen Erweiterung besteht.

Dagegen soll die Erhebung von Arbeitgeberbeiträgen in der Zusatzversiche-
rung nicht zulässig sein. Verschiedene Gründe haben uns zu dieser Regelung
veranlasst. Kinmal ist es nicht zweckmässig, unsere Industrie und unsern
Handel in den verschiedenen Gegenden des Landes durch eine vom Bunde ge-
schaffene Einrichtung verschieden zu belasten. Wir haben bereits im Abschnitt
über die Arbeitgeberbeiträge in der allgemeinen Versicherung darauf hinge-
wiesen, dass die Erhebung einheitlicher Beiträge dem Arbeitgeber einen ge-
wissen Schutz vor einer beliebigen Belastung durch die Kantone bieten wird.
Sodann ist zu berücksichtigen, dass die Betriebs- und Arbeitsverhältnisse viel-
fach über die Kantonsgrenzen hinweggehen. Ein Betrieb, der in einem Kanton
liegt, kann eine Reihe von Personen. beschäftigen, die jenseits der Grenze in
einem andern Kanton wohnen. Der Betriebsinhaber müsste unter Umständen
in einer Zusatzversicherung des ersten Kantons für diese Leute Arbeitgeber-
heiträge bezahlen, obgleich sie vielleicht als Bewohner des andern Kantons vom
Bezug der Zusatzversicherungsleistungen ausgeschlossen wären. Wenn auch
durch entsprechende Vorschriften solche Inkongruenzen vermieden werden
könnten, so würde es doch Komplikationen und Erschwerungen beim Inkasso
der Arbeitgeberbeiträge nach sich ziehen.

Dagegen kann der Kanton auch in der Zusatzversicherung, ähnlich wie es
der Bund mit den Kantonen zusammen in der allgemeinen Volksversicherung
tut, die aus den Beiträgen bestrittenen Leistungen der Zusatzversicherung
durch Zuschüsse aus öffentlichen Mitteln erhöhen. Dabei ist er ebenfalls
an die Norm der Bundesverfassung gebunden, dass die Zuwendungen aus.
öffentlichen Mitteln die Hälfte des Gesamtbedarfes der Versicherung nicht
übersteigen dürfen. Diese Bestimmung gilt auch für die kantonale Zusatz-
versicherung und bietet Gewähr, dass auch siein Anlehnung an das Versicherungs-
prinzip unter Heranziehung der Versicherten zu Beiträgen und nicht als Für-
sorge mit ausschliesslicher Verwendung öffentlicher Mittel durchgeführt werde.
Innerhalb dieses Rahmens ist aber der Kanton frei. Er kann, wenn es seine
finanziellen Verhältnisse gestatten, bis zum Maximum gehen und der Zusatz-
versicherung eine Summe in der Höhe ihrer ordentlichen, aus der Beitrags-
einnahme bestrittenen Leistungen zuwenden. Überdies ist er in der Verteilung
dieser Zuwendungen an die einzelnen Bezüger von Leistungen der Zusatz-
versicherung frei und wird dabei auf die besondern Bedürfnisse in weitgehendem
Masse Rücksicht nehmen können.

In der allgemeinen Volksversicherung sind etwas mehr als 2/s der ordent-
lichen Leistungen der kantonalen Versicherungskassen durch die Beiträge der

127
Schweizerische Bevölkerung nach Altersklassen auf 81. Dezember jedes
Kalenderjahres:

Männlich
Alter

1920. .
1925. .
1980. .
1935. .
1940. .
1945.

ahr
20 bis 64
Friedli | Stat. Bur.
1,087,997
1,105,507
1,155,605
1,194,020
1,219,348
1.237.118

1,087,100
1,119,009
1,118,761
1,236,346
1,255,8831
1.275.597

65 und mehr
Friedli

Stat Bur-

97,100
107,082
120,085
132,240
146,770
159.954

96,278
106,058
118,480
180,219
144,388
157 9267

Weiblich
ARer

1920. .
1925. .
1930. .
1935.
1940 .
1945.

1.4
20 bis 64
Friedli = Stat. Bur.

1,145,166
1,221,049
1,277,364
1,321,068
1,350,718
1.369.377

1,144,811
1,225,404
1,286,339
1,325,616
1,335,680
1.342.787

65 und mehr
Friedli

Stat. Bur.

129,862
„40,968
"55,588
58,692
„58,807
u

128,691
141,792
155,472
169,379
184,468
200.754

Darnach ergibt sich für die Zahl der Rentner auf 100 Prämienzahler die
folgende Ühersicht:

1920
1925
L980
1935
1940
1945

Kalenderiahr

Männlich
Stat. Bur.

4
3
0
U,5
11,
12.2

A
12,0

Weiblich _
Friedli | Stat. Bur.
11,3
11,5
12,2
12,0
18,
14,4 |

11,2
11,5
12,
1%,
18,2
15.0

Hieraus ergibt sich, dass für die nächsten 20 Jahre die Annahmen von
Dr. Friedli sich als nicht zu pessimistisch erweisen. Wie die Bevölkerungs-
bewegung und die Umschichtung nach Altersklassen sich später vollziehen

t
:
Die Zusatzversicherung soll in allen Fällen so finanziert werden, dass
das Gleichgewicht auf die Dauer gewährleistet ist. Die Kantone werden
nötigenfalls mehr oder weniger vom Umlageverfahren abgehen und sich in
der Zusatzversicherung dem Deckungskapitalverfahren nähern müssen.
Ob und in welchem Umfange dies nötig ist, kann bloss im Einzelfalle auf
Grund einer Prüfung der gesamten Finanzierungsausweise beurteilt werden.

Die Einführung und Gestaltung der Zusatzversicherung wird Gesetz-
geber und Vollziehungsbehörden vor ein nicht leichtes Problem stellen. Die
Zusatzversicherung ist aber unseres Erachtens sozial und politisch notwendig.
Sie soll und kann bis zu einem gewissen Grade ein vermehrtes Bedürfnis nach
einer sozialen Versicherung bei gewissen Bevölkerungsschichten in einzelnen
Landesteilen befriedigen. Die Aufstellung von Mindestanforderungen an die
Zusatzversicherung im Bundesgesetze und das Genehmigungsrecht des Bundes
werden gestatten, in die betreffenden kantonalen Erlasse ein gewisses notwen-
diges Mindestmass von Gleichförmigkeit und Übereinstimmung zu bringen
and die erforderlichen Kautelen für die Sicherheit und Stabilität zu verlangen.

Die kantonalen Zusatzversicherungen nehmen selbstverständlich am Aus-
gleichungsverkehr der allgemeinen Volksversicherung nicht teil. Es bleibt
Vereinbarungen zwischen Kantonen mit Zusatzversicherungen überlassen,
gegebenenfalls unter ihnen einen solchen Verkehr herzustellen, wenn es not-
wendig und möglich ist. Im fernern können die Leistungen der Zusatzversiche-
rung auch nicht bei der Bestimmung des auf einen Kanton entfallenden Anteils
an Bundesgeldern mitgerechnet werden. Dieser Anteil berechnet sich ausschliess-
lich nach dem Aufwand der kantonalen Versicherungskassen für die bundes-
gesetzlich festgelegten Leistungen der allgemeinen Volksversicherung. Im
übrigen gelten auch für die Zusatzversicherung die Vorschriften über diese
allgemeine Versicherung.
YII. Erläuterungen zum Gesetzesentwurf,
1. Allgemeines.

Der Denkschrift liegt ein Vorentwurf zu einem Bundesgesetz über die
Alters- und Hinterlassenenversicherung bei, der, wie bereits einleitend be-
merkt, von einer kleinen Expertenkommission durchberaten wurde. Die
Grundzüge der Vorlage sind in den allgemeinen Abschnitten der Denkschrift
arörtert worden, so dass wir uns hier auf eine Erläuterung der einzelnen Be-
stimmungen des Entwurfes beschränken können.

Der Entwurf ist möglichst kurz und einfach gehalten, wie es ein Er-
lass fordert, der die Alters- und Hinterlassenenversicherung des grössten
Teiles der Bevölkerung regelt und von jedem einzelnen soll zu Rate gezogen
werden können. Immerhin müssen im Bundesgesetze die Grundzüge der Or-
ganisation soweit festgelegt sein, dass eine reibungslose Durchführung, ins-
besondere ein befriedigendes Zusammenarbeiten von Bund, Kantonen und
Gemeinden, garantiert ist. Ferner hat das Gesetz die Rechte und Pflichten

121

3, Waisenrenten, bis zum vollendeten 18, Altersjahr:
an eine Waise. . . . A , .
än zwei Waisen .
» drei »
» vier » .
» fünf und mehr Waisen

Fr... 50 im Jahr
» 100 » »
150 » »
200 .
o ed
4. Doppelwaisenrenten, bis zum vollendeten 18, Altersjahr:
an eine Waise. . . Fr. 100 im Jahr
» zwei Waisen. . 200 » »
» drei » 300 » »
» vier » 400 » »
fünf und mehr Waisen . 500 » »
5, Kapitalabfindung an jede Witwe, die im Zeitpunkt der Verwitwung das
50. Altersjahr noch nicht zurückgelegt hat, einmalig . Fr. 500

11. Zuschüsse aus öffentlichen Mitteln,
1. Zweck: Die Zuschüsse dienen zur Erhöhung der unter Ziffer II aufgeführten
T,eistungen der kantonalen Versicherungskassen.
9. Umfang: Der Bund leistet jährlich an jede kantonale Kasse 80 % der von
ihr ausbezahlten Leistungen, der Kanton seinerseits 20 %, zusammen 100 %.
8. Bezugsberechtigte: Jede bei der Versicherungskasse bezugsberechtigte
Person hat auf den Zuschuss Anspruch, sofern sie nicht aus eigenen Mitteln
und Pensionen ihren Unterhalt in auskömmlicher Weise bestreiten kann.
4. Ausschluss von der Bezugsberechtigung: durch die Kantone und Gemeinden.
5. Höhe des Zuschusses: Der Zuschuss darf das 11%fache der Leistung aus der
kantonalen Kasse nicht übersteigen, er beträgt also im Einzelfall höchstens
Fr. 800 bei der Altersrente (Ehepaar Fr. 600);
» 225 bei der Witwenrente;
75 bis Fr. 875 bei den Waisenrenten;
150 bis Fr. 750 bei den Doppelwaisenrenten ;
750 hei der Kapyitalabfindung an die Witwe.

IV. Gesamtbudget der Versicherung.
Die Beiträge werden jeweilen ein Jahr im voraus für das Folgejahr er-
hoben.

Annahme über das Inkrafttreten: 1. Januar 1988 (eventuell 1982).

Beginn der Auszahlungen: 1984 (eventuell 1988).

37

ansprüche zu befriedigen. Für eine Alters- und Hinterlassenenversicherung des
Volkes kann dieser Grundsatz populär in der Weise ausgedrückt werden, dass
die jeweils Jungen für die jeweils Alten und die jeweils Lebenden für die jewei-
ligen Hinterlassenen der verstorbenen Männer sorgen. In diesem Gedanken
der wechselseitigen Verknüpfung von Gegenwart und Zukunft, der Solidarität
nicht nur zwischen den Gliedern der lebenden Generation, sondern auch zwischen
den verschiedenen aufeinanderfolgenden. Generationen, liegt ein hoher ethischer
und sozialer Wert. ‚Seine. Verwirklichung hat deshalb in einem umfassenden
Werk der Solidarität, wie es die allgemeine obligatorische Alters- und Hinter-
lassenenversicherung des Volkes bildet, ihren vollen Platz, auch wenn vielleicht
einige Wünsche, denen bei streng versicherungstechnischer Organisation ent-
sprochen werden könnte, unerfüllt bleiben müssen.

Die Wahl des Umlageverfahrens ist jedoch von gewissen Voraussetzungen ab-
hängig, Wir haben bereits darauf hingewiesen, dass eine Festsetzung abgestufter
Versicherungsleistungen je nach individuellen Bedürfnissen nur mit dem Prämien-
deckungskapitalverfahren oder einem ähnlichenSystem vereinbarist. Das Umlage-
verfahren verlangt fürs Erste einheitliche Prämien und einheitliche Leistungen,
weil niemand mit seinen Prämien Beiträge leisten will an höhere und besonders
geartete Versicherungsleistungen, die einem andern zukommen, der auf diese
versichert ist. Wenn man verschiedenartige Versicherungsleistungen je nach
individuellen Bedürfnissen zulassen will, so gelangt man, wie schon gesagt,
zur Gutschrift der Prämien für jeden einzelnen gleichartigen Versicherungs-
bestand. und damit notwendigerweise zum Prämiendeckungskapitalverfahren.

Sodann verlangt das Umlageverfahren grosse Versicherungsbestände, in
denen möglichst wenig Schwankungen vorkommen. Damit der Beitrag, der
vom einzelnen Beitragspflichtigen aufzubringen ist, nicht zu hoch werde,
muss die Zahl der Beitragspflichtigen möglichst gross sein und die Zahl der
Leistungsempfänger sowie die Höhe der Leistungen in einem angemessenen
Verhältnis zur Summe der Versicherungsbeiträge stehen. Diese Verhältnisse,
insbesondere das Verhältnis zwischen der Zahl der Leistungsbezüger und der
Zahl der Beitragspflichtigen, müssen auf möglichst lange Dauer ungefähr die
gleichen bleiben, damit der Beitrag der Einzelnen in der Folge der Jahre mög-
lichst. geringen Veränderungen unterworfen sei. Die jeweilen nachfolgende
Generation, welche mit ihren Beiträgen die Mittel zur Ausrichtung der
Versicherungsleistungen an die vorangehende Generation aufbringt, muss die
Gewissheit haben, dass auch sie seinerzeit die Leistungen erhalten wird, was nur
der Fall ist, wenn dannzumal auch wieder genügend Beitragspflichtige vor-
handen sind, welche diese Leistungen ohne wesentliche Mehrbelastung und
zu erträglichen Bedingungen bestreiten können. Das Umlageverfahren lässt
Sich daher nur in einer obligatorischen Versicherung durchführen, bei der
1m Gegensatz zur freiwilligen der jährliche Zuwachs an neuen versicherungs-
Pflichtigen Personen gesichert ist, und auch in der obligatorischen Versicherung
nur dann, wenn nicht durch die Zulassung einer Mehrzahl von Versicherungs‘
trägern beim einzelnen davon die jeweilige Rekrutierung neuer Versicherter auf

31
Endlich ist die Gefahr nicht zu übersehen, dass die Alters- und Hinter-
lassenenversicherung, wenn sie Kassen übertragen wird, die mit Verbänden
in Verbindung stehen, welche im wesentlichen andere, allgemeinere Zwecke ver-
folgen, zum Gegenstande politischer und wirtschaftlicher Kämpfe werde, an
denen solche Verbände beteiligt sind. Dies bedeutet aber nicht nur eine Ge-
fährdung der einzelnen Kasse, sondern eine solche des Versicherungsgedankens
überhaupt. Denn gerade die zu schaffende obligatorische Alters- und Hinter-
lassenenversicherung des Volkes soll als ein allgemeines nationales Werk der
Eintracht über den zahlreichen politischen, konfessionellen und wirtschaftlichen
Strömungen stehen, welche das Leben unseres Volkes bewegen. .

Einzelne Kreise treten für eine Ordnung ein, bei der gemeinschaftliche
Organisationen von Arbeitgebern und Arbeitnehmern des nämlichen oder
ähnlicher Berufe die Durchführung der Versicherung zu übernehmen hätten.
Wenn auch dabei die Fälle des Kassenwechsels seltener wären und die
Ordnung der Freizügigkeit etwas erleichtert würde, so beständen doch die
gleichen Schwierigkeiten der Kontrolle über die Erfüllung der Versicherungs-
pflicht, der Beteiligung der Gemeinden, der Aufsicht über die Versicherungs-
träger und der ungenügenden Möglichkeit der Risikoausgleichung weiter,
welche die konzessionierten Gesellschaften zur Ablehnung der Übernahme
der Versicherung auf Rechnung jeder einzelnen Gesellschaft geführt haben
und welche die Durchführung mit einer Mehrzahl von Kassen verunmöglichen.
Dazu tritt der Umstand, dass die aus Arbeitgebern und Arbeitnehmern
zusammengesetzten Berufsverbände heute nur in geringem Umfange bestehen
und in der Hauptsache erst noch geschaffen werden müssten. Die Art
des in Aussicht genommenen Werkes einer das ganze Volk umfassenden
Versicherung würde bei einer Durchführung durch Berufsverbände verlangen,
dass jeder Berufstätige die Möglichkeit hat oder sogar gezwungen werden

kann, einem solchen Verbande beizutreten. Eine Art korporativer Verfassung
mit öffentlichrechtlichen Berufsverbänden wäre schliesslich das Ergebnis, wozu
die Versicherung den Grundstein und den ersten Schritt bilden würde. Damit
aber würde das Versicherungswerk in ein soziales und politisches Problem von
viel Weittragenderer und umfassenderer Bedeutung hineingestellt und in-
folgedessen wohl auch seine Verwirklichung, die heute eine dringende Auf-
gabe ist, auf unbestimmte Zeit verzögert, ohne dass schliesslich die korporative
Durchführung infolge der oben dargestellten Schwierigkeiten zu befriedigen
vermöchte.

So muss die Idee einer privatwirtschaftlichen Durchführung der obliga-
torischen Alters- und Hinterlassenenversicherung aus entscheidenden Gründen
endgültig aufgegeben werden. Eine Durchführung mit den konzessionierten
Versicherungsgesellschaften, sei es unter Aufteilung des Versicherungsbestandes:
auf sie oder mit einem Wettbewerb unter den einzelnen Gesellschaften,
ist nach der Meinungsäusserung der hervorragendsten Fachleute im Gebiete
des privaten Versicherungswesens nicht angängig. Verträgt sich aber die
Übernahme dieser Versicherung mit der Natur und den Notwendigkeiten des

25
A.-Rh. (Männer 18,2 %) bzw. Tessin (Frauen 15,1, %) und Obwalden
(Frauen 15,,, %). Ähnliche Unterschiede zeigen sich bei andern Kantonen.
Sie sind nicht nur in der verschiedenen Lebensweise und Sterblichkeit der
einzelnen Landesgegenden begründet, sondern sind auch wirtschaftlich be-
dingt. Grosse Städte, wie Basel, Zürieh und Genf, ziehen die jungen Ar-
beitskräfte an, der Zug in die Stadt wirkt sich aus; Gebirgskantone und
der Tessin dagegen sehen ihre jungen Leute in die Fremde ziehen, während die
Alten bleiben, ja sogar aus der Fremde zurückströmen.

Es liegt auf der Hand, dass der Gesetzgeber an derartigen Kigenarten unseres
Landes und inneren Bevölkerungsvorgängen nicht achtlos vorbeigehen darf,
Er muss ihnen bei Ausarbeitung des Gesetzes über die Alters- und Hinterlassenen-
versicherung Rechnung tragen. .

Auf der andern Seite ist zu beachten, dass es niemals gelingen wird, die
künftige Entwicklung der Bevölkerung eines Landes, die einen sich stets än-
dernden, lebendigen Organismus darstellt, auf mehrere Generationen hinaus
genau zahlenmässig zum Ausdruck zu bringen. Die auf gewissen Annahmen
beruhenden Berechnungsergebnisse stellen Wahrscheinlichkeitsgrössen vor,
welche durch die Wirklichkeit überholt werden können. Aus diesen Erwägungen
ist es dem Gesetzgeber gestattet, das Budget der Versicherung auf eine Zeit-
dauer von einer Generation zu beschränken, in der Meinung, dass die alsdann
lebende Generation ihrerseits die Verhältnisse neu regeln könne. Diese Ein-
stellung ist allerdings nur unter zwei Bedingungen statthaft, Es dürfen der
spätern Generation nicht unverhältnismässig grössere Lasten aus der Ver-
sicherung überbürdet werden, als sie die einführende Generation ihrerseits
zu übernehmen hatte. Ferner muss das Gesetz in seinen Bestimmungen
über die Leistungen und Gegenleistungen so elastisch sein, dass die Anpassung
an veränderte Grundlagen ohne Schwierigkeiten möglich sein wird. Diesen
Bedingungen wird, wie wir sehen werden, der vorliegende Entwurf in aus-
reichendem Masse gerecht.
IIL Die Organisation der Versicherung.
1. Vorbemerkung.
Zu den wichtigsten und schwierigsten Fragen, die im Gesetze zu lösen sind,
gehören die der Organisation der Versicherung. Die Verfassung lässt sie,
wie erwähnt, offen. Sie schreibt bloss die Durchführung der Versicherung
unter Mitwirkung der Kantone vor und erwähnt die Möglichkeit der Heran-
ziehung öffentlicher und privater Versicherungskassen. In einer obligatorischen
Versicherung ganz besonders hat der Staat für eine ausreichende Versicherungs-
gelegenheit zu sorgen, sowie dafür, dass die Versicherungspflicht in einfachster
und billiger Weise erfüllt werden kann und die Ansprüche auf Versicherungs-
leistungen vollständig sichergestellt sind. Von der Lösung der organisatori-
schen Fragen wird die ganze Anlage der Versicherung in erheblichem Masse

30
kenkassen hinsichtlich der Ausrichtung der Bundesbeiträge besorgen. In
der Alters- und Hinterlassenenversicherung dürfte sich die Kontrolle des
Bundes leichter gestalten, wenn der Kanton selber, sei es durch seine kan-
tonale Kasse oder durch eine besondere Kontrollstelle, die ganze Durchführung
der Versicherung in seinem Gebiete fortlaufend beaufsichtigt.

Art. 9 steht insofern mit dem in Art. 1 ausgesprochenen Grundsatze
in Verbindung, als die Versicherung, trotz Durchführung durch die Kantone
und die kantonalen Kassen als Versicherungsträger, im ganzen eine Einheit
darstellt. Wer in einem gegebenen Kanton beitragspflichtig wird und es eine
Zeitlang ist, soll ohne jede Einschränkung und ohne dass irgendwelche Geld-
überweisungen stattfinden, bei Wohnsitzwechsel seine Versicherung im neuen
Wohnsitzkanton zu den gleichen Bedingungen fortsetzen können und dort
ebenfalls ohne alle Einschränkungen, wenn der Versicherungsfall eintritt,
die Leistungen im bundesgesetzlich bestimmten Ausmasse erhalten. Die Tat-
sache, dass die Kantone die Versicherung durchzuführen haben, darf in keiner
Weise die Freizügigkeit behindern und ist vom Standpunkte des Ver-
hältnisses des Einzelnen zur Versicherung aus vollständig irrelevant. Es liegt
auf der Hand, dass eine solche Ordnung, welche in bezug auf Beitrags-
und Versicherungsleistung die ganze Einrichtung als Einheit auffasst,
während doch die kantonalen Kassen aus ihren Mitteln die jeweilen im
Gebiete ihres Kantons fälligen Versicherungsleistungen zu bestreiten haben,
eines Ausgleichungsverkehrs bedarf, Die Beiträge und Versicherungsleistungen
sind auf Grund der mutmasslichen Entwicklung, Altersschichtung und Sterb-
lichkeitsverhältnisse der gesamtschweizerischen Bevölkerung berechnet, wäh-
rend. diese Verhältnisse in den einzelnen Kantonen stark voneinander ab-
weichen können. Wir haben darauf im Abschnitt über die bevölke-
rungsstatistischen Grundlagen hingewiesen. Besonders in industriellen
und handelsreichen Kantonen werden sich viele jüngere Personen zusammen-
finden, während die mehr ländlichen Kantone infolge Rückflusses von Arbeits-
kräften in ihre Heimat und aus andern Gründen eine den schweizerischen
Durchschnitt übersteigende Zahl von Altersrentnern aufweisen.

_ Die Ausgleichung kann in verschiedener Weise organisiert und bewerk-
stelligt werden. Naheliegend wäre eine rechnerische Zusammenfassung aller
Finnahmen und Ausgaben der kantonalen Versicherungskassen beim Bunde,
wobei die Unterschiede der Belastung der einzelnen Kassen im Wege eines
Clearing ausgeglichen werden könnten. Eine solche Regelung wird jedoch
den Erwägungen nicht ganz gerecht, welche uns u. a. veranlasst haben,
die Durchführung der Versicherung in die Hände der Kantone zu legen.
Die Pflicht der kantonalen Kassen, die in ihrem Kantonsgebiete fäl-
ligen Versicherungsleistungen aus ihren Mitteln zu bestreiten, nötigt sie,
den Einzug der Beiträge sehr sorgfältig und mit aller Umsicht vorzunehmen,
indem sie die Folgen einer ungenügenden Tätigkeit zu tragen haben. Eine Aus-
gleichung unter den kantonalen Kassen auf Grund ihrer effektiven Rechnungs-
ergebnisse im einzelnen Betriebsjahre würde eine gegenseitige Entlastung

38

spruch auf die Leistungen gemäss Art, 18 des Gesetzes. Es darf vielleicht
aber doch an das Solidaritätsgefühl derjenigen appelliert werden, die bei Ein-
tritt der Leistungsberechtigung sich in so günstigen. Vermögens- und Einkom-
mensverhältnissen befinden, dass sie zugunsten der Gesamtheit auf ihr Recht
verzichten können. Der Nichtbezug oder der Verzicht auf die Leistungen bei
Eintritt der Berechtigung soll natürlich den spätern Bezug nicht ausschliessen,
da die Verhältnisse der Berechtigten sich ändern können. Im Zusammenhange
damit sieht die Bestimmung den vorläufigen Verzicht auf den Bezug der Alters-
rente vor, im Sinne einer Hinausschiebung bis zum 70. Altersjahr. Es wird
nicht wenige Personen geben, die bei Eintritt der Altersrentenberechtigung mit
65 Jahren noch erwerbstätig sind und die in diesem Momente vielleicht die
Rente nicht nötig haben, während sie später, wenn sie einmal nicht mehr arbeiten
können, gern eine etwas höhere Rente beziehen würden. Diese Möglichkeit
soll ihnen nicht verschlossen sein. Die Rente wird sich verhältnismässig
erhöhen, worüber ein Tarif das Nähere zu bestimmen hat. Eine Nachvergü-
tung verfallener Rentenraten, die nicht erhoben worden sind oder auf deren
Bezug man verzichtet hat, wird jedoch in keinem Falle stattfinden,

Die Bestimmung des Art. 19 steht auf dem Boden, dass grundsätzlich nur
volle Leistungen zur Ausrichtung gelangen sollen. Deshalb sind rückständige
Beiträge im Zeitpunkt der Anmeldung des Anspruches auf Versicherungs-
leistungen mit dem Verzugszuschlage in erster Linie nachzubezahlen, und erst
falls die Nachbezahlung nicht möglich ist, findet eine Verrechnung mit den
Versicherungsleistungen statt. In welcher Weise diese Verrechnung vorzu-
nehmen ist, ob in einem Male oder allmählich, werden die Kantone festzu-
setzen haben. Sie werden eine Ordnung treffen, die in gerechter Weise auf die
Beteiligten Rücksicht nimmt. Dagegen darf eine solche Verrechnung nur
stattfinden mit Beiträgen, welche die einzelnen Versicherten nicht einbezahlt
haben und nicht mit solchen, die wegen Unerhältlichkeit von Kanton und
Gemeinde bezahlt worden sind. Die Verpflichtung der Kantone und der Ge-
meinden, die unerhältlichen Beiträge zu übernehmen, soll auch den mindest-
bemittelten Schichten der Bevölkerung den vollen Wert der Versicherung
garantieren, eine Wirkung, die nicht dadurch illusorisch gemacht werden darf,
dass die Kantone und Gemeinden für ihre Auslagen sich auf den dem Versicher-
ten oder seinen Hinterlassenen zukommenden Leistungen der kantonalen Kasse
erholen können.
Art. 20. Die Bestimmung hängt mit der Beitragspflicht der Arbeitgeber
zusammen. Der Arbeitgeberbeitrag ist ein allgemeiner und muss von jedem
Arbeitgeber für jede von ihm beschäftigte Arbeitskraft in gleicher Höhe be-
zahlt werden. Es wäre nun nicht gerecht, diejenigen Arbeitgeber, die aus freien
Stücken und vielfach in weitgehender Weise für ihre Arbeitnehmer sorgen,
zu belasten, ohne ihnen dia Möglichkeit einer gewissen Kompensation zuzuge-
stehen. Die Arbeitgeberbeiträge können bei Grossbetrieben im gesamten eine ganz
ansehnliche Summe erreichen, die gerade bei weitgehenden eigenen Fürsorgeein-

12

Übersicht über die Tabellen.

Seite
Tab. 1. Die Zahl der Beitragspflichtigen und Leistungsberechtigten . . ... 118
» 2. Umfang der Versicherungsleistungen . . . . 114/115
8. Gesamtbudget der Versicherung . ‚Far 116
4. Gesamtbudget der Versicherung bei der im Text des Motivenberichtes
erläuterten Variante für die Übergangsregelung . .... 0... ++ 117
5. Beispiel für die Aufbringung der Bundeszuschüsse und die Entwicklung
des Versicherungsfonds_ des Bundes. . .. 2. 0.000000 8 9 HH 118
Beispiel für den Ausgleichsverkehr zwischen den kantonalen Versiche-
rungskassen . . . . . +0. +. VRR 119
Übersicht über die grundlegenden Bestimmungen und die finanzielle
Tragweite des Gesetzentwurfes . . .. 120

45

loch in einer sozialen Einrichtung verständlich und gerechtfertigt, die sich
den Schutz des Alters und der Familie zur Aufgabe setzt. Die Beschrän-
kung der Berechtigung in der Hinterlassenenversicherung auf Witwen- und
Waisenrenten bringt eine nicht unerhebliche Verbilligung. Gleichzeitig darf
dem Manne, der wegen seines ledigen Standes keine Familienlasten zu tragen
hatte, oder demjenigen, dem es vergönnt war, vor seinem Tode seine Kinder
völlig aufzuerziehen, wohl ein Beitrag an die Sicherstellung der Hinterlas-
senen seiner vorversterbenden Volksgenossen zugemutet werden. .
In der schon mehrfach zitierten Botschaft des Bundesrates vom 28. J uli
1924 war die Ausrichtung von Renten an alle Witwen und an die Doppelwaisen
vorgesehen, d. h. an diejenigen Kinder, deren Mutter beim Tode des Vaters
schon verstorben ist. Das nähere Studium der Frage hat uns jedoch gezeigt,
dass in der Hinterlassenenversicherung das Bedürfnis der Waisen voranzu-
stellen ist und dass die Ausrichtung einer Rente an alle Witwen, auch an die
Jüngsten unter ihnen, zu einer sehr starken Belastung führt, ohne dass dafür
ein absolutes Bedürfnis besteht. Es kann ferner darauf verwiesen werden,
dass die ausländische Arbeiterversicherung die Hinterlassenenfürsorge im
allgemeinen nur rudimentär entwickelt hat und dass dort gewöhnlich nur
der beim Tode des Mannes invaliden Witwe eine Rente zugesprochen wird.
Aus diesen Erwägungen heraus, vor allem zur Entlastung des Werkes, haben wir
uns entschlossen, der Witwe nur dann eine Rente zu gewähren, wenn sie im
Zeitpunkte der Verwitwung das 50. Altersjahr bereits überschritten hat. Dass sie
im gewöhnlichen Wortsinne invalid sei, wird nicht verlangt, in der Meinung, dass
88 der Witwe bei Überschreitung dieses Alters ganz allgemein schwerer fallen
werde, sich noch eine genügende Verdienstmöglichkeit zuverschaffen. Die jüngern
Witwen, d. h. diejenigen, deren Verwitwung vor dem zurückgelegten 50. Alters-
jahr eintritt, sollen mit einer bescheidenen Kapitalabfindung bedacht werden,
die ihnen die Deckung der unmittelbaren Kosten des Todesfalles und eine Bei-
hilfe für die erste Zeit der Witwenschaft bietet, bis zum Momente, wo sie durch
Cigenen Erwerb für sich selber und ihre Kinder sorgen können. Dieser
Einschränkung der Witwenversicherung steht eine nicht unerhebliche Aus-
dehnung der Waisenversicherung gegenüber, indem grundsätzlich jede Waise,
nicht nur die Doppelwaise, beim Tode des Vaters eine bescheidene Rente bis
ZUM Zurückgelegten 18. Altersjahr erhalten soll. Dabei werden allerdings im
einzelnen Versicherungsfall gleichzeitig höchstens fünf Waisenrenten .ausge-
richtet werden, mit Nachrücken der andern vorläufig ausgeschlossenen Waisen
in die Rentenberechtigung, sobald eine Waisenrente wegfällt. .
Wir glauben mit dieser Regelung eine Lösung gefunden zu haben, die
sowohl den Finanzierungsmöglichkeiten als auch durch die Voranstellung der
Waisenversicherung den Anschauungen, wie sie in unserm Volke vorherrschen,
gerecht wird,
Während der Kreis der Leistungsberechtigten bis zu einem gewissen Grade
durch die Natur des Versicherungszweiges bestimmt wird und nicht beliebig
Singeschränkt werden kann, ohne dass die ganze Art der Versicherung geändert

108
und wenigstens die Hälfte daran beitragen, dürfen die Leistungen der all-
gemeinen Volksversicherung nach Massgabe von Art. 18 dieses Gesetzes
auf die Leistungen ihrer eigenen Fürsorgeeinrichtung zur Hälfte anrechnen.
Die Anrechnung erfolgt bei Rentenleistungen auf diesen selber, bei Leistungen
in Form von Kapital auf diesem bis zur Höhe des Barwertes der Ansprüche
aus der gesetzlichen Versicherung.
Art. 21.

Der Bund stellt den Kantonen jährlich einen Betrag in der Höhe von 80 %
der von den kantonalen Kassen im betreffenden Jahre ausgerichteten Lei-
stungen zur Verfügung. ;

Der Kanton hat aus allgemeinen Mitteln einen Vierteil der Bundesleistung
beizufügen.

Die kantonalen Kassen‘haben aus diesen Leistungen des Bundes und des
Kantons ihre Leistungen zu erhöhen.
Art. 22.

Die Kantone stellen in Würdigung der örtlichen Verhältnisse die Grund-
sätze für die Gewährung von Zuschüssen aus öffentlichen Mitteln auf.

Sie haben Personen, welche ‚aus eigenen Mitteln und Pensionen ihren
Lebensunterhalt in auskömmlicher Weise bestreiten können, auszuschliessen.

Die Zuschüsse sind nach der Einkommens- und Vermögenslage der Lei-
stungsbezüger abzustufen und sollen das Anderthalbfache der Versicherungs-
leistungen nach Art. 18 nicht übersteigen.

Art. 28.

Die Ausrichtung der Renten erfolgt in Raten je auf Mitte eines Kalender-
vierteljahres. Die Rentenberechtigung endet auf Ende des Kalenderviertel-
jahres, in dem der Tod des Berechtigten eingetreten ist; bei Waisenrenten
mit Ende des Kalenderviertelijahres, in welchem die Waise das 18. Altersjahr
vollendet hat.

Die Staatszuschüsse (Art. 21 und 22) können bei veränderten Verhältnissen
des Bezügers je auf Beginn eines Kalenderjahres neu festgesetzt werden.
Art. 24.

Die Leistungen werden am Wohnsitze des Berechtigten ausgerichtet.

Die Rentenberechtigten haben bei Folge der Verwirkung des Anspruches
auf inzwischen verfallene Leistungen jede Veränderung des Wohnsitzes innert
Monatsfrist der bisherigen und der neuen Zahlungsstelle zu melden.

Die Kantone können geeignete Bestimmungen erlassen, damit die Lei-
stungen zum Unterhalt des Berechtigten und der Personen, für die er zu sorgen
hat, verwendet werden.

34

dass für jede Beitragszahlung dem Versicherten quittiert werde, damit er sich,
wenn er die Versicherungsleistungen beziehen will, über die lückenlose Erfüllung
seiner Beitragspflicht ausweisen kann. Es wird zu prüfen sein, ob dafür ein
einheitliches Beitragsheft für die ganze Schweiz vorzuschreiben sei, oder ob den
Kantonen auch hierin eine gewisse Freiheit gelassen werden solle. Die Einheit-
lichkeit des Beitragsheites hätte den Vorteil, dass überall mit Leichtigkeit
die notwendigen Feststellungen gemacht und die Zahlungen kontrolliert
werden können. Es wird auch geprüft werden müssen, ob nicht an Stelle eines
Beitragsheftes, das verloren gehen kann und dessen Wiederherstellung unter
Umständen schwierig sein dürfte, Beitragskarten zu treten haben, welche
wenn sie vollständig ausgefüllt sind, bei der kantonalen Kasse aufzubewahren
wären, während der Versicherte eine neue Beitragskarte erhält, auf welcher
über die bisherigen durch die frühern Karten verurkundeten Zahlungen ge-
samthaft quittiert wird. Man hat der Befürchtung Ausdruck gegeben, dass
die Freiheit der Kantone, die Zahlungsmodalitäten zu regeln, gewissen
Schwierigkeiten beim Übergang eines Versicherten von einem Kanton in
einen andern rufen könnte. Wir glauben, dass diese Befürchtungen un-
begründet sind. Die Kantone oder die Gemeinden werden die Kontrolle der
Beitragspflicht mit der Wohnsitzkontrolle verbinden und erst im Anschluss an
die polizeiliche Anmeldung für die Versicherung eine Karte erstellen. Bei
einem Beitragspflichtigen, der im Laufe eines Jahres oder Halbjahres, für das
er in einem Kanton bereits seine Beiträge bezahlt hat, in einen neuen Kanton
einzieht, wird diese Zahlung auf der Versicherungskarte seiner neuen Wohnsitz-
gemeinde vorgemerkt werden, so dass bei der allgemeinen Beitrags-
erhebung dieser Gemeinde, gestützt auf die Vormerkung, eine Einforderung
für den betreffenden Zeitraum bei diesem Beitragspflichtigen unterbleibt.
Art. 13. Es wird stets Beitragspflichtige geben, die ihren Beitrag nicht
rechtzeitig bezahlen. Deshalb muss eine Verzugsfolge vorgesehen werden.
Ihre Festsetzung ist einer Verordnung des Bundesrates vorbehalten. Ein Zu-
schlag von Fr. 1 für das Beitragsjahr, was etwas mehr als 5% des Beitrages
der Männer ausmacht, dürfte ein angemessenes Minimum bilden. Die Festsetzung
eines festen Zuschlages ist gegenüber einer prozentualen Berechnung einfacher
und klarer und erleichtert somit die Verwaltung. Die Versicherungsleistungen sol-
len grundsätzlich stets im vollen Betrage ausgerichtet werden. Teilzahlungen sind
nicht vorgesehen, ausgenommen in den Ausnahmefällen, wo eine Verrechnung
von nicht bezahlten, aber geschuldeten Beiträgen auf den Leistungen statt-
findet. Die Regel ist die, dass bei Eintritt des Versicherungsfalles die sämtlichen
nichtbezahlten Beiträge mit dem Verzugszuschlag bezahlt werden müssen.
Solches erscheint nicht ganz befriedigend bei Schweizerbürgern, die erst im
Verlaufe ihres spätern Lebens in die Schweiz zurückkehren, oder bei Ausländern,
die sich erst in spätern Jahren in der Schweiz naturalisieren lassen. Ihnen wird
nun im Gesetze insofern eine Sonderstellung eingeräumt, als sie die Beitrags-
leistung bei der Rückkehr oder im Zeitpunkt der Naturalisierung zu erfüllen
haben, wo es ihnen häufig noch leichter fällt. Überdies sieht das Gesetz vor,

11

Die Zuwendungen des Bundes an die Krankenversicherung belaufen
sich heute ungefähr auf 7 Millionen Franken. Sie haben sich, da die Bundes-
subvention nach der Zahl der Mitglieder der Krankenkassen berechnet wird,
im Laufe der Zeit mit der Entwicklung der Versicherung erhöht und werden
sich entsprechend einer weitern Ausdehnung der Krankenversicherung noch
weiter erhöhen. Die Prämien, die in der Krankenversicherung vom einzelnen
Versicherten eingefordert werden, sind im allgemeinen Durchschnittsprämien,
und auch dort, wo eine Abstufung nach dem Eintrittsalter stattfindet, bestehen
nicht erhebliche Differenzen. Dazu tritt, dass die Krankenversicherung
grosser Reserven nicht bedarf. Auch der relativ bescheidene ordentliche Bundes-
beitrag von Fr. 8. 50 für die Männer und Fr. 4 für die Frauen, wie er heute
gilt, besitzt im Verhältnis zu der Prämie eine gewisse Bedeutung. Anders
wäre es in einer freiwilligen vom Bunde subventionierten Alters- und Hinter-
lassenenversicherung. Während bei den jüngern Versicherten die Subven-
tionssätze, die sich natürlich in gewissen Schranken halten müssten, zu
der relativ geringen Prämie in jJüngern Jahren noch in einem angemes-
senen Verhältnis ständen, würde es bei den erheblich höhern Prämien, welche
die älteren Versicherten aufzubringen hätten, nicht mehr zutreffen. Die Ver-
sicherungsgelegenheit würde deshalb wahrscheinlich trotz der Bundessubven-
tion nur in geringem Umfange benützt. Es würden sich hauptsächlich jüngere
Leute der Versicherung zuwenden, während die grosse Zahl der in vorgerück-
teren Jahren stehenden es beim bisherigen Zustande bewenden liesse.

Das zu schaffende Versicherungswerk soll auch das Postulat einer vermehr-
ten Fürsorge der Arbeitgeberschaft für die Arbeitnehmer soweit als Mög-
lich erfüllen. Wie wir bereits in der Einleitung festgestellt haben und wie
es in dem in Aussicht gestellten Spezialbericht noch belegt werden wird, ist
diese Art der Fürsorge hauptsächlich in der Verwaltung und im Handel sowie
in gewissen Teilen der Industrie vorhanden und beschränkt sich im ganzen auf
Bestandteile der Angestelltenschaft, während die Arbeiterschaft nur in ge-
ingem Umfange der Fürsorge teilhaftig ist. Es ist wohl klar, dass derartig
grosse Verschiedenheiten je nach der Arbeitsstelle des Einzelnen auf die Dauer
nicht bestehen bleiben können. Einen entschiedenen Fortschritt im Sinne eines
allgemeinen Mindestschutzes kann aber nur eine Sozialversicherung auf
dem Boden des Obligatoriums bringen, während bei der Freiwilligkeit wohl
aoch auf sehr lange Zeit hinaus, wenn nicht sogar auf immer, die Unter-
schiede bestehen bleiben dürften. Die Erreichung dieses Zieles ist nicht nur
sozialpolitisch von Bedeutung. Sie liegt auch im Interesse einer bessern Ver-
teilung der sozialen Lasten und einer gewissen Ausgleichung der Belastung
zwischen den verschiedenen Erwerbsgruppen.

Wenn man von Bundes wegen die Alters- und Hinterlassenenversicherung
bloss fördern, im übrigen jedoch der Freiwilligkeit überlassen würde, so müsste
wohl, wie es im Bundesgesetz über die Kranken- und Unfallversicherung ge-
schehen ist, den Kantonen und Gemeinden die Ermächtigung eingeräumt werden,
für ihr Gebiet die Versicherung obligatorisch zu erklären. Eine Reihe von

49

b. Die Arbeitgeberbeiträge.
Der Arbeitgeberbeitrag ist als allgemeiner von allen denjenigen zu ent-
richten, welche andere Personen in ihrem Dienste haben. Er wird vom
Staat und von den Gemeinden als Inhaber öffentlicher Verwaltungen und öffent-
licher Betriebe, wie auch von allen privaten Betriebsinhabern der Industrie,
des Handels und der Landwirtschaft erhoben. Auch derjenige wird erfasst,
der seine persönlichen oder häuslichen Geschäfte mit fremden Arbeitskräften
bgwältigt. Der Beitrag ist ein einheitlicher und gleichmässiger, wobei wir
einen jährlichen Satz von Fr. 15 für jede Arbeitskraft in Anschlag bringen.

Die Heranziehung der Arbeitgeber zur Finanzierung der Sozialversiche-
rung ist in der ausländischen Gesetzgebung allgemein verbreitet, wo ‚diese
Beiträge zum Teil recht ansehnliche sind. Sie finden ihre Rechtfertigung
in der Tatsache, dass der Arbeitnehmer zu einem guten Teile seine Arbeits-
und Lebenskraft im Dienste des Unternehmers aufbraucht, welchem deshalb
auch die Pflicht obliegt, mitzuhelfen, die Zukunft seines Arbeitnehmers im
Alter, bei Krankheit und Invalidität, sowie diejenige seiner Hinterlassenen
im Todesfalle, sicherzustellen.

Diese Pflicht besteht ohne Rücksicht auf die Organisation der Versicherung;
sie lässt sich gleicherweise für eine Klassen- wie für eine Volksversicherung
begründen. Wir haben in den vorangehenden Abschnitten die Gründe einläss-
lich dargelegt, welche uns auf die Volksversicherung verweisen und uns nötigen,
von einem komplizierten Versicherungssystem mit verschiedenen Versicherungs-
klassen und der Verwendung der einbezahlten Beiträge für die Bedürfnisse beson-
derer Kategorien von Versicherten abzusehen und eine einfache Lösung, im
wesentlichen nach dem Umlageverfahren, zu wählen. Wenn aber, wie dargetan,
die Klassenversicherung bei unsern Verhältnissen unmöglich ist, so hat der Ar-
beitgeber eben seinen Beitrag im Rahmen der allgemeinen Versicherung zu
leisten, welche, für die ganze Bevölkerung bestimmt, auch der Arbeitnehmer-
schaft zum Nutzen gereicht. Wesentlich ist ja, dass überhaupt eine soziale
Versicherung geschaffen werde, die den einzelnen Arbeitnehmer im Alter und
Seine Hinterlassenen bei seinem Tode zu schützen vermag. Dies ist aber nur
Möglich durch das Zusammenwirken und Zusammenspielen aller Kräfte der
Wirtschaft, wozu auch eine angemessene Mitwirkung der Arbeitgeberschaft
gehört. Ihre Mithilfe lässt sich somit überdies aus der Pflicht jedes Volksteils
und jedes Gliedes unseres Wirtschaftskörpers ableiten, für das Wohl des Ganzen
einzustehen. Wenn auch in einer Volksversicherung, wie in der dargestellten,
der einzelne Arbeitgeberbeitrag nicht speziell den vom einzelnen Arbeitgeber
beschäftigten Personen gutgeschrieben werden kann, so finden doch die Arbeit-
geberbeiträge in weit überwiegendem Masse zugunsten der Arbeitnehmer und
nicht der selbständig Erwerbenden Verwendung. Denn von den Berufstätigen
der Schweiz stehen etwa %4 in unselbständig erwerbender Stellung und nur
!/4 sind selbständig Erwerbende. Zum mindesten zu ? /4 werden also die Arbeit-
geberbeiträge wieder den versicherten Arbeitnehmern zugute kommen. Dazu

95

auf die bereits bestehenden kantonalen Versicherungsgerichte zu greifen, um
nicht die kantonale Gerichtsorganisation immer weiter auszudehnen und zu
komplizieren. Im einen wie im andern Falle könnten die meisten Streitigkeiten,
die ja meist nur geringe Beträge erreichen werden, in die Einzelkompetenz des
Vorsitzenden der Verwaltungsbehörde oder des Gerichtes gelegt werden. Bei
Übertragung der Zuständigkeit zur Erledigung von Streitfällen an die Versiche-
tungsgerichte wäre jedoch für die Gewährung der Leistungszuschüsse aus öffent-
lichen Mitteln die Zuständigkeit einer vom Kanton eingesetzten zentralen
Verwaltungsbehörde aus den oben genannten Gründen vorzubehalten.

Art. 32. Grundsätzlich sollen Streitigkeiten aus der Versicherung vor der
zuständigen kantonalen Behörde ihre endgültige Erledigung finden. Immerhin
Ist mit Rücksicht darauf, dass gewisse dieser Fälle eine prinzipielle Bedeutung
besitzen können oder im Hinblick auf den Streitwert, der speziell bei den Ar-
beitgeberbeiträgen eine ansehnliche Höhe erreichen kann, eine Berufung an
eine zentrale Stelle des Bundes vorzubehalten. Im Falle, dass in den Kantonen
den Verwaltungsbehörden der Vorzug gegeben wird, dürfte auch als zuständige
Behörde des Bundes eine Verwaltungsinstanz bezeichnet werden; im andern
Falle wäre die Berufungskompetenz des eidgenössischen Versicherungsgerichtes
vorzusehen. Die Berufung soll nicht wie im Unfallversicherungsgesetze, wo
die Fragen im allgemeinen komplizierter sind, in allen Streitfällen zulässig
sein. Sie soll sich auf Rechtsverletzung oder auf Fälle hohen Streitwertes
beschränken. Wir haben vorläufig davon abgesehen, eine Streitwertgrenze zu
bestimmen.
g. Strafbestimnmung.
In Art. 33 ist eine Strafbestimmung vorgesehen. Es empfiehlt sich aus
den verschiedensten Gründen, die Strafbestimmungen auf das mindestnotwen-
dige Mass zu beschränken. ‘Dies ist in einem Gesetze von der Art des vorliegenden
auch möglich. Die vorgeschlagene Redaktion muss als ganz vorläufige bezeich-
net werden. Die endgültige Fassung der Bestimmung wird erst möglich werden,
wenn der Gesetzesinhalt selber feststeht, aus welchem dann die Straftat-
bestände aboeeleitet werden können.
h. Schlussbestimmung.
Art. 34 überträgt dem Bundesrate die Festsetzung des Inkrafttretens der
Versicherung. Wir sind bei der Darstellung des Versicherungsprojektes und
bei der Erörterung seiner Finanzierung genötigt gewesen, mit einem bestimmten
Zeitpunkt des Inkrafttretens zu rechnen und haben wiederholt vom Jahre
1933 gesprochen. Beim heutigen Stande der Vorarbeiten und bei weiterer
normaler Entwicklung der Verhältnisse darf wohl der Hoffnung Ausdruck
Zegeben werden, dass es möglich sein werde, bereits im Jahre 1982 die Ver-
Sicherung in Kraft zu setzen.

fesamtbudget der Versicherung hei der im Toxt des Motivenberichtes (pag. 65) erlänterten Variante für die Übergangsregelung.*
Beträge in Millionen Franken. Tab. 4.

Jahr

Beiträge der
Ver- 7
sicherten | Arbeit-
(& 18. — „geber
ına 12. —)| (& 15. —)

1933 39.54 '
1934 39.79
1935 | 40.08
1936 140.24
L937 | 40.45
L938 | 10.62
1939 10.78
1940 - 140.98
1941 ı 41.04
(942 ] 41.15
1943 | 41.26
1944 | 41.36
1945 | 41.47
1946 | 41.59
1947 | 41.71
[948 41.80

{01
15.40
15.51
15.60
15.69
15.78
15.88
15.92
16.00
16.04
16.08
16.14
16.18
16.21
16.26
16.32
16.35
1949 141.90
1950 142.00
{951 12.10
1952 12.20
1953 12.29
954 12.37
955 1412.45
1956 12.55
1957 142.61
1958 142.67
1959 42.71 |
1960 142.74
‘961 42.77
962 12.76
963 12.75
1964 19,74
1965 42.70
5 |] 42.81

16.40
6.44
16.48 ı
16.51 °
GO
16.59
16.64 |
16.68
16,70
16.71
16.74
16.74
(6.75
16.75
16,75
6.75
6.74
16.78 ||

Einnahmen
Zuschüsse
Fondszinsen
1934-48: 41/30,
1044-53: 41/49

1954 ff, : 4%)

des ı der
Bundes ‘ Kantone
(Art, 21) 1{Art. 21)

2.47
4.03
5.59
7.16
8.74
10.38
11.98
13.55
15,20
16.86
17.58
19.18
20.76
22.44
24.18

|

18.51
19.99
21.38
22.63
23.94
25.10
26.22
27.30
28.31
29.22
30.01
30.68
31.21
31.65
250 07

1.63 '
5.00
5.85
5.66
3.98
3.28
3.56
5.82
7.08
7.30
7,50
7.67
7.80
7.91
R 02
25.98
27.22
28.34
29.87
30.30
29.80
29.92
30.45
30.91
31.29
31.58
31.79
31.91
31.95
31.95
31.95
31.95
a1.95 II

44.10
47.830
50.21
53.02
55.67
58.22
50.56
562,48
54.66
66.67
68.66
70.54
72.383
74.28
75.99
77.69
79.39
7 64

11.02
11,82
(2.55
13.26
13.92
14.56
15.14
15.62
16.16
16.67
„7.16
"7.64
18.08
"8,56
9,00
‚9.42
'9.85
Di 91

Total

+
54,94
30.91
34.65
88.25
91.68
95.16
98.41
101.63
104.76
107.82
110.79
112.58
115.16
‘17.62
120.08
1992 42
139.40
144.78
149.68
154.36
158.74
161.04
L64.71 |
167.78
171.05
174.01
176.86
[79.44
181.84 |
(84.25 |
(86.44
188.55 |
190.63 |
301.09 |

. Ausgaben
Leistungen
aus den Bai- aus den Zuschüs-
trägen und | sen das Bundes
Zinsen ‚und der Kantone)
(Art. 18) I(Art. 21 und 22)
(7)
28.14
24.99
26.78
28.29
29.92
31.38
32.77
34.18
35.39
36.53
837.51
38.35
39.01
39.56
40) 09

23.14
24.99
26.78
28.29
29.92.
31.38
32,77
34.13
35.39
36.58
37.51
38.35
39.01
59,56
40.09
55.12
59.12
62.76
66.28
69.59
72.78
75.70
78.10
30.88
33.34
835.83
88.17
90.41
92,79
94.99
97.11
99,24
109.55

55.12
59.12
62,76
66.28
69.59
72.78
75.70
78.10
80.83
83.34
85.83
88.17
930.41
92.79
94,99
97.11
99.24
109.55

Überschuss der Ein
nahmen (= Einlage
in den Fonds).
Ab 1952 zu decken-
der Ausgaben-

Yberschuss)

Total

(1U)J

46.28
49.98
53.46
56.58
59,84
62.76
65.54
68,26
70.78
73.06
75.02
76.70
78.02
79.12
80 18

54.94
34.68
34.67
34.79
35.10
35.32
35.65
36.09
36.50
37.04
37.78
37.56
38.46
39.60
40.91
492 904
‘10.24 29.16
‘18.24 26.54
;25.52 24.16
132.56 21.80
139.18 19.56
145,56 15.48
151.40 18.31
(56.20 11.58
161.66 9.39
166.68 7.38
71.66 5.20
176.34 3.10
180.82 1.02
185.58 1.33
89.98 3.54
(94,22 5.67
198.48 - 7.85
219.10 | —18.01

Fonds der
kantonal.
Kassen,
je auf
Jahres-
ende

>55
3er
S5Sa
3568
54,94 3855
89.57 55
124.24 225
159.03 ZERE
194.183 FEGE
229.45 Zug
265.10: 258
301.19° w21
337,69° Sm®
374.783 SEE
412.46 BEw
450.02 558
488.48 535
528.08 ZEE
568.99 228
611.23 „ER
640.39 558
666.93 >
691.09 255
712.89 28
732.45 SEES
747,93) BE
761.241 FE
772.82 285
782.21 es
789,54 an
794.74 S£5
797.84 SW
798.86 55%
798,86 Ba,
798.86 551
798.86 6,
5
798.86 558
798,86] 559

bb
[a

41
tragspflichtigen geschieht somit auf Gefahr der kantonalen Kasse. Dergestalt
ist möglichste Gewähr für eine sachgemässe Organisation der Beitragserhebung
in den einzelnen Kantonen geboten. Da aber, bei aller Verantwortlichkeit der
Kantone für die Durchführung der Versicherung in ihrem Gebiete, ‚diese
selber doch ein Werk des Bundes ist, so muss das Gesetz für eine Solidari-
tät zwischen den Kantonen sorgen in bezug auf die Belastung, die sich
aus Verschiedenheiten ihres Bevölkerungsaufbaues ergibt, für welche ihre
Geschäftsführung nicht verantwortlich ist und wofür sie deshalb nicht ein-
stehen können. Wir haben im Abschnitt über das’ voraussichtliche Wachs-
um und die voraussichtliche Schichtung der schweizerischen Bevölkerung
in den kommenden Dezennien Annahmen aufgestellt, welche natürlich nur
für die gesamte schweizerische Bevölkerung möglich sind. Eine Beobachtung
der einzelnen Kantone nach dieser Richtung hin würde bei den vielfachen
Wanderungen innerhalb der Schweiz keine Schlüsse erlauben. .

Wie sich ebenfalls aus den dargestellten Bevölkerungsverhältnissen
der Schweiz ergibt, ist speziell in der Altersversicherung das sogenannte
Rentnerverhältnis, d. h. das Verhältnis zwischen den im Rentenberechtigungs-
alter stehenden Personen und den Beitragspflichtigen, von Kanton zu Kanton
verschieden. Zahlreiche Leute arbeiten in jüngern Jahren ausserhalb ihres
Heimatkantons, während sie später unter Umständen in diesen zurückkehren.
Die landwirtschaftlichen Kantone besonders zählen aus diesem Grunde sowie
aus andern Gründen im Verhältnis zu der Zahl der im beitragspflichtigen Alter
stehenden Personen eine entsprechend grössere Zahl Greise als es dem schweize-
tischen Durchschnitt entspricht. Die Unterschiede können sehr gross
sein. Da die Versicherung mit einheitlichen Versicherungsbeiträgen und
ainheitlichen Versicherungsleistungen arbeitet und nur die Entwicklung
der gesamtschweizerischen Bevölkerung mit einiger Sicherheit kalkuliert
werden kann, so ist im Gesetze für eine Ausgleichung der Versicherungs-
belastung der einzelnen Kantone infolge dieser Unterschiede zu sorgen.
Für die Regelung dieses Ausgleichungsverkehrs kommen verschiedene Wege
in Betracht, deren Erörterung im einzelnen hier zu weit führen würde,
Die Erfahrung während der ersten Betriebsjahre der Versicherung wird
“gen, bei welcher Lösung die verschiedenen Faktoren die gerechteste und
Vollständigste Berücksichtigung finden. Deshalb empfiehlt es sich, in das
Gesetz selber nur den Grundsatz aufzunehmen, dass ein solcher Ausgleichungs-
verkehr unter der Leitung des Bundes stattzufinden habe, während die nähere
Regelung in eine Verordnung des Bundesrates zu verweisen ist, welche als
jederzeit leicht revidierbarer Erlass den Erfahrungen unverzüglich ange-
passt werden kann.

IV. Darstellung eines Projektes.
1. Die beitragspflichtigen und die leistungsberechtigten Personen.
Ausgehend von den oben entwickelten Überlegungen und gemachten
Feststellungen haben wir ein Projekt einer Alters- und Hinterlassenenversiche-



92

In diesem Zusammenhang sei hervorgehoben, dass die Leistungen nur so lange
durch die kantonale Kasse eines Kantons ausgerichtet werden, als der Be-
rechtigte in diesem Kanton seinen Wohnsitz hat. Bei Wohnsitzverlegung in
einen andern Kanton ist die nächstiällige Rentenrate durch die Kasse des
neuen Wohnsitzkantons auszurzahlen.
Art. 25 sieht entsprechend dem Art. 96, Absatz 1, des Bundesgesetzes über
die Kranken- und Unfallversicherung, sowie in Übereinstimmung mit den
meisten öffentlich-rechtlichen Versicherungskassen die Unpfändbarkeit und die
Unabtretbarkeit der Versicherungsleistungen vor. Die Einschränkungen be-
ziehen sich sowohl auf die ordentlichen Versicherungsleistungen nach Art. 18
wie auf die Leistungserhöhung aus öffentlichen Mitteln.
Art. 26 regelt zusammenfassend die Stellung der Ausländer in der Ver-
sicherung. Der allgemeinen Beitragspflicht aller schweizerischen Einwohner
im beitragspflichtigen Alter entsprechend sind auch, wie wir bereits ausgeführt
haben, die Ausländer unter Vorbehalt weniger Einschränkungen zur Ent-
richtung der Beiträge verpflichtet. Sie sollen deshalb auch die Leistungen er-
halten, welche aus den Beitragseinnahmen der kantonalen Versicherungskasse
bestritten werden, und in diesem Teil den Schweizern vollständig gleich-
gestellt sein. Dagegen wäre es nicht gerechtfertigt, den Ausländern auch die
Leistungserhöhung aus öffentlichen Mitteln zukommen zu lassen. Angesichts
der in der Sozialversicherung wachsenden Tendenz, im Wege internationaler
Abkommen die Ausländer den Inländern gleichzustellen, ermächtigt jedoch
die Bestimmung den Bundesrat, vom Gesetze in Staatsverträgen oder bei
der Ratifikation allgemeiner internationaler Abkommen abzuweichen. Da-
bei ist die Einräumung des Gegenrechtes ausdrücklich vorbehalten worden.
Die Abweichung kann darin bestehen, dass an sich beitragspflichtige Aus-
länder von der Beitragspflicht befreit werden, sofern auch Schweizern im
Auslande die gleiche Befreiung eingeräumt wird, oder sie kann darin be-
stehen, dass den Ausländern die Leistungserhöhung aus öffentlichen Mitteln
ebenfalls zukommen soll. Was die Beitragsbefreiung betrifft, so kann sie unter
Umständen dazu dienen, auch schweizerischerseits die Befreiung von der Ver-
sicherungspflicht für Schweizer im Auslande zu erwirken, z. B. für solche, die
sich zu Ausbildungszwecken während kürzerer Zeit im Ausland aufhalten. Die
Möglichkeit, die Versicherungsleistungen aus öffentlichen Mitteln zugunsten
der Ausländer zu erhöhen, wird gestatten, im Wege der Vereinbarung den
Schweizern im Auslande auch die Staatszuschüsse ausländischer Versicherungs-
gesetze zuzuwenden, die in der Regel Ausländern nur gewährt werden, wenn
ihr Heimatstaat Gegenrecht hält.
Art. 27 ordnet die Bezahlung der Versicherungsleistungen während der
ersten 15 Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes. Wir haben uns zur Gestal-
tung der Übergangsperiode im Abschnitte über die Versicherungsleistungen
bei der allgemeinen Darstellung unseres Projektes einlässlich ausgesprochen.

54

haben. Die administrative Durchführung einer Beteiligung des Staates an
den Beiträgen der Versicherten wäre zudem ziemlich kompliziert und würde
einen nicht unerheblichen Aufwand an Verwaltungskosten verlangen. Aus
diesen Überlegungen sind wir dazu gelangt, eine Verwendung öffentlicher
Gelder zur Deckung von Ausfällen im Versicherungsbetriebe und zu Bei-
tragssubventionen abzulehnen und diese Gelder direkt zu Zuschüssen an
die aus den Beiträgen der Versicherten und den Arbeitgeberbeiträgen be-
strittenen ordentlichen Versicherungsleistungen zu verwenden. Dies ist nicht
nur bei der im Verhältnis zur Zahl der Beitragspflichtigen wesentlich geringern
Zahl von Leistungsbezügern erheblich einfacher, es gestattet auch eine ver-
mehrte Konzentration und zweckmässigere Verwendung der öffentlichen Mit-
tel und ermöglicht, die wahren Bedürfnisse zu berücksichtigen.

Vom Standpunkte der Belastung des Staates aus gesehen, führen die ver-
schiedenen Verfahren zu gleichen Ergebnissen. Dem Gesamtbedarf der Ver-
sicherung entspricht die Gesamtaufwendung für den Versicherungszweck.
Ob der Staat sich an der Aufbringung des Bedarfes beteilige oder in gleicher
Höhe unmittelbar einen Bestandteil der Aufwendungen übernehme, kommt
für ihn aufs gleiche heraus. Die von der Verfassung vorgeschriebene Be-
schränkung auf die Hälfte ist eingehalten, wenn der Staat in dem, was
er hinzulegt, nicht über den Wert der aus den Beiträgen der Versicherten und
Arbeitgeber aufgebrachten Versicherungsleistungen hinausgeht.

Die von uns vorgesehene Ordnung ist demnach nicht nur die prakti-
schere und sozial wertvollere; sie wird auch dem Verfassungswillen gerecht.

Die Verfassung lässt die Frage der Verteilung der staatlichen Zuwendungen
zwischen Bund und Kantonen offen. Der Bund hat unseres Erächtens den
Hauptanteil davon zu übernehmen. Die Versicherung ist ein Werk des Bundes.
Die Verfassung hat den Bund mit ihrer Schaffung beauftragt. Dem Bunde
sind dafür auch besondere Einnahmen aus der fiskalischen Belastung des Ta-
baks und aus einer künftigen fiskalischen Belastung der gebrannten Wasser
zugewiesen worden. Dagegen halten wir dafür, dass in einem bescheideneren
Ausmasse auch die Kantone zur Deckung eines Teiles der staatlichen Zuwen-
dungen heranzuzieben sind. Ihnen weist das Gesetz die Durchführung der
Versicherung zu. Wird das Werk auch vom Bunde errichtet, so ent-
falten sich, seine Wirkungen doch in den Kantonen und werden durch
die kantonale Tätigkeit bedingt. Nur wenn die Kantone die Pflichten,
die ihnen das Gesetz überbindet, in genügender Weise erfüllen, kann die
Versicherung ihrer Aufgabe gerecht werden. Eine finanzielle Beteiligung
der Kantone am Versicherungswerke im Masse desjenigen, das ihnen zu-
gemutet werden kann, wird bei ihnen das Bewusstsein von der Bedeutung der
Aufgabe und das Gefühl der Verantwortung für das gute Gelingen stärken.
Es ist psychologisch von Bedeutung, dass nicht nur der Bund, sondern
auch der Kanton in der Übernahme eines Teiles der Zuschussleistungen dem
einzelnen Versicherten gebend und ausgleichend gegenübertrete.

123

Gutachten

Anhang.

der Herren Direktor Dr. G. Schaertlin, Prof. Dr. A. Bohren
und Dr. F. Lorenz
betreffend die vom Bundesamt für Sozialversicherung
aufgestellten bevölkerungsstatistischen Grundlagen.

Bundesamt für Sozialversicherung, Bern.

An das

Durch das Bundesamt für Sozialversicherung ist auf den 11. März 1927
eine Konferenz zur Würdigung technischer Vorarbeiten und ihrer ersten Er-
gebnisse über die Alters- und Hinterlassenenversicherung einberufen worden.
An der Tagung in Bern haben teilgenommen: als Vorsitzender Herr Dr.
H. Giorgio, Direktor des Bundesamtes für Sozialversicherung; als Experten
die Herren Dr. Schaertlin, Direktor der Schweizerischen Lebensversicherungs-
und Rentenanstalt, in Zürich, Prof. Dr. Bohren, Subdirektor der Schweize-
rischen Unfallversicherungsanstalt in Luzern, Dr. Lorenz, 'P. D., Freiburg.
Ferner nahmen daran teil die Herren Dr. Ney, Direktor des Eidgenössischen
Statistischen Bureaus in Bern, Prof. Dr. Dumas, Direktor des Eidgenössischen
Versicherungsamtes, Bern, sowie vom Bundesamt für Sozialversicherung die
Herren Dr. Niederer, Abteilungssekretär, Dr. Friedli, Mathematiker, und Wolf,
Hilfsmathematiker. Der Konferenz lagen als Beilagen zum Schreiben des
Bundesamtes für Sozialversicherung vom 7. Februar 1927 zwei Untersuchungen
von Dr. Friedli, versicherungstechnischem Experten des Bundesamtes für
Sozlalversicherung, vor. Die erste vom 20. Dezember 1926 beschäftigt sich
mit der Bevölkerungsbewegung in der Schweiz seit 1860 und der Theorie der
Bevölkerungsbewegung in den kommenden Dezennien.

Die zweite vom 28, Januar 1927 ist ein Nachtrag dazu.

Die beiden Gutachten werden der Konferenz mit einem Schreiben des
Bundesamtes für Sozialversicherung vom 7. Februar 1927 unterbreitet. Es
fasst die Ergebnisse der Untersuchungen von Dr. Friedli zusammen und stellt
der Konferenz die folgenden Fragen:

1. Erachten Sie die im Bericht vom 20. Dezember 1926 enthaltene Grund-
annahme über die künftige Bevölkerungsvermehrung der Schweiz als
zulässig oder sogar, mit Rücksicht auf die wirtschaftlichen und geo-
graphischen Tatsachen, als die einzig gegebene;

Sollten ausser dem verwendeten Ausgangsmaterial noch andere statisti-
sche Faktoren in Berücksichtigung gezogen werden;

3, Halten Sie die Rechungsergebnisse, namentlich die Angaben über das
Zahlenverhältnis zwischen Bentnern und Prämienzahlern. für wahr-

35
Versicherungsleistungen gedeckt werden müssen, würde vielleicht Bewegungen
auslösen, die zu einem Verbrauch der Kapitalsubstanz selber und damit zu
ainer Erschütterung der Versicherung führen könnten. Eine öffentliche Ver-
sicherungsanstalt wäre sodann in der Verwaltung ihrer Kapitalien mehr ein-
geengt als eine private Organisation, was unter Umständen auf die Kosten
der Versicherung nicht ohne Einfluss bliebe. Im Falle einer Kapitalent-
wertung könnte sich die öffentliche Anstalt viel weniger als die privaten
Versicherungsträger damit begnügen, dem vorhandenen Nennwert der Kapi-
talien entsprechend auch die Versicherungsleistungen nur noch in der Höhe
des Nennwertes zu begleichen, sondern es müssten wohl aus allgemeinen
Mitteln des Staates Leistungen zugeschossen werden, um den Versicherungs-
leistungen ihren alten Realwert im wesentlichen zu bewahren. Damit würde die
Durchführung der ganzen Einrichtung nach dem Prämiendeckungskapital-
verfahren illusorisch und man würde schliesslich bei einem System ankommen,
das ‚en Jährlichen Bedarf für Versicherungsleistungen aus laufenden Einnahmen
eckt,

Wie bereits bemerkt, sammelt die Privatversicherung aus den Prämien-
eingängen mit ihren Zinsen eine Reserve an, die zur Bestreitung der Versiche-
rungsleistungen in einem gewissen Versicherungsbestande notwendig ist.
Daraus folgt, dass derjenige, auf dessen Prämienzahlungen während weniger
langer Dauer gerechnet werden kann, als es bei andern der Fall ist, bei gleichen
Versicherungsbedingungen eine höhere Prämie zahlen muss, oder bei gleicher
Prämie eine geringere Versicherungsleistung erhält. Wer erst in einem vor-
zerückteren Alter in eine solche Versicherung eintritt, zahlt mehr oder erhält
weniger, wer dies in jungen Jahren tut, zahlt weniger oder erhält mehr. Und
zwar machen sich diese mit dem fortschreitenden Alter ungünstiger werdenden
Eintrittsverhältnisse für den Versicherten relativ bald, schon in weniger vor-
zgerückten Jahren, bemerkbar und steigen in ihrer Bedeutung rasch an.

Es ist leicht einzusehen, dass eine obligatorische Alters- und Hinter-
lassenenversicherung des Volkes nicht nach ‚diesem System arbeiten kann.
Sie soll nicht nur den Jüngsten Jahrgängen, vielleicht den 20—80 jährigen,
Stwas bieten, als Altersversicherung z. B. eine Rente vom Alter 65 an,
Somif erst nach Ablauf von 835—45 Jahren. Sie soll vielmehr dem Grossteil
der bei Inkrafttreten der Versicherung lebenden Generation angemessene
Leistungen ohne zu grosse persönliche Belastung gewähren. Dies wäre aber beim
Prämiendeckungskapitalverfahren nur dann zu erreichen, wenn der Staat den
Trägern der Versicherung, seien es nun privatwirtschaftliche oder öffentlich-
rechtliche, das Kapital zuschiessen würde, das für alle in etwas vorgerückterem
Alter stehenden Jahrgänge hätte angesammelt werden müssen. Aus dem Fehlen
dieses Kapitals entsteht das sogenannte Eintrittsdefizit, dessen Höhe der
Summe der für diejenigen Personen nicht bezahlten Prämien samt Zins ent-
Spricht, welche bei Inkrafttreten der Versicherung ein höheres Alter besitzen
als das Kintrittsalter, auf das die normale Prämie und die normale Versiche-
rungsleistung berechnet worden sind. Erhebt man von allen im Zeitpunkt

104
ist, sind nach Massgabe der kantonalen Gesetzgebung Gemeinden und Ge-
meindebehörden inbegriffen.

Die Organisation und die Verwaltung haben die zuverlässige Durchführung
der Versicherung zu gewährleisten.

Art. 6.
Mit Bewilligung des Bundesrates kann für mehrere Kantone eine gemein-
same Kasse geschaffen werden, oder es kann die Kasse eines Kantons die
Aufgabe auch für andere Kantone übernehmen.

Art. 7.

Der Bundesrat erlässt die zur einheitlichen Durchführung dieses Gesetzes
erforderlichen näheren Bestimmungen.

Die Kantone treffen die zur Ergänzung des Gesetzes vorgesehenen An-
ordnungen. Soweit das Bundesgesetz zu seiner Ausführung notwendig der Er-
gänzung durch kantonale Anordnungen bedarf, sind die Kantone verpflichtet,
solche aufzustellen und können sie auf dem Verordnungswege erlassen.

Hat ein Kanton die notwendigen Anordnungen nicht rechtzeitig getroffen,
so erlässt der Bundesrat vorläufig die erforderliche Verordnung an Stelle des
Kantons, unter Anzeige an die Bundesversammlung.

Die kantonalen Ausführungserlasse bedürfen zu ihrer Gültigkeit der Ge-
nehmigung des Bundesrates.
Art. 8.

Der Bundesrat übt die Aufsicht über die Durchführung dieses Gesetzes
durch die Kantone aus. Er ist ermächtigt, zu diesem Zwecke jederzeit die Ge-
schäftsführung in den Kantonen nachprüfen zu lassen. Die Kantone unter-
breiten jährlich dem Bundesrat in einheitlicher, von ihm vorgeschriebener
Form Bericht und Rechnung über die Durchführung der Versicherung.

Der Bundesrat entscheidet über Streitigkeiten zwischen den Kantonen,
die sich aus der Anwendung dieses Gesetzes ergeben.

Art. 9.

Die kantonalen Kassen ziehen die Beiträge der im Gebiete ihres Kantons
nach Massgabe dieses Gesetzes beitragspflichtigen Personen ein und richten
die Leistungen an die im Kantonsgebiet wohnenden, nach Massgabe dieses
Gesetzes leistungsberechtigten Personen aus.

Zwischen den kantonalen Kassen besteht volle Freizügigkeit. Unterschiede
im Verlaufe der Versicherung, die als Folge der verschiedenen Zusammensetzung
des Versicherungsbestandes in den einzelnen Kantonen auftreten, sind Jährlich
unter den kantonalen Kassen auszugleichen. Der Bundesrat setzt die Grund-
sätze hierfür fest und führt das Ausgleichungsverfahren durch.

29

sind sie so zu verwalten, dass sie jederzeit sämtliche bereits fälligen Ansprüche
auf Versicherungsleistungen vollständig erfüllen und im Falle der Liquidation
auch die Anwartschaften mit dem versicherungstechnisch richtig berechneten
Gegenwert der bezahlten Prämien auskaufen können. Es liegt auf der Hand,
dass an die Kassen von Verbänden, an Gegenseitigkeitsvereine und ähn-
liche Organisationen die gleichen Anforderungen gestellt werden müssten.
Auch sie müssten sich der staatlichen Aufsicht unterstellen, die schon der
Gleichbehandlung wegen nach den nämlichen, wenn nicht sogar mit Rück-
sicht auf die besondere Art dieser Kassen noch nach schärferen Grundsätzen
gehandhabt werden müsste als die Aufsicht über die Versicherungsgesell-
schaften, die einzig zu Versicherungszwecken gegründet worden sind. Ja
gerade die Führung der Versicherung neben andern Verbandsgeschäften würde
eine weitergehende Kontrolle, speziell über die Anlage und die Verwen-
dung des Vermögens solcher Kassen, verlangen. Wie bereits gesagt, hätten
diese Kassen gleich wie die grossen Versicherungsgesellschaften für die Rück-
lagen zur Deckung aller laufenden und anwartschaftlichen Versicherungs-
ansprüche zu sorgen. Auch bei ihnen würden mit der Zeit ziemlich erheb-
liche Kapitalansammlungen eintreten. Die Verwaltung solcher Kapitalien kann
aber nicht dilettantisch geschehen, sondern sie verlangt eine besondere, straffe
und fachmännisch geleitete Organisation. Während diese bei den konzessio-
nierten Versicherungsgesellschaften besteht, wäre sie bei den Kassen vielfach nicht
oder nur mit grössten Schwierigkeiten zu erreichen und aufrecht zu erhalten.
Die Verhältnisse in der heutigen bundesgesetzlichen Krankenversicherung,
welche ja im allgemeinen befriedigend arbeitet und auf welche sich die Anhänger
der Berücksichtigung von Kassen in der Alters- und Hinterlassenenversicherung
berufen, können nicht als Beispiel herangezogen werden. Zunächt ist fest-
zustellen, dass in der Krankenversicherung trotz fortgesetzter Besmühungen
der Aufsichtsbehörde immer noch eine starke Zersplitterung in zahlreiche
kleine Versicherungsträger besteht, die eine Ausgestaltung des Inhaltes der Ver-
sicherung durch Übernahme einer weiteren über die bundesgesetzlichen Pflicht-
leistungen hinausgehenden Krankheitsfürsorge ausserordentlich erschwert.
In der Krankenversicherung machen sich die heterogenen und vielgestaltigen
Verhältnisse unseres Landes sehr fühlbar. Diese Tatsache ist ein Beweis dafür,
wie Schwierig es wäre, in der Alters- und Hinterlassenenversicherung die Zahl
der Kassen zu beschränken und nur Institutionen zuzulassen, die wegen ihrer
Grösse eine gewisse Gewähr für etwelchen Risikenausgleich und für eine sach-
lich einwandfreie Geschäftsführung bieten. Das Beispiel der Krankenversiche-
rung kann aber aus dem noch wichtigern Grunde der ganz andersartigen Natur
des Krankheitsrisikos gegenüber dem Risiko der Alters- und Hinterlassenen-
versicherung nicht verwendet werden. Das Krankheitsrisiko legt den Ver-
Sicherungsträger relativ beschränkte Leistungen auf. Es fordert im Gegensatz
zu einer Alters- und Hinterlassenenversicherung, die durch private Örganisa-
tionen durchgeführt wird, nicht die Äufnung bedeutender Kapitalien zur Be-
streitung aufgeschobener und oft weitgehender Verbindlichkeiten. Daher können

78
hörden übertragen oder nur einzelne davon und die andern besondern Kassen-
organen zuweisen. Von Bedeutung ist die klare Ausscheidung der Kompe-
tenzen zwischen den Kantons- und Gemeindebehörden, Der Bund mischt sich
in diese Verhältnisse nicht ein. Wenn er an die Mitwirkung der Kantonsbe-
hörden appelliert, so sind darunter nach Massgabe der bezüglichen kantonalen
Vollziehungsvorschriften die Gemeindebehörden inbegriffen. Zweckmässig
dürfte es sein, dass der Kanton speziell diejenigen Aufgaben, für welche lokale
Organe besonders geeignet sind — wie die Kontrolle über die Erfüllung der
Beitragspflicht und den Einzug der Beiträge —, den Gemeindebehörden
überträgt. Im fernern werden diese mit Nutzen zur Begutachtung der Ver-
hältnisse und zur Antragstellung bei der Gewährung von Leistungserhöhungen
aus öffentlichen Mitteln durch die kantonale Versicherungskasse herange-
zogen werden.

Wenn auch die Kantone in der Gliederung und der Verteilung der Aufgaben
sich nach ihrem Gutfinden einrichten können, so hat der Bund kraft seines Auf-
sichtsrechtes und seiner Verantwortlichkeit für die von ihm geschaffene Ver-
sicherung dafür zu sorgen, dass die Organisation zweckmässig und klar sei und
einen reibungslosen Verkehr zwischen den verschiedenen beteiligten Stellen
ermögliche. Dies wird im Wege der Genehmigung der kantonalen Erlasse und
einer gewissen periodischen Kontrolle durch die Organe des Bundes geschehen.

Art. 6 soll ermöglichen, dass mehrere, insbesondere kleinere Kantone
oder solche, die untereinander in engem wirtschaftlichem Zusammenhange
stehen, die Durchführung der Versicherung für ihr Gebiet einer gemeinschaft-
lichen Kasse übertragen können. Wenn auch der Bund mit Rücksicht auf
die staatsrechtliche Selbständigkeit der Kantone es vermeidet, zwingende
Vorschriften aufzustellen, so ist doch zu hoffen, dass im Interesse der Ver-
billigung der Verwaltung und der sachgemässen Organisation von der gebotenen
Möglichkeit da und dort Gebrauch gemacht werde.
Art. 7 grenzt die Zuständigkeiten des Bundes und der Kantone zur Voll-
ziehung des Gesetzes untereinander ab und bestimmt zugleich, dass die bundes-
rechtlichen Vollziehungsbestimmungen vom Bundesrate zu erlassen sind.
was die kantonalen Vorschriften betrifft, so richtet sich die Zuständigkeit
zu ihrem Erlasse innerhalb des Kantons nach dem kantonalen Staatsrecht.
immerhin ist dafür zu sorgen, dass kantonale Bestimmungen, von denen
die Möglichkeit der Vollziehung des Bundesgesetzes im betreffenden Kanton
überhaupt abhängt, rechtzeitig erlassen werden, und dass sich ihr Inkraft-
treten‘ nicht infolge von Umständlichkeiten des kantonalen Gesetzgebungs-
weges verzögere oder vom Ergebnis eines kantonalen Referendums abhänge.
Es könnte zur Folge haben, dass die ganze Versicherung, weil sie in
einem Kanton nicht rechtzeitig zur Durchführung gelangen kann, über-
haupt vorläufig unausgeführt bliebe. Wir haben deshalb hier eine den Art. 52
und 58 des Schlusstitels des Zivilgesetzbuches entsprechende Vorschrift auf-
genommen, wonach die Kantone zur Aufstellung dieser Vorschriften nicht

65

wiederum nicht recht begriffen, wenn Personen, die bei Beginn der Rentenzah-
lung nur reduzierte Leistungen erhalten, plötzlich, einfach weil sie nach Ablauf
der Übergangszeit noch leben, ohne dass ihre Bedürfnisse sich vermehrt haben,
eine Verdoppelung ihrer Bezüge erfahren. Man werde dies gerade wegen der
Benachteiligung der Bezüger von Hinterlassenenleistungen nicht verstehen.
Diesen Erwägungen kann eine gewisse Berechtigung nicht abgesprochen werden.
Wenn wir auch glauben, an unserem Vorschlage wegen seiner einfacheren, dem
Wesen der vorgesehenen Versicherung konformeren Art festhalten zu sollen,
so haben wir doch in einer Tabelle 4, die anhangsweise beigegeben ist, neben
dem Verlauf der Versicherung, wie er sich bei Annahme unseres Vorschlages
ergibt (Tab. 3), eine abweichende Lösung dargestellt. Bei ihr werden in Berück-
sichtigung der vorgebrachten Bedenken in der Hinterlassenenversicherung gleich
von Anfang an die vollen Leistungen ausgerichtet, während es in der Alters-
versicherung bis zum Ableben des Rentners der Übergangszeit bei den redu-
zierten Leistungen sein Bewenden hat.

Y. Die Finanzierung der Leistungen von Bund und Kantonen
an die Versicherung,
Wir haben bei der Darstellung unseres Versicherungsprojektes über die
Zuwendungen an die Versicherung Aufschluss gegeben, die wir für Bund und
Kantone in Aussicht nehmen. Sie sollen für die Erhöhung der aus den Bei-
tragseinnahmen der kantonalen Kasse bestrittenen Versicherungsleistungen
verwendet werden. Zugleich haben wir dem Bund den Hauptanteil von vier
Fünfteln der Zuwendungen des Staates zugedacht und der Auffassung Aus-
druck gegeben, dass Bund und Kantone zusammen von Anfang an bis zur
verfassungsmässig zulässigen Grenze ihrer Leistungen gehen sollten. Das wird
ihnen insofern erleichtert, als während der Übergangszeit von 15 Jahren nur
die Hälfte der Versicherungsleistungen zur Ausrichtung gelangt, womit auch
die staatlichen Zuwendungen auf die Hälfte beschränkt bleiben.

Ob es finanziell möglich sei, gleich so weit zu gehen, wird auf Grund der
Finanzlage des Bundes und der Kantone sowie in Berücksichtigung der vor-
handenen Mittel und der Möglichkeiten der Mittelbeschaffung zusammen mit
den zuständigen Stellen, insbesondere mit den Kantonen, noch sorgfältig ge-
prüft werden müssen.

Es ist nicht Aufgabe dieser Denkschrift, zu dieser mehr finanziellen Frage
abschliessend Stellung zu nehmen. Sie soll und will bloss ein Versicherungs-
projekt zur Darstellung bringen, das gleichermassen auf sozialen Wert und solide
Fundierung Anspruch erheben darf und insofern auf die gegebenen finanziellen
Verhältnisse Bedacht zu nehmen hat. Von diesem Standpunkte aus soll
in Kürze, ohne dass damit der nähern Abklärung vorgegriffen wird, die Finan-
zierung der Zuwendungen des Staates an die Versicherung erörtert und dargetan
werden, dass das Projekt auch in dieser Beziehung im wesentlichen den An-
forderungen entspricht, die man an ein solches stellen darf.

110
leistungen zu versichern. Mehrere Kantone können gemeinsam eine solche Zu-
satzversicherung einführen.

Alle vom Kanton getroffenen Massnahmen dieser Art bedürfen der vor-
angehenden Bewilligung des Bundesrates, der vor Inkrafttreten der Zusatz-
versicherung überdies die Ausführungserlasse zu genehmigen hat.
Art. 30.
Der Bundesrat erlässt eine Verordnung über die Grundsätze, nach welchen
die Zusatzversicherung in den Kantonen eingerichtet werden soll. Dabei sind
folgende Bedingungen vorzusehen:

1. die Zusatzversicherung soll stets alle Beitragspflichtigen der allgemeinen
Volksversicherung umfassen, die im Gebiete des Kantons oder Kantonsteiles
wohnen:
2, für die Zusatzversicherung sind von den Versicherten besondere Bei-
träge zu erheben, welche durch den Kanton allgemein auf 50 % oder 100 %
der Beiträge der allgemeinen Volksversicherung festzusetzen sind. Die Erhe-
bung von Arbeitgeberbeiträgen ist in der Zusatzversicherung nicht zulässig;

8. der Kanton kann aus seinen Mitteln zur Erhöhung der Leistungen
der Zusatzversicherung Zuwendungen bis zum Gesamtbetrage der aus den
Beiträgen der Versicherten ausgerichteten Versicherungsleistungen vorsehen.
Er bestimmt über die Verteilung seiner Zuwendungen auf die einzelnen Bezüger
von Versicherungsleistungen ;
4. die Bedingungen der Freizügigkeit sind durch Verträge zwischen den
einzelnen kantonalen Zusatzversicherungen zu regeln; diese unterliegen der
Genehmigung des Bundesrates.

Die Zusatzversicherungen der Kantone nehmen am Ausgleichungsverkehr
gemäss Art. 8 dieses Gesetzes nicht teil. Ihre Leistungen werden bei der Be-
rechnung des Bundeszuschusses gemäss Art. 21 nicht berücksichtigt.

Im übrigen unterstehen die Zusatzversicherungen der Kantone den Vor-
schriften dieses Gesetzes über die allgemeine Volksversicherung.

VI. Die Rechtspflege.
Art. 31.
Die Kantone bezeichnen die Verwaltungsbehörde, welche über Streitig-
keiten aus der Beitragspflicht und über die Ansprüche auf die Leistungen der
Versicherung zu entscheiden hat.

Sie setzen das Verfahren fest, das eine einfache und beförderliche Er-
ledieung der Streitfälle gewährleisten soll.

17

denen bereits Versicherungseinrichtungen bestehen, die ebenfalls den Betrieb
wechseln können. Je umfassender und je geschlossener die Versicherungs-
gemeinschaft der allgemeinen Versicherung ist, um so leichter wird sich die
Durchführung machen und um so geringer wird die Gefahr, dass gute Risiken
ihr nicht angehören oder aus ihr ausscheiden, womit sich ihre Kosten erhöhen.
Dagegen ist seinerzeit in der Nachtragsbotschaft vom 23. Juli 1924 die
Frage geprüft worden, ob nicht die Versicherung neben den Männern auf die
unverheirateten Frauen beschränkt werden sollte, indem die verheiratete
Frau durch die Versicherung ihres Mannes geschützt ist. Ein näheres Studium
der Angelegenheit hat uns aber dazu geführt, auch diesen Gedanken aufzugeben
und alle Frauen in die Versicherung einzubeziehen. Dabei ist allerdings der
Unterschied aufrecht erhalten worden, dass der Mann, der allein für Witwe
und Waisen zu sorgen hat, in der Alters- und Hinterlassenenversicherung
versichert ist, die Frau bloss in der Altersversicherung. Daraus ergibt sich eine
zewisse Differenz in der Prämie, da selbstverständlich der Frau nicht die Be-
zahlung des verbundenen Alters- und Todesrisikos zugemutet werden kann.
Wenn wir heute dazu gelangen, die ledigen und die verheirateten Frauen in
gleicher Weise zu versichern, so geschieht es zur Vermeidung von gewissen
Schwierigkeiten, die sich bei der Behandlung der geschiedenen und verwitweten
Frauen ergeben hätten, wenn sie erst nachträglich in die Versicherung hätten
aufgenommen werden müssen. Sodann erfolgt es aus der Erwägung, dass bei
Weglassung der verheirateten Frau aus der Altersversicherung die Witwen-
cente bis zum Tode der Frau hätte weitergeführt werden müssen, womit ein
erheblicher Teil der erzielten Entlastung wieder weggefallen wäre. Die Ersparnis
wäre damit nur auf die Fälle beschränkt geblieben, in denen Mann und
Frau ein höheres Alter erreichen, aber nur dem Manne eine Altersrente
ausbezahlt wird, weil nur er darauf versichert ist. Gerade in solchen Fällen
wäre es wohl nötig gewesen, einen Zuschuss zu gewähren, denn es wäre nicht
gerecht, den ledigen oder verwitweten Altersrentner gleich zu behandeln
wie denjenigen, der noch für eine betagte Lebensgefährtin zu sorgen hat. Mit
der Belastung durch solche Zuschüsse wäre aber auch der letzte Teil einer
allfälligen Entlastung der Versicherungsrechnung zur Hauptsache weggefallen.
_ So weisen uns denn alle unsere Verhältnisse, die sozialen, politischen und
wirtschaftlichen, auf die Schaffung einer obligatorischen Volksversicherung
hin, welche die erwerbstätigen Volksgenossen, mögen sie in Industrie, Handel
oder Landwirtschaft und in selbständiger oder unselbständiger Stellung be-
schäftigt Sein, zusammenfasst. Diese Versicherung soll gesetzgeberisch ein
Werk des Bundes sein. Die Verfassung überträgt dem Bunde die Zuständigkeit
dazu, weil die Schweiz als Ganzes genommen die breite Basis bildet, auf welcher
allein ein Werk von dieser Bedeutung mit Erfolg errichtet werden kann.
Der Bundesgesetzgeber hat demnach das Wesentliche über Umfang, Inhalt
und Durchführung der Versicherung festzusetzen. Bine Überlassung der Schaf-
fung der Versicherung an die Kantone, unter finanzieller Beteiligung des Bun-
des und unter seiner Oberaufsicht, könnte nicht genügen und würde dem erund-

97

Grenzen und sollten willig übernommen werden, wenn der Arbeitgeber bedenkt,
dass damit das Los seines Arbeitnehmers im Alter, sowie dasjenige der Witwe
und der Kinder bei vorzeitigem Tode in gewissem Masse sichergestellt ist.
Die Beiträge der Versicherten und der Arbeitgeber zusammen werden
allein schon gestatten, in jedem Versicherungsfalle eine angemessene Leistung
auszurichten. Zu ihnen kommen die ganz erheblichen Zuwendungen aus öffent-
lichen Mitteln des Bundes und der Kantone, deren Gesamtbetrag das erreicht,
was aus den Beiträgen der Versicherten und der Arbeitgeber an Versicherungs-
leistungen ausgerichtet wird und nach Ablauf der Übergangsperiode von
15 Jahren gegen Fr. 90 Millionen jährlich ausmachen wird. Diese Zuwendungen
führen zu einer Verdoppelung der für die Versicherung aus Beitragseinnahmen
zur Verfügung stehenden Gelder und geben ihr erst den vollen Wert, Durch
eine zweckentsprechende Verteilung der öffentlichen Mittel, welche der breiten
Masse der Bezüger von Versicherungsleistungen zugute kommen sollen, wobei
aber doch Personen mit reichlicherem Einkommen auszuschliessen sind, wird
es möglich, die Nachteile, die dem gewählten System der Einheitsversicherung
anhaften, zu beseitigen und der Einrichtung den wünschbaren sozialen Charakter
zu verleihen. Die Altersrenten werden dergestalt in vielen Fällen Fr. 500
für den einzelnen Rentner, bei einem Ehepaar somit Fr. 1000 im Jahre erreichen.
Kantone mit teureren Lebensverhältnissen werden die Zusatzversicherung im
Rahmen des Bundesgesetzes einführen können. Bestrebungen zur Schaffung
kantonaler Versicherungen sind an mehreren Orten schon im Gange. Mit den
Leistungen der Zusatzversicherung wird es möglich sein, den Betrag der einzelnen
Altersrente bis auf mehr als Fr. 800 jährlich zu erhöhen, was bei einem Ehepaar
zu einer Rentensumme von mehr als Fr. 1600 führt. Damit gelangt man zu
Renten, die mit wenigen Ausnahmen denjenigen der ausländischen Sozial-
versicherung nicht nachstehen. Zugleich sind es Beträge, die eine wertvolle
Hilfe darstellen und besonders in Verbindung mit etwelchen Ersparnissen 1m
allgemeinen die Existenz im Alter sicherstellen dürften. Wie mancher Greis
und wie manche Greisin, die heute einsam ein mühseliges Leben fristen, weil
der beschränkte Erwerb ihren Kindern und andern Verwandten nicht gestattet,
sie bei sich aufzunehmen oder sie zu unterstützen, werden, im Besitze einer
Altersrente, gerne aufgenommen werden. Der Erwerb der Angehörigen und die
Rente zusammen werden im gemeinsamen Haushalte jedem ein besseres Aus-
kommen sichern. Die Stellung des alten Vaters und der betagten Mutter im
Haushalte der Kinder wird eine bessere und würdigere sein, wenn sie mit ihrer
Rente ein Entgelt für ihre Aufnahme leisten, als wenn sie arbeitsunfähig und
mittellos ihren Kindern zur Last fallen. Die Waisenrenten, die in kinderreichen
Familien ähnliche Beträge erreichen, werden erlauben, besser, als es bisher viel-
fach der Fall war, die Erziehung und die berufliche Ausbildung der Kinder fort-
zuführen und abzuschliessen.
Die Rücksicht auf die beschränkten Mittel und die wirtschaftliche Trag
fähigkeit hat uns gezwungen, die Witwenversicherung etwas weniger gut aus-
zustatten, als wir es gern getan hätten. Aber jüngere Witwen werden im Er-

47

1

Deckung des Unterschiedes zwischen Versicherungslast und Einnahmen der
Versicherung übernimmt. Und endlich kommt als dritter Weg die Verwen-
dung der staatlichen Mittel für Zuschüsse an die Versicherungsleistungen in
Betracht. Wir haben uns aus Gründen, die in der Folge einlässlich dargelegt
werden sollen, für diesen dritten Weg entschlossen und die beiden zuerst
genannten Lösungen abgelehnt. .

Was die Beiträge der einzelnen Versicherten betrifft, so sei an das er-
innert, was wir bereits in Abschnitt III dieser Denkschrift auseinandergesetzt6
haben. Die Beiträge sollen, um eine einfache Durchführung und eine Aus-
gleichung zwischen den Versicherungskassen der einzelnen Kantone zu er-
möglichen, einheitliche sein. Die Beitragshöhe muss infolgedessen ungefähr
dem entsprechen, was auch in den mindestbemittelten Bevölkerungs-
Schichten noch regelmässig ohne Intervention des Gemeinwesens bezahlt
werden kann, da gerade die bargeldarme Bevölkerung unseres Landes
zum Teil in Kantonen wohnt, deren beschränkte Steuerkraft erheblichere
Zuwendungen an die Beiträge der Versicherten ebenfalls nicht gestattet.
In Würdigung aller dieser Verhältnisse und in Berücksichtigung der
Verfassungsvorschrift, dass der Staat nicht mehr als die Hälfte des Gesamt-
bedarfes leisten darf, sowie des Postulates, dass auch der aus den Mitteln der
Versicherten zu bestreitende Teil der Versicherungsleistungen noch einen realen
Wert besitzen soll, haben wir in unserm Projekt den jährlichen Beitrag der
Versicherten auf Fr. 18 für die Männer und auf Fr. 12 für die Frauen fest-
gesetzt. Die Minderbelastung der Frau ist gegeben, weil sie nur gegen die Folgen
des Alters versichert ist, während dem Manne für seinen höheren Beitrag zu-
gleich eine Alters- und Hinterlassenenversicherung gewährt wird. Mit der
Festsetzung der Beiträge der Versicherten in dieser Höhe ist zugleich dem psy-
chologischen Erfordernis Rechnung getragen, dass diese nicht dasjenige über-
Schreiten sollten, was jüngere Versicherte bei Abschluss einer Privatversiche-
rung für die gleiche Versicherungskombination, ohne staatliche Zuschüsse
an die Leistungen, zu bezahlen hätten. Wir gelangen damit für eine Zahl von
über 214 Millionen beitragspflichtiger Personen, die langsam ansteigt, zu einer
Einnahme von etwa Fr. 40,000,000 bei Inkrafttreten der Versicherung, wenn
wir dafür das Jahr 19833 in Aussicht nehmen, und von etwa Fr. 42,000,000
Nach 15 Jahren, in welchem Zeitpunkt nach unsern Vorschlägen, auf die
Wir zurückkommen werden, die Versicherung ihre volle Wirkung entfalten soll
(vgl. Tabelle 1 und 8).

Die Versicherung ist, wie in den vorangegangenen Abschnitten ferner
dargetan worden ist, im wesentlichen nach dem Umlageverfahren durchzu-
führen, d. h. es sollen die Beitragseinnahmen im allgemeinen vorweg zur Be-
Streitung der im einzelnen Beitragsjahre ausgerichteten Versicherungsleistungen
Verwendet werden. Dabei sollen gleichzeitig die Beiträge keinen Schwankungen
unterworfen, sondern für eine längere Zeitdauer fest bestimmt sein. Das Um-
lageverfahren gestattet und fordert auch seiner Natur nach eigentlich, dass die
Gesamtheit der bei Inkrafttreten des Versicherungsgesetzes vorhandenen

50

seien sie nun aus Beitragseinnahmen bestritten oder aus öffentlichen Mitteln,
von einer einzigen Stelle aus erfolgt. Diese Stelle ist die kantonale Versicherungs-
kasse. Sodann wird damit zum Ausdruck gebracht, dass auch die Zuschüsse
aus öffentlichen Geldern Versicherungsleistungen sind, dass sie eine blosse
Erhöhung der aus den Beitragseinnahmen bestrittenen Leistungen darstellen,
und dass es sich nicht etwa um Zuwendungen besonderer Art handelt, die der
Armenpflege nahestehen.

Ebenso unzweckmässig wäre eine einlässliche bundesrechtliche Ordnung
der Bedingungen, unter denen im Kinzelfalle eine Leistungserhöhung aus öffent-
lichen Mitteln Platz greifen soll. Zwar wird der Bund, der den Kantonen zu-
handen der kantonalen Kasse bedeutende Summen zur Erhöhung der Leistungen
zur Verfügung stellt, dafür zu sorgen haben, dass die Verteilung dieser Gelder
in einer dem Charakter der Versicherung entsprechenden Weise erfolge. Soll
diese, wie wir festgestellt haben, den breiten Schichten der Bevölkerung er-
möglichen, mit Hilfe des Staates in besserer Weise als bisher für die Folgen
des Alters und für die Hinterlassenen im Falle des Todes vorzusorgen, so müssen
auch die vom Staate bereitgestellten Mittel auf entsprechend breiter Basis
verteilt werden. Dies schliesst eine Beschränkung der Leistungszuschüsse aus
öffentlichen Mitteln bloss auf Arme und Bedürftige im engern Sinne aus. Eine
solche würde angesichts der grossen Zuwendungen des Staates eine beschränkte
Zahl von Personen unverhältnismässig begünstigen, während die Mehrzahl der
Versicherten, denen die soziale Versicherung auch dienen will, nur das an
Leistungen erhielte, was aus ihrem geringen Beitrag und den Arbeit-
geberbeiträgen gespiesen werden kann und was sie schliesslich ohne wesent-
lich höhere Belastung in der Privatversicherung bei Versicherungsnahme in
jüngeren Jahren auch erhalten könnten. Die Leistungserhöhung aus öffent-
lichen Mitteln soll deshalb in der allgemeinen Volksversicherung wegen ihres
sozialen Charakters der Grosszahl der Rentenbezüger zukommen. Nur diejenigen
sollen von ihr ausgeschlossen sein, deren Auskommen nach Eintritt des Ver-
sicherungsfalles in genügender Weise sonst sichergestellt wird und deren Lage
infolgedessen die Zuwendung öffentlicher Gelder an sie nicht rechtfertigt, Es
wird sich dabei vor allem um vermögende Personen handeln oder um solche,
die kraft ihrer früheren Tätigkeit oder sonst aus irgendeinem (jrunde aus-
reichende Pensionen und Renten beziehen.

Bei aller Wahrung des entwickelten Grundsatzes müssen aber doch bei
Bemessung der Leistungszuschüsse im Einzelfalle und bei der näheren Um-
schreibung des Kreises der Zuschussberechtigten die verschiedenen Bedürf-
nisse der einzelnen Landesgebiete Berücksichtigung finden, Daher hat sich der
Bund auf diesem Gebiete auf die Aufstellung einiger Rahmenvorschriften zu
beschränken, bestimmt, dem Grundsatze Nachachtung zu verschaffen, während
die Normierung der näheren Voraussetzungen für die Leistungserhöhung aus
öffentlichen Mitteln den Kantonen überlassen bleibt. Diese stehen den Ver-
hältnissen näher als. der Bund und sind deshalb besser in der Lage, die
wechselnden massgebenden Tatsachen in den verschiedenen Landesgebieten

VII. Erläuterungen zum Gesetzesentwurf
1. Allgemeines. ........
2. Die einzelnen Gesetzesbestimmungen. .... ..
a. Organisation und Durchführung der Versicherung
b. Die Beitragspflicht .....
c. Die Versicherungsleistungen . .
d. Der Fonds des Bundes ......
e. Die Zusatzversicherung der Kantone
f. Die Rechtspflege ....
g. Strafbestimmung . ..
h. Schlussbestimmung
VIH. Zusammenfassende Würdigung der Vorlage
Gesetzesentwurf. .......
Tabellen. ..........
Anhang:
Gutachten der Herren Schaertlin, Bohren und Lorenz betreffend die
bevölkerungsstatistischen Grundlagen .
Gutachten von Direktor Dr. Schaertlin .

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129

13

schaft ergeben. So haben wir den Beginn der Beitragspflicht auf den ersten
Tag des Kalenderjahres festgesetzt, in dem das 19. Altersjahr zurückgelegt
wird. Damit wird die heranwachsende Generation im Durchschnitt mit
18% Jahren beitragspflichtig. Diese Ordnung nähert sich derjenigen, welche
in der Altersversicherung von Glarus und von Appenzell A.-Rh. besteht.
Die Berechtigung auf Versicherungsleistungen entsteht, wie bereits er-
wähnt, in der Altersversicherung mit der Erreichung des gesetzlichen Alters,
in welchem zugleich die Beitragspflicht aufhört. In der Hinterlassenenver-
sicherung entsteht der Anspruch auf Versicherungsleistungen mit dem Tode des
Beitragspflichtigen. Was die Festsetzung des Rentenberechtigungsalters ın
der Altersversicherung betrifft, so ist sie für das Mass der Versicherungslast
von grosser Bedeutung. In einem vorgerückteren Alter können bei der stärkern
Sterblichkeit der Greise schon geringe Verschiebungen nach oben eine ganz be-
deutende Minderbelastung, Verschiebungen nach unten eine erhebliche Mehr-
belastung bringen. Zur Illustration sei auf die Tatsache hingewiesen, dass nach
der Volkszählung von 1920 rund 360,000 Personen im Alter von 60 und mehr
Jahren, 227,000 Personen im Alter von 65 und mehr Jahren und nur noch
188,000 Personen im Alter von 70 und mehr Jahren standen. Wir lassen
in unserm Projekt die Rentenberechtigung in der Altersversicherung
auf Beginn des Kalenderjahres eintreten, in welchem das 66. Altersjahr
zurückgelegt wird. Im Durchschnitt werden ‚also die Berechtigten bei
Beginn des Rentengenusses 65% Jahre alt sein. In diesem Zusammen-
hang sei bemerkt, dass das Abstellen auf den Beginn des Kalender-
jahres sowohl bei der Ausrichtung von Versicherungsleistungen, wie bei der
Erhebung von Beiträgen zu gewissen Ungleichheiten führen kann, je nach dem
Geburtstage des Einzelnen, Es besitzt aber den grossen Vorteil administrativer
Vereinfachung, indem speziell bei der Beitragserhebung die zuständige Stelle
weiss, dass auf Beginn des Jahres alle in diesem 19 Jahre alt werdenden Per-
sonen auf das Verzeichnis der Beitragspflichtigen aufgetragen werden müssen.
Ahnliche Vorteile bietet die Wahl des Beginnes des Kalenderjahres bei der Aus-
richtung von Versicherungsleistungen, wenn auch in geringerem Masse. Die
Festsetzung eines höhern Alters für den erstmaligen Bezug der Altersrente
erscheint nicht gerechtfertigt. Wenn auch bei guter Gesundheit im Alter.von
65 oder 66 Jahren noch eine genügende Leistungsfähigkeit vorhanden sein
kann, so bildet doch im allgemeinen dieses Alter bei uns die obere
Grenze für eine weitere vollwertige Beteiligung am Erwerbsleben. Eine
Hinaufschiebung der Grenze würde den Wert der Versicherung ganz er-
heblich vermindern, indem viele Beitragspflichtige, welche ihr Leben lang die
Beiträge bezahlt haben, nichts mehr aus der Versicherung erhielten. Ent-
Scheidend fällt endlich das Fehlen der Invalidenversicherung in Betracht, die
sestatten würde, bei Wahl eines höheren Rentenberechtigungsalters in der
Altersversicherung die vorher erwerbsunfähig gewordenen Personen zu be-
rücksichtigen. Unter die Altersgrenze von 65 oder 66 Jahren zu gehen, ist nicht
angezeigt. Die im allgemeinen guten hygienischen Verhältnisse unseres Landes,

56

Was die Beteiligung der Kantone betrifft, so wird sie sich, wie aus unserer
Darstellung über die Entwicklung der Inanspruchnahme der öffentlichen
Gelder und aus Tabelle Nr. 2 hervorgeht, während der Übergangszeit zwischen
4 und 6 Millionen Franken bewegen, um gleich wie diejenige des Bundes erst 15
Jahre nach Inkrafttreten der Versicherung, also mutmasslich im Jahre 1949,
das volle Mass von Fr. 18—-19 Millionen jährlich zu erreichen. Auf den Kopf der
Bevölkerung umgerechnet, wird somit die Belastung der Kantone bis zu diesem
Zeitpunkt Fr. 1 bis Fr. 1.50 nicht übersteigen und erst dann etwa Fr. 4. 50 jährlich
erreichen. Dazu kommt die Belastung aus der Bezahlung unerhältlicher
Beiträge der Versicherten, die in der ganzen Schweiz Fr. 2 Millionen im Jahr
nicht übersteigen dürfte und welche die Kantone in der Hauptsache auf die
Gemeinden überwälzen werden, bei denen dieser Belastung eine nicht uner-
hebliche Entlastung im Armenwesen gegenüberstehen wird.

Die Frage der Inanspruchnahme der Kantone wird mit ihnen noch ein-
lässlich erörtert werden. Es liegt uns ferne, uns in die kantonale Finanzpolitik
einmischen und den Kantonen Ratschläge erteilen zu wollen. Wir glauben
aber, dass gerade die bescheidene Belastung während der Übergangsperiode
von 15 Jahren ihnen, ähnlich wie dem Bunde, gestatten wird, sich auf die
Zeit der vollen Belastung einzurichten und so diese erträglich zu gestalten.
Eine Reihe von Kantonen hat in weitsichtiger Weise vor Jahren sehon oder
in der letzten Zeit Versicherungsfonds angelegt, welche zur ganzen oder teil-
weisen Bestreitung der kantonalen Zuwendungen an eine Alters- und Hin-
terlassenenversicherung bestimmt sind. Andere Kantone werden vielleicht
diesem Beispiele nachfolgen. Die Finanzlage der meisten Kantone hat sich
heute erheblich gebessert. Die Rechnungen schliessen in den wenigsten
Kantonen noch mit Defiziten, in den meisten mit Überschüssen ab. So dürfte
es den Kantonen möglich sein, schon vor Inkrafttreten der Versicherung und
auch. nachher während der Übergangszeit von 15 Jahren Mittel für die spätere
Periode stärkerer Belastung zurückzulegen. Auf diese Weise wird auch bei
den Kantonen ein gewisser Ausgleich erzielt, der ihnen gestatten dürfte,
die jährlichen Zuwendungen an die Versicherung aus allgemeinen Staats-
mitteln dauernd auf einer angemessenen, im wesentlichen gleichmässigen
Höhe zu behalten, ohne als Folge eines sprunghaften Steigens ihrer Bean-
spruchung Finanzierungsschwierigkeiten gewärtigen zu müssen.
YI. Die Zusatzversicherung der Kantone.
Art, 34water der Bundesverfassung beauftragt den Bund, die Alters- und
Hinterlassenenversicherung, später die Invalidenversicherung einzuführen. Die
Form entspricht derjenigen des Art. 34% der Verfassung, der den Bund mit
der Einführung der Kranken- und Unfallversicherung beauftragte, auf welchen
Gebieten die Kantone heute nur noch soweit legiferieren können, als sie im
Bundesgesetze über die Kranken- und Unfallversicherung vom 18. Juni 1911
dazu ausdrücklich ermächtigt worden sind.

}
7}

Art. 14.

Die Kantone haften der kantonalen Kasse für die uneinbringlichen Bei-
träge der Versicherten. Sie bestimmen, ob und unter welchen Voraus-
setzungen sie selber oder die Gemeinden die Beiträge an Stelle der Bei-
tragspflichtigen bei Unerhältlichkeit ganz oder teilweise übernehmen. Der
Bundesrat setzt die Grenzen für diese Übernahme der Beitragspflicht fest.
Art. 15.

Die Arbeitgeber haben für jede in ihrem Dienste stehende Person der
Versicherungskasse des Kantons, in welchem der Betrieb liegt, einen Beitrag
von Fr. 15, auf das Jahr und die Arbeitskraft gerechnet, zu entrichten. Diese
Pflicht bezieht sich in keinem Falle auf den Ehegatten sowie auf die mit dem
Arbeitgeber in Familiengemeinschaft lebenden verwandten und verschwägerten
Personen in auf- und absteigender Linie unbeschränkt und in der Seitenlinie
bis zum vierten Grade, auch wenn sie im Betriebe mitarbeiten.

Jede Abrede, dass der Arbeitgeberbeitrag ganz oder teilweise durch den
Arbeitnehmer zu tragen sei, ist ungültig.
Art. 16.

Die in einem Jahre fällig werdenden Beiträge der Versicherten und der
Arbeitgeber sind von der kantonalen Kasse der Rechnung des folgenden
Jahres gutzuschreiben.

Art. 17.

Die Forderungen der kantonalen Kasse auf die Beiträge der Versicher-
ten und der Arbeitgeber sind im Konkurse des Beitragspflichtigen sowie bei
Aufstellung eines Kollokationsplans in der Betreibung auf Pfändung in die
2. Forderungsklasse einzureihen.

Art. 219 des Bundesgesetzes über Schuldbetreibung und Konkurs erhält
folgenden Zusatz: Zweite Klasse: lit. d. Die Beitragsforderungen der mit
der Durchführung des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenen-
versicherung beauftragten kantonalen Versicherungskasse.,

Der Kasse stebt das Recht. jederzeitiger Anschlusspfändung zu.

Bei Rechtsvorschlag des Beitragspflichtigen ist der mit dem Beitrags-
bezug beauftragten Amtsstelle auf Grund einer Vollstreckbarkeitsbewilligung
der nach Art. 31 dieses Gesetzes zuständigen kantonalen Behörde definitive
Rechtsöffnung zu erteilen.

Das Recht zur Rückforderung nicht geschuldeter Beiträge bleibt vor-
behalten.

III. Die Versicherungsleistungen.
Art. 18.

Die kantonale Kasse richtet aus den ihr zufliessenden Beiträgen, sowie

aus den Erträgnissen ihrer Rücklage folgende Leistungen aus:



25
der zahlreichen Wanderungen im Landesgebiet ständig Zu- und Abgänge mit
den damit verbundenen Abrechnungen und Überweisungen vom Deckungs-
kapital zu gewärtigen. Würde aber die erworbene Zugehörigkeit zu einer Ge-
sellschaft zwangsmässig beibehalten, so würde sich, trotz territorlaler Abgrenzung
des Tätigkeitsgebietes, der Versicherungsbestand jeder Gesellschaft bald einmal
infolge Wanderung auf das ganze Gebiet der Schweiz ausdehnen. Wollte
man von einer zwangsmässigen Aufteilung des Versicherungsbestandes
auf die Gesellschaften absehen und jedem Versicherungspflichtigen die
Wahl der Gesellschaft überlassen, was offenbar die Meinung derjenigen ist,
die in einer Vielheit von Versicherungsträgern die bessere Lösung erblicken,
So müssten die Gesellschaften Prämien erheben, die für die . einzelnen
Versicherungspflichtigen je nach ihrem Alter, ihren Gesundheitsverhält-
nissen und dem Zivil- und Familienstande ganz verschieden wären. Es
sei aber wohl ohne weiteres einzusehen, dass die Festsetzung von ver-
schiedenen Prämien innerhalb der gleichen Gesellschaft, oder unter den
verschiedenen Gesellschaften bei gleichen Versicherungsleistungen, in einer
obligatorischen Sozialversicherung zu ganz unhaltbaren Verhältnissen führen
müsste, Man würde es nicht verstehen, dass ein Versicherungspflichtiger, bloss
weil er bei einer Gesellschaft mit einem etwas ungünstiger zusammengesetzten
Versicherungsbestande versichert ist, mehr zu zahlen hätte als ein anderer
Pflichtiger bei einer andern Gesellschaft, die unter günstigern Umständen
arbeitet. Bei der Festsetzung von Durchschnittsprämien wären aber die Werte
der vom einzelnen Versicherten bezahlten Prämien einerseits und die ihm
zukommenden Versicherungsleistungen anderseits nicht gleich, indem in.einer
derartigen Gemeinschaft der Gesunde für den Kranken, der Ledige für den
Verheirateten, der Kinderlose für den Kinderreichen zahlt. Je nach dem
Verhältnis, in welchem diese günstigern und ungünstigern Risiken bei der
einzelnen Versicherungsgesellschaft ständen, würden auch die Unterschiede
um so bemerkbarer werden.

Damit wird nach der unseres Erachtens durchaus zutreffenden Auffas-
sung der Direktorenkonferenz ‚der Lebensversicherungsgesellschaften in einer
obligatorischen Alters- und Hinterlassenenversicherung ein System mit freier
Wahl der Versicherungsgesellschaft unmöglich. Die Verteilung des Risikos auf eine
Mehrzahl von Versicherungsträgern, wie sie in mehreren Kantonen in der obliga-
torischen Mobiliarversicherung besteht, ist nach der Meinung dieser massgeben-
den Fachmänner auf die obligatorische Alters- und Hinterlassenenversicherung
eben ihrer völlig andersartigen Natur wegen nicht übertragbar. Die Gesell-
schaften müssten in diesen Zweigen auf dem Wege einer Vereinbarung zu ge-
meinsamer Tragung der Gefahr für die nötige Ausgleichung sorgen. Dafür
Normen zu finden wäre aber nicht leicht und die Geschicke der Gesellschaften
würden, wie die Direktorenkonferenz sagt, dadurch wohl auf die Dauer
untrennbar miteinander verknüpft. Damit wäre wohl denjenigen am wenig-
sten gedient, die gerade in der Selbständigkeit der einzelnen Versiche-
rungsgesellschaften und in der Möglichkeit. unter diesen selhständigen Gesell-

- 4
J1
e. Die Zusatzversicherung der Kantone.

Die Art. 29 und 30 regeln die kantonale Zusatzversicherung. Wir können
insofern im wesentlichen auf eine Erläuterung der Bestimmungen verzichten,
als die Zusatzversicherung den Gegenstand eines besondern Abschnittes der
Denksehrift bildet.
Art. 29 stellt den Grundsatz auf, dass die Kantone zur Einführung einer
Zusatzversicherung, die sich auf der allgemeinen Volksversicherung aufzu-
bauen hat, zuständig sind. Im weitern ordnet er das Verfahren, das die Kantone
bei ihrer Einführung zu beobachten haben.

Die Kantone sind um einer gewissen Einheitlichkeit der Zusatzversicherung
willen an bestimmte Einschränkungen und Bestimmungen gebunden, deren
Innehaltung vom Bunde bei Erteilung der Bewilligung zur Einführung der Zu-
satzversicherung und bei Genehmigung der bezüglichen kantonalen Gesetze
und Verordnungen zu prüfen ist.
Art. 30 fasst diese Bedingungen zusammen, die bereits im allgemeinen
Abschnitt über die Zusatzversicherung erörtert wurden.
7. Die Rechtspflege.

Art. 31. Der Betrieb einer Alters- und Hinterlassenenversicherung mit ein-
heitlichen Prämien und einheitlichen Rentenleistungen wird wenig Anlass
zu Streitigkeiten geben. Immerhin sind solche denkbar über die Beitrags-
pflicht, unter Umständen auch über die Frage, ob bestimmte Beiträge bereits ganz
oder teilweise bezahlt worden seien oder nicht. Auch die Berechtigung auf Ver-
sicherungsleistungen kann im einen oder andern Falle zu einem Konflikt Anlass
geben. Etwas häufigere Differenzen dürften bei der Berechnung der Arbeit-
geberbeiträge eintreten. Sodann wird die Festsetzung der Leistungserhöhung
aus öffentlichen Mitteln, wo, im Rahmen des Gesetzes, ein gewisses Ermessen
Platz zu greifen hat, Gelegenheit zu Auseinandersetzungen geben.

Es entsteht die Frage, ob die Regelung von Streitigkeiten dem Richter oder
einer besonderen Verwaltungsbehörde zuzuweisen ist; oder endlich, ob dafür ver-
schiedene Instanzen, für die einen Fälle Verwaltungsbehörden, für die andern
gerichtliche, zu bestellen seien. Was die Anstände bei der Festsetzung von
Leistungszuschüssen aus öffentlichen Mitteln betrifft, so sind. sıe unseres Er-
achtens durch Verwaltungsbehörden zu entscheiden, da hier weniger strenges
Recht als eine weitgehende Würdigung örtlicher und persönlicher Verhältnisse
massgebend sein muss. Anderseits empfiehlt es sich, womöglich die Erledi-
gung aller Streitigkeiten in jedem Kanton in die Hände einer einzigen
Instanz zu legen. Dies hat uns dazu geführt, im Entwurf der admini-
strativen Erledigung den Vorzug zu geben. Jeder Kanton hat eine Ver-
waltungsbehörde zu bezeichnen und auch das Verfahren vor ihr festzusetzen.
Sollte man dagegen der gerichtlichen Erledigung den Vorzug geben, so wäre

2. Die einzelnen Gesetzesbestimmungen,
a. Organisation und Durchführung der Versicherung.

Art. I. Diese Norm drückt den Grundsatz aus, dass die Versicherung ein
Werk des Bundes sei, der in Erfüllung der ihm übertragenen Aufgabe das
Wesentliche über ihre Anlage und Durchführung zu bestimmen hat,

Art. 2 überträgt die Durchführung der Versicherung gemäss den bundes-
rechtlichen Vorschriften und Anordnungen den Kantonen. Sie sollen
aber die Versicherung nicht direkt betreiben, sondern zu dem Zwecke eine
öffentlich-rechtliche Versicherungskasse mit eigener Rechtspersönlichkeit er-
richten. Diese Kassen sind die eigentlichen Versicherungsträger, auf deren
Rechnung der Versicherungsbetrieb geht. Sie sind Gläubiger der im Kantons-
gebiet zahlbaren Beiträge und Schuldner der Versicherungsleistungen. Die
Versicherung ist somit in Anlehnung an die gegebene politische Gliederung des
Landes nach dem Prinzip der Dezentralisation organisiert. Dies war schon
deshalb geboten, weil der Bund über eigene Organe, welche die Aufgabe über-
nehmen könnten, nicht verfügt und so auch hier wie in andern Gebieten der
Sozialpolitik, z. B. im Fabrikgesetz, an die Mitwirkung der kantonalen Be-
hörden appellieren muss. Die Kantone als Inhaber der Polizei- und der Steuer-
gewalt sind gerade in einer obligatorischen Versicherung am besten in der Lage,
die fortgesetzte Erfüllung der Versicherungspflicht zu kontrollieren und für
den regelmässigen Eingang der Beiträge zu sorgen.

Die Juristische Verselbständigung der kantonalen Kassen ist haupt-
sächlich aus vermögensrechtlichen Gründen vorgeschrieben. Der Versicherte
soll die Gewähr haben, dass seine Beiträge nicht im kantonalen Haus-
halt für allgemeine Staatszwecke verbraucht werden, wie anderseits die fi-
nanzielle Lage des Kantons nicht mit der Versicherung verkettet und zum
Schaden anderer Aufgaben beeinträchtigt werden soll. Die Verselbständigung
der kantonalen Kassen schliesst aber nicht aus, dass sie als Abteilung der
Staatsverwaltung verwaltet werden können, z. B. wie es schon heute in
Glarus und Appenzell A.-Rh. der Fall ist. Die folgenden Bestimmungen des.
Gesetzes, Art. 83—6, setzen die Grundzüge über die Organisation und
die Verwaltung der kantonalen Kassen fest,

Art. 3 bildet in gewissem Sinne eine nähere Ausführung und Präzisierung
des in der vorangehenden Bestimmung aufgestellten Grundsatzes. Von Be-
deutung ist speziell die darin enthaltene Vorschrift, dass die Gelder, die von
der kantonalen Kasse einkassiert werden, nur dem Versicherungszwecke
dienen dürfen. Die Versicherung ist nach dem Grundsatze der Gegenseitigkeit
zu betreiben. Die Kantone sollen die Gelder der Versichsrung nicht im
Staatshaushalte verwenden und dafür gegenüber der kantonalen Versiche-
rungskasse eine blosse Buchschuld eingehen. In den kantonalen Versiche-
rungskassen werden während der ersten 15 Jahre der Übergangszeit aus den
Überschüssen der Beitragseinnahmen gegenüber den reduzierten Versiche-
rungsleistungen nicht unerhebliche Rücklagen entstehen. Die Erträgnisse

16

aingesetzt. An diesen Bedürfnissen und Forderungen darf der Gesetzgeber
nicht achtlos vorübergehen. Will er eine Arbeiterversicherung nach dem Vor-
bilde des Auslandes schaffen, so muss gleichzeitig auch die Frage der sozialen
Alters- und Hinterlassenenversicherung für die Landwirtschaft und das Klein-
gewerbe gelöst werden. Es empfiehlt sich aber, die verschiedenen Versiche-
rungsbestände, trotzdem dabei vielleicht auf die Befriedigung gewisser Sonder-
bedürfnisse verzichtet werden muss, in eine Risikogemeinschaft zu vereinigen.
So wird vermieden, dass die verschiedenen Volks- und Berufsgruppen ihr
voneinander abweichendes Risiko selber tragen müssen, und es wird durch
ein alle umschlingendes Band gegenseitiger Hilfe und Solidarität der Klassen-
bildung in unserm Volke entgegengearbeitet. Diese Zusammenfassung ist um
so eher zu rechtfertigen, als, wie wir in den nachfolgenden Abschnitten dartun
werden, unsere politische Gliederung und die sich daraus ergebenden besondern
Anforderungen an die Organisation der Versicherung 88 verlangen, und als durch
entsprechende Verwendung der öffentlichen Mittel sowie durch die Ermächtigung
an die Kantone, Zusatzversicherungen einzuführen, spezielle Bedürfnisse ein-
zelner Bevölkerungsgruppen in weitgehendem Masse bei der Durchführung
4er Versicherung berücksichtigt werden können. Mit dieser Zusammenfassung
werden auch die Schwierigkeiten beseitigt, die sich sonst aus dem häufigen
Berufswechsel, insbesondere den. Übergängen vom selbständigen Erwerb zum
unselbständigen und umgekehrt sowie aus den Wanderungen zwischen Land
und Stadt ergäben.

Ist aus diesen Erwägungen eine verschiedene Organisation und Durch-
tührung der Versicherung für die grossen Massen der arbeitenden Bevölkerung
je nach der Selbständigkeit oder Unselbständigkeit des Erwerbs abzulehnen,
so stellt sich noch die Frage, ob bestimmte Gruppen von Personen, wie z. B.
diejenigen, deren Einkommen aus Erwerb oder Vermögen eine bestimmte Grenze
übersteigt, oder 0b bestimmte Berufe; wie z. B. öffentliche Beamte oder end-
lich die Angestellten und Arbeiter bestimmter Betriebe, die bereits versichert
sind, von der Versicherungspflicht zu befreien bzw. in einer eigenen Versicherungs-
gemeinschaft zusammenzufassen wären. Wir gelangen dazu, auch diese Frage
zu verneinen. Die in Betracht kommenden Bestände sind nicht gross, während
auf der andern Seite alle Ausnahmen, die gemacht werden, die einfache Durch-
führung der Versicherung, wie wir sie in Aussicht nehmen, erschweren und ge-
fährden. Auch derjenige, der sich heute in guten Vermögensverhältnissen befindet,
weiss nicht, ob dies morgen noch der Fall sein wird. Dann kann für ihn das gleiche
Bedürfnis nach der sozialen Alters- und Hinterlassenenversicherung vorliegen wie
für die andern, während der spätere Eintritt in die Versicherung auf Schwierig-
keiten stösst und insbesondere beim Umlageverfahren, wo ein Einkauf nicht
möglich ist, Zu einer ungerechtfertigten Belastung der Mitversicherten führt,
die von jeher regelmässig ihre Beiträge geleistet haben. Das gleiche gilt
für die Beamten, deren ganze Laufbahn zwar in der Regel sich im öffent-
lichen Dienste abwickelt, bei denen aber auch gelegentlich ein Übertritt zu
anderen Berufen stattfindet, sowie für die Arbeitnehmer von Betrieben, in

1925

Das Ergebnis der Untersuchungen von Dr. Friedli, das für den vorliegenden
Fall von Wichtigkeit ist, bildet die voraussichtlich zu erwartende starke Um-
schichtung der Bevölkerung nach Altersklassen. Das Verhältnis der über 65
Jahre alten Personen zu den Personen des Alters 20 bis 64 wird voraussichtlich
stark zunehmen. In welchem Masse, das erhellt aus der folgenden Tabelle.

Auf je 10,000 Personen vom Alter 20—64 (Prämienzahler) entfallen
Rentner von 65 und mehr Jahren:
Jahresende
1920 .
1930
1940
1950
1960
1970
1980 .
1990
2000

bei den Männern bei den Frauen

35 1134
1039 1218
1204 1361
1332 1518
1858 1633
1582 1902
1628 1918
1581 1828
1560 1796
Ist die Rentenlast für die 65- und mehr-jährigen von den gleichzeitig
Lebenden des Alters 20—64 zu tragen, so ist demgemäss mit einer stark
zunehmenden Belastung zu rechnen. Dr. Friedli hat das Ergebnis seiner Unter-
suchung dadurch gestützt, dass er zwei Grenzlagen untersucht hat, innerhalb
welchen seine Annahme eine Mittellage einnimmt. Die obere Grenze fusst auf
der Annahme, die Bevölkerungszahl wachse künftig in geometrischer Progres-
sion Jährlich um 1% ihres Bestandes. Die untere Grenzlage geht davon aus.
die Bevölkerung bleibe vom Jahre 1920 hinweg unverändert gleich gross.

Für die Männer ergibt sich dann folgendes:

Auf 100 Personen des Alters 20—64 entfallen solche vom
Alter 65 und mehr Jahren (Rentner)
Kalenderjahr
31. Dezemher

1920
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000

Konstanz der
Bevölkerung von
20 und mehr
Altersijahren

9,35
Ll,g3
14,5
17,25
18,95
16,62
14,91
14,77
16,19

Mittellage nach
der Annahme von
Dr. Friednli

9,35
-O,39
9a
13a
13,58
15,32
16,28
15,81
15,00

Die Bevölkerung
nimmt Jährlich
um 1%, zu

9,35
10,59
195
12,25
11,45
11,39
Uızs
11,47
11,07

85

damit die Naturalisation von Ausländern nicht erschwert werde, dass die Zah-
lung früher verfallener Beiträge, wenn sie zu einer übermässigen Belastung oder
zu einer Härte führt, vom Kanton bzw. von der Gemeinde ganz oder teilweise
erlassen werden könne. Kantone oder Gemeinden haben ihrerseits die erlas-
senen Beiträge der kantonalen Kasse, welche in einem solchen Falle die vol-
len Versicherunsgleistungen zu gewähren hat, einzuzahlen.

Art. 14 ist von besonderer Bedeutung. Er stellt den Grundsatz der Über-
nahme der sogenannten ausfallenden Beiträge durch Kantone und Gemeinden
fest. Die Übernahme ist grundsätzlich auf unerhältliche Beiträge zu beschrän-
ken, d.h. auf diejenigen, die vom Beitragspflichtigen selber infolge Unvermögens
nicht bezahlt werden können. Damit ist nicht gesagt, dass der Übernahme
eine Betreibung oder eine fruchtlose Pfändung des Pflichtigen voranzugehen habe.
Vielmehr werden die Kantone oder Gemeinden Grundsätze darüber aufstellen
können, in welchen Fällen infolge ganz beschränkten Einkommens von vornher-
ein Unvermögen angenommen werden darf. Für die auf die bezügliche Liste auf-
genommenen Personen werden nach Massgabe des kantonalen Gesetzes der
Kanton oder die Gemeinde die Beiträge an die kantonale Versicherungskasse
entrichten müssen. Eine solche Beitragszahlung aus öffentlichen Geldern
darf aber wirklich nur für die Personen erfolgen, bei denen Unvermögen
besteht. Es wäre nicht zulässig, dass Kantone oder Gemeinden auf Grund
dieser Bestimmung Subventionen an weitere Schichten der Bevölkerung
gewähren, welche bei einigem gutem Willen in der Lage sind, die bescheidenen
Beiträge nach Massgabe des Bundesgesetzes aufzubringen. Die Bestimmung
darf nicht zur Beitragssubventionierung führen, sondern muss den Charakter
einer Garantienorm beibehalten. Deshalb ist eine Verordnung des Bundesrates
vorbehalten, welche die Grenzen für die Übernahme der Beitragspflicht der
Kantone und Gemeinden, nach Verständigung mit diesen, festsetzen wird.

Art. 15 regelt die Arbeitgeberbeiträge. Wir können bezüglich ihrer All.
gemeinheit und ihrer Höhe ebenfalls auf die Ausführungen im allgemeinen
Teil der Denkschrift unter dem einschlägigen Kapitel verweisen. Familien-
mitglieder sind in einer in Art. 15 vorgesehenen nähern Umschreibung aus-
geschlossen. Der Arbeitgeberbeitrag wird unter Zugrundelegung einer Jahres-
arbeitskraft als Einheit berechnet. Bei Personen, die der einzelne Arbeitgeber
nur während eines Teiles des Jahres beschäftigt, werden Umrechnungen
vorgenommen werden müssen. Ein Beispiel dafür besitzen wir zurzeit im
Krankenversicherungsgesetze, wo die Subventionen des Bundes den Kranken-
kassen ebenfalls auf Grund der Mitgliederzahl ausbezahlt werden. Dabei werden
Teilmitgliedschaften durch Zusammenrechnung der Mitgliedschaftsmonate und
durch Teilung mittels der Zahl 12 in ganzjährige umgerechnet. Es dürfte
möglich sein, eine ähnliche Regelung auch hier zu treffen. Die Arbeitgeber
werden. zur Vornahme der entsprechenden Berechnungen der kantonalen
Kasse jährlich einen Ausweis einzureichen haben und gewisse Kontroll-
massnahmen über sich ergehen lassen müssen. Immerhin ist zu sagen. dass

48

werbsleben ein Unterkommen finden, und wenn gie nicht allein stehen, sondern
noch für Kinder zu sorgen haben, so werden ihnen die Waisenrenten eine wert-
volle Hilfe bieten. Gerade in der Witwenfürsorge wird unsere reich entwickelte
Lebensversicherung mit Nutzen ergänzend eingreifen können. So wird die neue
Sozialversicherung zur Stärkung des Familiensinnes beitragen, ihre Aufwendun-
gen werden in der Hebung des Gemeinschaftsgefühls und der Erziehung der
Waisen zu tüchtigen Gliedern des erwerbstätigen Volkes auch wieder der Ge-
meinschaft zugute kommen.

Keine Versicherung und besonders auch keine soziale Versicherung kann
einen eingetretenen Verlust voll ausgleichen. Sie darf es auch nicht, wenn nicht
die ethischen und wirtschaftlichen Grundlagen, auf denen sie ruht, erschüttert
werden sollen. Fleiss und Sparsinn sind die lebendigen Quellen des Volkswohl-
standes. Eine ihrer natürlichen Grenzen bewusste Sozialversicherung wird
diese Kigenschaften fördern, statt sie zu untergraben. Wo Missgeschick und Un-
glück alle Anstrengungen des einzelnen zunichte machen und ihn verhindern,
auch nur bescheidene Ersparnisse anzusammeln, da wird eine entsprechende
Bemessung der Zuschüsse aus öffentlichen Mitteln gestatten, helfend einzu-
greifen.
Die Leistungen einer gesetzlichen Sozialversicherung können sich natür-
lich bei aller Ausgestaltung nicht mit dem messen, was unter günstigen
Verhältnissen die Fürsorge des Arbeitgebers für Beamte und für Angestellte
und Arbeiter grosser, gutfundierter Betriebe leisten kann. Es wäre falsch,
das von der Sozialversicherung zu verlangen. Sie erfasst den einzelnen in
seiner Eigenschaft als Staatsbürger oder Einwohner des Staates, die Arbeit-
geberfürsorge beruht auf der Anstellung und bildet gewissermassen ein Entgelt
für die dem Arbeitgeber geleistete Arbeit. In der Sozialversicherung wird ein
gewisses Mass dieser Fürsorge, soweit es mit der Tragfähigkeit der Wirtschaft
vereinbar ist, zugunsten der Erwerbstätigen überhaupt verallgemeinert. Vom
Schicksal Begünstigte werden auch auf dem Gebiete der Fürsorge stets mehr
leisten können und mehr erhalten. Aufgabe der sozialen Gesetzgebung ist es,
im Masse des Möglichen, die Wohltaten der Fürsorge auch den breiten Schichten
der weniger Begünstigten zugänglich zu. machen und so zur Ausgleichung der
Gegensätze und zur Versöhnung beizutragen. Die gesetzliche Sozialversicherung
und die Arbeitgeberfürsorge sind wegen ihrer verschiedenen Grundlagen nicht
vergleichbar, sie werden sich aber, wie es auch in bezug auf die Privatversicherung
der Fall ist, wechselseitig in wertvoller Weise ergänzen und befruchten.

Der Gesetzgeber hat aber die Pflicht, ein Projekt von sozialem Werte aufzu-
stellen, das nicht nur in der Gegenwart tragbar ist, sondern auch in der Zukunft,
wenigstens soweit die beschränkte menschliche Voraussicht reicht, in seinem
wesentlichen Bestande ertragen und aufrechterhalten werden kann. Die Unter-
suchungen. des Bundesamtes für Sozialversicherung über die mögliche Ent-
wicklung und Umschichtung der schweizerischen Bevölkerung in den für die
Alters- und Hinterlassenenversicherung massgebenden Punkten zeigen, dass

39

wird somit jährlich Fr. 400 an Rente erhalten. Die Hinterlassenenversicherung
gewährt eine Witwenrente von Fr. 150 jährlich an die bei der Verwitwung mehr
als 50jährigen Frauen und eine einmalige Kapitalabfindung von Fr. 500 an
jüngere Witwen. An Waisenrente gelangt ein Betrag von Fr. 50 für jede Waise
und von Fr. 100 für jede Doppelwaise jährlich zur Ausrichtung, wobei nicht
mehr als 5 Waisen gleichzeitig berechtigt sein ! önnen, was einem Höchstbe-
trag von Fr. 250 jährlich für einfache Waisen und Fr. 500 jährlich für Doppel-
waisen entspricht.

Schon diese allgemeinen aus den Beitragseinnahmen der kantonalen Ver-
sicherungskassen ausgerichteten Leistungen werden in vielen Fällen sehr wohl-
tätig wirken und auch so empfunden werden.
ce. Die Leistungserhöhung aus öffentlichen Mitteln.

Zu ihnen treten die aus öffentlichen Mitteln gespiesenen Leistungser-
höhungen hinzu, welche angesichts des hohen Masses der Zuwendungen des
Bundes und der Kantone zu Gunsten des einzelnen Rentners ganz erhebliche
Beträge erreichen und der Versicherung erst ihren vollen Wert verleihen werden.
Auf sie ist jeder Beitragspflichtige berechtigt, der selber oder dessen Hinter-
lassene sich bei Eintritt des Versicherungsfalles nicht in derart günstiger Ein-
kommens- und Vermögenslage befinden, dass eine Zuwendung öffentlicher Gel-
der an sie sich nicht rechtfertigt. Die Leistungszuschüsse sind eben falls von der
kantonalen Kasse aus den ihr zu diesem Zwecke zur Verfügung gestellten Gel-
dern des Bundes und der Kantone nach Massgabe der dafür bestehenden bundes-
rechtlichen und der vom Bundesrate genehmigten Bestimmungen der kantonalen
Gesetze auszurichten. Wie wir im vorangehenden Abschnitte auseinandergesetzt
haben, können Bund und Kantone nach der Verfassung aus ihren Mitteln dem,
was die kantonalen Versicherungskassen aus Beiträgen der Versicherten und
aus den Arbeitgeberbeiträgen an Versicherungsleistungen insgesamt im Jahre
auszahlen, einen gleich hohen Betrag hinzufügen. Die Leistung des Bundes
wird im gleichen Verhältnisse nach Massgabe der von der einzelnen kanto-
nalen Kasse aus ihren Beitragseinnahmen bestrittenen Aufwendungen für Ver-
sicherungsleistungen des betreffenden J ahres auf die Kantone verteilt, womit
zugleich für eine einfache Ordnung und für eine gleichmässige Berücksichtigung
der verschiedenen Kantone gesorgt ist. Die Kantone fügen dem auf sie
entfallenden Betrag der Bundesleistung ihren Anteil, den wir vorläufig auf
einen Vierteil jener bemessen haben, hinzu und überweisen das Ganze ihrer
kantonalen Kasse.
Man hätte daran denken können, die Zuwendungen des Bundes direkt vom
Bunde oder vom Kanton aus auf die einzelnen Rentenbezüger zu verteilen
oder zum mindesten für diese Verteilung eingehende bundesrechtliche Normen
aufzustellen. Es erschien uns aus verschiedenen Gründen für richtiger, auf eine
solche Lösung zu verzichten. Einmal ist es einfacher und erleichtert die Kon-
trolle, wenn die Festsetzung und Auszahlung aller Leistungen der Versicherung,

53

Erhöhung ihrer Leistungen und gleichbleibenden Beiträgen der d sicheren)
zu einer steigenden Inanspruchnahme des Staates und damit der DE N
führe. Dadurch würde die Einrichtung nicht nur ihren Von 4 4 nie auch
gewollten Versicherungscharakter mehr und mehr verlieren; sie nm bare
der Gegenstand von Experimenten werden, die dem Staat Ehen td
Belastung bringen und letzten Endes ihren Bestand gelber gelä besserung
Dies alles wird am ehesten vermieden, wenn einer Erhöhung and t SE un de
der Versicherungsleistungen auch eine vermehrte finanzielle Ans reng S Sen
Versicherten in Form der Entrichtung höherer Beiträge zur Versicherung geg
überstehen muss.
bb, Die Zuwendungen zur Erhöhung der Versicherungsleistungen.
Die Verfassung spricht von einer Beteiligung des Staates am Bedarf der
Versicherung, Sie geht ihrem Wortlaute nach offenbar davon aus, dass
Bund und Kantone einen Teil der Einnahmen aufbringen, die zur Bestreitung
der gesetzlichen Versicherungsleistungen notwendig sind. Eine Zuwendung
öffentlicher Mittel wäre möglich in Form einer Übernahme des durch die Bei-
träge der Versicherten und die Arbeitgeberbeiträge nicht gedeckten Teiles der
einheitlichen Versicherungsleistungen oder in Form der Gewährung von Sub-
ventionen an die Beiträge aller Versicherten oder einzelner Kreise davon,
denen die Aufbringung des Beitrages Mühe macht. Wie wir bereits im Eingang
der Darstellung des Projektes festgestellt haben, glauben wir von der Beschrei-
tung dieser Wege absehen und einer andern Lösung den Vorzug geben zu
sollen, die der Natur der zu schaffenden Versicherung besser gerecht wird.
Die allgemeine Volksversicherung umfasst neben den breiten Massen,
denen sie dienen will, auch eine Minderheit von Personen in guten Er-
werbs- und Vermögensverhältnissen, die nicht sowohl des Bedürfnisses
wegen als vielmehr um der Solidarität und der administrativen Verein-
fachung willen in das Obligatorium einbezogen sind, sowie deshalb,
weil niemand, auch der Begütertste nicht, zum voraus weiss, ob Sr
nicht später über die Leistungen einer sozialen Versicherung froh sein
Muss, Die Übernahme des durch die Beiträge der Versicherten und die Ar-
beitgeberbeiträge Nicht gedeckten Teiles der einheitlichen Versicherungslei-
stungen Seitens des Staates würde auch jener Minderheit eine wesentlich
billigere Versicherung verschaffen, als sie sie anderwärts erwerben könnte. Das
würde Sinn und Zweck einer sozialen Einrichtung zuwiderlaufen. Zudem
würde der Bund auf diese Weise Gelder in die kantonalen Kassen ein-
Schiessen, während es wichtig ist, dass sie auf eigenen Füssen stehen.

. Aus ähnlichen Erwägungen empfiehlt es sich, von der Übernahme von
Beiträgen oder Beitragsanteilen der Versicherten abzusehen. Gewiss könnten
In diesem Falle die Beiträge höher angesetzt werden. Die Beitragssubvention
Müsste dann aber auch Personen gewährt werden, welche nach Eintritt
des Versicherungsfalles nicht entsprechend hohe Versicherunssleistungen nötig



10
zu erfolgen hat. Die an sich ja nicht unbefriedigende Entwicklung der
vom Bunde geförderten freiwilligen Krankenversicherung, die heute in den
anerkannten Krankenkassen rund 30 % unserer Bevölkerung umfasst, kann aus
Jiesen Gründen, besonders wegen der ganz andersartigen Natur des Krankheits-
risikos, nicht zugunsten der Freiwilligkeit im Gebiete der Alters- und Hinter-
lassenenversicherung verwertet werden. Ausserdem lässt sich auch in der
Krankenversicherung die Erfahrungstatsache feststellen, dass sie wegen des man-
gelnden Zwanges an vielen Orten gerade die mindestbemittelten Volksschichten
nicht erreicht. So sehen sich denn Kantone und Gemeinden immer mehr
veranlasst, von der Ermächtigung Gebrauch zu machen, die ihnen das Bundes-
gesetz über die Kranken- und Unfallversicherung in Art. 2 einräumt, die
Krankenversicherung in ihrem Gebiet allgemein oder für gewisse Bevölke-
rungsklassen obligatorisch zu erklären. Und es muss anerkannt werden,
dass heute ein nicht unerheblicher Teil der in den anerkannten Kranken-
kassen versicherten Personen ihnen zufolge eines solchen kantonalen oder
zemeindeweisen Obligatoriums angehört. Ohne diese Mitwirkung des Zwanges
wäre die Zahl der krankenversicherten Personen der Schweiz nicht unwesentlich
xleiner.

Aber noch aus einer andern entscheidenden Überlegung muss der Gedanke
der freiwilligen Alters- und Hinterlassenenversicherung abgelehnt werden. Auf-
zabe der staatlichen Gesetzgebung wäre es in diesem Falle im wesentlichen, die
freiwillige Versicherung zu fördern. Es könnte durch staatliche Subventionen
an die Prämien erfolgen, wenn die Versicherung bei bestimmten Versicherungs-
arganisationen abgeschlossen wird, oder aber in der Weise, dass der Staat
zewisse dieser Organisationen privilegiert oder selber solche errichtet. Dies
würde ihnen gestatten, zu Vorzugsbedingungen zu arbeiten oder mindestens
bestimmte weniger bemittelte Kategorien der Bevölkerung zu besonders gün-
stigen Bedingungen zu versichern. Die Folge eines solchen Vorgehens wäre
aber mit grösster Wahrscheinlichkeit eine starke Zersplitterung und eine Ver-
zettelung öffentlicher Gelder, ohne dass der beabsichtigte Effekt erreicht würde.
Neben den konzessionierten Versicherungsgesellschaften, von denen heute schon
einzelne die sogenannte Volksversicherung mit kleinen Versicherungssummen
hetreiben, müssten wohl die versehiedenartigsten Verbände und Organisationen
anderer Art zugelassen werden, sofern sie sich gewissen gesetzlichen Subven-
tionsbedingungen unterziehen. Die grosse Zahl anerkannter Krankenkassen in
der Krankenversicherung, zu denen auch kleine und kleinste Gebilde gehören
und bei denen die straffere Zusammenfassung auf grosse Schwierigkeiten stösst,
zeigt, was zu erwarten wäre. Wenn es schliesslich in der Krankenversicherung
mit ihrem beschränkteren Risiko noch hingeht, so würde es in einer frei-
willigen Alters- und Hinterlassenenversicherung zu unerträglichen Zuständen
führen. Die Schwierigkeiten der Regelung des Überganges von einem Ver-
sicherungsträger zum andern, der sich bei der Krankenversicherung noch
relativ leicht vollzieht, würden in einer freiwilligen subventionierten Alters-
und Hinterlassenenversicherung diese Zustände noch verschlimmern.

Die Leistungen unserer obligatorischen Alters- und Hinterlassenenversiche-
rung brauchen bei dieser Sachlage den Vergleich mit denen ähnlicher ausländischer
Gesetzgebungen nicht zu scheuen. Die schwedische Volksversicherung, die
vielleicht am ehesten vergleichbar ist, wenn sie auch nach dem Prämien
deckungskapitalverfahren mit Einkommensklassen von einer zentralen Staats-
anstalt durchgeführt wird, richtet Leistungen aus, welche in den untern Klassen
erheblich, aber auch in den obern und obersten Klassen noch hinter den um
die staatlichen Zuschüsse erhöhten Leistungen unserer Versicherung zurück-
bleiben. Schweden gewährt bei einem Einkommen von 1600 bis 4200 Schweizer-
franken nur eine Altersrente von rund Fr. 260 jährlich; bei einem Einkommen
von Fr. 4200 bis Fr. 7000 eine solche von rund Fr. 360 und erst in der obersten
Einkommenskategorie eine solche von Fr. 660. Diese Renten werden erst vom
67. Altersjahre an bezahlt. Die Invalidenrenten, deren Höhe sich nach dem
Invaliditätsalter richtet, sind in ihren Höchstbeträgen noch etwas geringer.
Berücksichtigt man ferner, dass in einer Volksversicherung die Hinterlassenen-
fürsorge, welche Schweden nicht kennt, sicherlich viel wertvoller ist als die
Invalidenfürsorge, so gestaltet sich die Vergleichung für unsere Gesetzgebung
noch wesentlich günstiger.

Die Alters-, Invaliden- und Hinterlassenenversicherung ist sonst im Aus-
lande, wie bereits festgestellt, Arbeitnehmerversicherung mit nach dem Lohne
abgestuften Versicherungsleistungen, wobei überdies die Hinterlassenenver-
sicherung wesentlich zurücktritt und das Hauptgewicht auf der Alters- und
Invalidenfürsorge liegt. Es würde zu weit führen, hier auf Einzelheiten

der Gesetzgebung der verschiedenen Länder einzutreten. Dagegen sei her-
vorgehoben, dass die Leistungen unserer Versicherung auch hier überall
mindestens diejenigen der mittleren Lohnklassen der ausländischen Ver-
sicherung erreichen oder übersteigen, in einzelnen Gesetzgebungen sogar die-
jenigen aller Lohnklassen, So richtet Grossbritannien vom 65. Altersjahre an eine
einheitliche Altersrente von rund Fr. 660 aus, die Witwenrente beläuft sich aller-
dings ebenfalls auf Fr. 660 und die Waisenrente auf Fr. 200—500. In Österreich
bewegt sich die Altersrente in den obersten Lohnklassen der Arbeiterversi-
cherung zwischen Fr. 470 und Fr. 790 jährlich, in Italien erreicht sie etwas
mehr als Fr. 300 jährlich. Die tschechoslowakische Altersversicherung zahlt
Altersrenten aus, deren Betrag je nach der Lohnklasse zwischen Fr. 450 und
Fr. 760 jährlich liegt. ;

Über die Leistungen unserer Versicherung hinaus gehen, abgesehen von
der britischen Witwen- und Waisenversicherung, nur die Renten der
neuen französischen Alters- und Invalidenversicherung in den höchsten
Lohnklassen, die aber noch nicht in Kraft ist, sowie diejenigen der obersten
Lohnklassen der deutschen Arbeiterversicherung und die der deutschen und

der österreichischen Angestelltenversicherung. Sie können in Frankreich Be-
träge bis zu Fr. 1200 und Fr. 1500 jährlich erreichen; in der deutschen Arbeiter-
versicherung solche von rund Fr. 990 bis zu Fr. 1450 und in der deutschen und
österreichischen Angestelltenversicherung Beträge von Fr. 1400 bis Fr. 2600

19

die, soweit dies überhaupt praktisch möglich ist, für die kommenden Jahrzehnte
einen Überblick über Vermehrung und Aufbau des Volkes geben. a

Die vom Bundesamte durchgeführten Untersuchungen sind in einer
besondern, eingehenden Studie niedergelegt, auf die wir in der Finleitung zu
dieser Denkschrift hingewiesen haben. Im folgenden seien der Vollständigkeit
halber die wesentlichen Überlegungen und Ergebnisse daraus wiedergegeben.

Ausgehend von der Tatsache, dass die Geburtenzahl seit Beginn des 20,
Jahrhunderts auch in der Schweiz einen wesentlichen Rückgang verzeichnet,
eine Bewegung, die sich während der Weltkriegsperiode verschärfte, aber auch
im laufenden Jahrzehnt in ausgeprägter Intensität weitergeht, musste mit einer
in Zukunft langsam abnehmenden Bevölkerungsvermehrung gerechnet werden.
Es durfte also nicht, nach dem Vorbild ausländischer Sozialversicherungsvor-
lagen, mit einer gleichmässigen Zunahme von beispielsweise 10%) im Jahre
gerechnet werden. Vielmehr muss als vernünftige Folgerung aus den der Be-
obachtung zugänglichen Tatsachen der Schluss gezogen werden, dass die Bevöl-
kerungsvermehrung vorderhand noch verhältnismässig stark sei, dann langsam
schwächer werde und gegen den Schluss unseres Jahrhunderts sozusagen auf-
hören werde, Eine sofortige Stagnation ist nicht zu befürchten, weil parallel mit
dem Rückgang der Geburten ein intensiver Rückgang der Sterblichkeit unserer
Bevölkerung zu verzeichnen ist. Es zeigt sich dies schon aus einigen absoluten
Zahlen, noch deutlicher aber, wenn man diese zur jeweiligen mittleren Be-
völkerung in Beziehung setzt:

Jahr
Geburten (ohne
Totgeburten
1900
1905
1910
1915
1920 . 100
1925 72,570
1926 72,118
1927 69.588

Anzahl der
Sterbefälle
(ohne
Totgeburten)
#92 606
at „200
„3498
51,524
55,992
47,877
46,452
49.2092

Auf je 1000 Personen der
mittleren Bevölkerung :
Geburten-
überschuss

Hehurten

t

“8
2,6
>43
3
14
12,2
11,7
12,3

9,3
9,3
9,9
6,2
65
6,2
6s5
Gi

Ya

Me
a
13,9
17
Schon diese kleine Übersicht lässt erkennen, dass der Rückgang der Sterbe-
fälle den Rückgang der Geburten nicht ganz zu kompensieren vermag, so dass
ein allmählicher Rückgang der natürlichen Bevölkerungszunahme, also eine
verminderte Vermehrungsgeschwindigkeit, die natürliche Folge der beobach-
teten Vorgänge sein muss.

Eine weitere Folge dieses langsam schwindenden Nachwuchses ist die Ten-
denz der Bevölkerung, allmählich einem gewissen Beharrungszustand ent-
Scgenzugehen, Es ist anzunehmen, dass die schweizerische Wohnbevölkerung
ım Laufe dieses Jahrhunderts einen durch die wirtschaftlichen, geographischen

Industrien zugunsten des Personals weitgehende Fürsorgeeinrichtungen be-
stehen, es doch an solchen bei der überwiegenden Zahl der privaten Betriebe
noch fehlt. Ganz besonders fehlt es daran im Gewerbe und in der Land-
wirtschaft, dann aber auch in gewissen Industriegruppen. Bemerkenswert ist
sodann, dass die bestehenden Einrichtungen im wesentlichen den Ange-
stellten zugute kommen, während die Arbeiterschaft in ihrer grossen
Mehrzahl der Arbeitgeberfürsorge noch entbehrt. In der privaten Lebens-
versicherung ist die von einzelnen Versicherungsgesellschaften betriebene
Volksversicherung allerdings der grossen Masse der Bevölkerung zugänglich.
Sie wird von vielen benützt, bietet jedoch im allgemeinen nur geringe Ka-
pitalbeträge, die im Todesfall den Hinterlassenen über die erste Zeit hin-
weghelfen können, ohne ihnen aber eine auch nur bescheidenen Ansprüchen
genügende Fürsorge gewähren zu können.

Die Erhebung über die bestehenden Versicherungseinrichtungen hat
sehr viel Zeit beansprucht. Zunächst wurden für die privaten Arbeitgeber,
im Einverständnis mit dem Zentralverband der Arbeitgeberorganisationen,
die einlässlichen Fragebogen aufgestellt. Die Sammlung der ausgefüllten
Fragebogen ging nur langsam vonstatten. Die beteiligten Stellen, sowohl
der Zentralverband wie das Amt, mussten zahlreiche nicht vollständig aus-
gefüllte Fragebogen zurücksenden, und speziell dem Zentralverband gelang
es nur dank eines erneuten Aufrufes an seine Unterverbände, das Material
schliesslich zur Hauptsache hereinzubekommen. Es darf aber heute gesagt wer-
den, dass die Erhebung, die auf Ende 1925 als Stichtag abstellt, vorbehältlich
gewisser untergeordneter Ausnahmen, alle wesentlichen Fürsorgeeinrichtungen
umfasst. Die Publikation ihrer Ergebnisse dürfte somit ein ziemlich lücken-
loses Bild dessen bieten, was in der Schweiz an Personalfürsorge geleistet
worden ist. Dem Zentralverband der Arbeitgeberorganisationen sowie allen
andern öffentlichen und privaten Stellen, die an dieser Erhebung mitgewirkt
haben, sei für ihr Entgegenkommen und für die grosse Mühe, die sie auf-
wendeten, an dieser Stelle der verbindlichste Dank ausgesprochen.

Die andere Erhebung über die Belastung der Armenpflege durch Greise,
Witwen und Waisen in bestimmten Typgemeinden der einzelnen Kantone ist
zurzeit im Gange. Ihre Veranstaltung hat sich zufolge der Schwierigkeiten
der Auswahl dieser Typgemeinden und weil bei gewissen Berggemeinden eine
Verbindung mit der Erhebung für die Motion Baumberger betreffend Ent-
völkerung der Gebirgsgegenden versucht wurde, etwas verzögert. Von ihren
Ergebnissen, die natürlich mit Vorsicht zu bewerten sind, weil sie im wesent-
lichen auf Stichproben beruhen, ist jedoch zum mindesten ein ungefähres
Bild über das mögliche Mass der Entlastung der Armenpflege bei Einführung
der allgemeinen Alters- und Hinterlassenenversicherung zu erwarten.

Auf Grund dieser vorbereitenden Arbeiten ist ein Projekt für eine obliga-
torische Alters- und Hinterlassenenversicherung des Volkes mit einheitlichen
Beiträgen und einheitlichen Versicherungsleistungen aufgestellt und zunächst im
Frühling dieses Jahres einer kleinen Kommission von Fachleuten unterbreitet

07

rechtliche Organisation nach dem Umlageverfahren bilden würde, bei der von
einer Mitwirkung der privaten Gesellschaften Umgang zu nehmen wäre, Wenn
das Üutachten sich mit dieser Möglichkeit nicht weiter befasse, so unterbleibe
es deshalb, weil die Direktorenkonferenz vom Volkswirtschaftsdepartement
nicht darüber, sondern bloss über die Organisation und Durchführung einer
Versicherung befragt worden sei, die sich grundsätzlich auf dem Boden der
Versicherungstechnik bewege, wie sie in der Privatversicherung angewendet
werden müsse.

Bei dieser Stellungnahme der Gesellschaften ist wohl der Schluss er-
laubt, dass auch ihr Vorschlag auf Bildung einer durch sie selber ‚ge-
gründeten Genossenschaft zur ausschliesslichen Durchführung der obliga-
torischen Alters- und Hinterlassenenversicherung bloss auf eine Möglich-
keit hinweisen will, während die Gesellschaften grundsätzlich eigentlich
der Meinung sind, dass überhaupt ein ganz anderer Weg beschritten werden
sollte. Unter diesen Umständen kann eine nähere Prüfung des von den Gesell-
schaften gemachten Vorschlages auf Schaffung einer besondern Anstalt unter-
bleiben. Eine solche dürfte übrigens kaum die Billigung der öffentlichen Mei-
nung finden. Wenn auch vielleicht bei Benützung einzelner Einrichtungen
der an ihrer Gründung beteiligten Gesellschaften gewisse administrative Er-
leichterungen einträten, so hätte sie doch im ganzen mit den nämlichen
Schwierigkeiten und mit der Antipathie zu rechnen, auf die eine öffentliche
zentrale Anstalt stossen würde. Auch eine solche private Anstalt wäre in
starkem Masse auf die Mitwirkung der Behörden des Bundes, der Kantone und
Gemeinden angewiesen. Die Schwierigkeiten und Reibungen, die sich bei dieser
Zusammenarbeit ergäben, wären wohl wegen des privatwirtschaftlichen Charak-
ters der Anstalt grösser und zahlreicher als bei einer öffentlichen Organi-
sation. Gerade das Wertvollste aber, was die Anhänger einer privatwirtschaft-
lichen Durchführung der Alters- und Hinterlassenenversicherung von ihr er-
warten, eine gesunde Konkurrenz zwischen den Versicherungsträgern, würde
bei der vorgeschlagenen Lösung nicht bestehen. Die private Zentralanstalt
besässe nicht nur tatsächlich, sondern auch rechtlich das Monopol für die ihr
übertragenen Versicherungszweige, eine Ordnung, die in den breitesten Kreisen
des Volkes nicht verstanden und abgelehnt würde.

b. Die Heranziehung von Versicherungskassen, Gegenseitigkeitsvereinen
und ähnlichen Gebilden.
Ebenfalls vom Gesichtspunkte der freien Wahl des Versicherungsträgers
aus, wie er zugunsten der Übertragung der obligatorischen Alters- und Hinter-
lassenenversicherung an .die konzessionierten Versicherungsgesellschaften gel-
tend gemacht wird, fordert man vielfach die Heranziehung und Berücksichti-
gung von Versicherungskassen, Verbänden und Vereinigungen, die für ihre
Mitglieder neben einem öffentlichen Versicherungsträger oder neben konzes-
sionierten Versicherungsgesellschaften die Durchführung des Ohligatoriums

7

{U

Eine Nichtberücksichtigung der kantonalen Gesetzgebung im Bundes-
gesetz ist um so weniger zulässig, als einige Kantone dem Bunde im Gebiete
der Alters- und Invalidenversicherung bereits vorangegangen sind, so Glarus
und Appenzell. Sie werden, falls den Kantonen die Ermächtigung zur Zusatz-
versicherung erteilt wird, entweder ihre Gesetzgebung der allgemeinen Ver-
sicherung anpassen und als kantonale Organisation der Volksversicherung des
Bundes weiterführen oder sie dann zur Zusatzversicherung im Rahmen der
massgebenden bundesrechtlichen Bestimmungen ausgestalten können.

Bei Würdigung der Bedingungen, unter denen den Kantonen die Ermäch-
tigung zur Zusatzversicherung erteilt werden soll, stösst man zunächst auf die
Frage, ob diese Versicherung als mehr oder weniger selbständige neben der Ver-
sicherung des Bundes einhergehen könne, oder ob sie gewissermassen nur als
Ergänzung, als Aufbau, zuzulassen sei, Die gleichen Fragen, die sich bei der
Einführung der Versicherung des Bundes stellen — Obligatorium oder Frei-
willigkeit, Umfang des Obligatoriums — treten auch im Bereiche der Zusatz-
versicherung auf, und auch die Antwort auf diese Fragen wird im wesentlichen
die nämliche sein. Die Gründe, die in dieser Denkschrift für das Obligatorium
der allgemeinen Versicherung dargelegt worden sind, treffen im ganzen auch
auf die Zusatzversicherung zu. Diese muss, wenn sie ihren sozialen Zweck er-
füllen soll — und nur aus sozialen Gründen wird den Kantonen die Ermäch-
tigung dazu erteilt — ebenfalls obligatorisch sein. Was den Umfang des Obli-
gatoriums in der Zusatzversicherung anbetrifft, so wäre es wünschbar, hier den
Kantonen die möglichste Freiheit zu lassen. Das Bedürfnis nach einer Zusatz-
versicherung und die Möglichkeit, die entsprechenden Beiträge zu leisten, wird,
wie bereits betont, in industriellen und handelsreichen Gebieten grösser sein
als in mehr ländlichen Gegenden. Den Ansprüchen der Landwirtschaft dürfte
im wesentlichen die allgemeine Volksversicherung genügen, während gleich-
zeitig die Beiträge dieser das Maximum dessen darstellen, was man in breiten
Kreisen der landwirtschaftlichen Bevölkerung für die Versicherung wird auf-
bringen können und aufzubringen gewillt ist. Das Recht eines Kantons, die
Zusatzversicherung auf gewisse Erwerbsgruppen zu beschränken, würde die
Möglichkeit eröffnen, auf die verschiedenen Bedürfnisse und die verschiedene
finanzielle Tragkraft der einzelnen Klassen der Bevölkerung Rücksicht zu
nehmen.

Wir haben trotz alledem uns nicht entschliessen können, in der Freiheit
der Kantone zur Gestaltung der Zusatzversicherung so weit zu gehen. Die
Einführung der Zusatzversicherung soll, soweit wie möglich, nach einheitlichen
Grundsätzen erfolgen. Dann allein wird es möglich sein, was wünschbar und
sogar notwendig ist, zwischen diesen Zusatzversicherungen eine gewisse Frei-
zügigkeit herzustellen und sie vielleicht später, wenn das Bedürfnis nach einer
weitergehenden Versicherung allgemein wird und die Mittel es erlauben,
eine solche zu schaffen, als Ausgangspunkt für die Entwicklung der Ver-
sicherung des Bundes zu benützen. Eine zu grosse Selbständigkeit der Kantone
in der Gestaltung der Zusatzversicherung birgt die Gefahr in sich, dass

pi
Beispiel für die Aufbringung der Bundeszuschüsse und die
Entwicklung des Versicherungsfonds des Bundes.
(Vgl. Text, pag. 67.)
Beträge in Millionen Franken.

Tab. 5.

Einnahmen

Ausgaben

Jahr

Einlage
in den Fonds aus
Erträgnissen der
Tabak- und
Alkoholbelastung
NSW.

Zinsen
A Al o

Total

Zuschüsse
(Art. 21)
(vgl. Tab. 2)

YFonds-
einlage

Fonds des
Bundes auf
Jahresende

(2)

13}
(4)

{DD
19833
1934
1935
1936
1937
L9838
L939
L940
1941
1942
1948
1944
1945
1946
1947
1948

10.35
11.88
13.44 |
15.04 |
16.70
18.39
20.14
21.94
23.79
25.70
27.67
29.71
31.82
34.01
236.29

16.46
17.12 |
17.77
18.32 |
18.98
19.58
20.16
20.78
21.838
21.93
22.40
22,81
23.12
23.39
993 68

33.89
34.76
35.67
36.72 -
837.72
38.81
39.98
41.16
42.41
43.77
45.27
46.90
48.70
50.62
52.61

230.00
263.89
298.65
334.32
371.04
408.76
447.57 |
487.55
528,71
571.12
614.89
660.16
707.06
755.76
806.38
Q58.99

{6)

40.00
40.00
40.00
40.00
40.00
40.00
40.00
40.00
40.00
40.00
40.00
40.00
40.00
40.00
40.00

50.35
51.88
53.44
55.04
56.70
58.39
60.14
61.94
63.79
65.70
67.67
69.71
71.82
74.01
76.29

1949
1950
L951
1952
19538
1954
1955
1956
1957
L958
1959
1960
1961
L962
1963
1964
1965
1966

40.00
40.00
10.00
40.00
40.00
40.00
40.00
40.00
40.00
40.00
40.00
40.00
40.00
40.00
40.00
40.00
40.00
10.23

38.65
38.96
39.26
39.55
39.83
40.11
40.37
40.683
40.90
41.16
41.41
41.64
41.85
42.04
42.20
42.383
42.41
42 .45

78.65
78.96
79.26
79.55
79.83
80.11
80.37
80.63
80.90
81.16
81.41
81.64
81.85
82.04
82.20
82,33
82.41
82.68

71.78
72.39
72.82
73.29
73.71
74.18
74.57
74.69
75.19
75.67
76.28
76.90
77.58
78.51
79.42
80.39
81.49
82.68

6.57
6.57
6.44
6.26
6.12
5.98
5.80
5.94
5.71
5.49
5.13
4.74
4.27
3.53
2.78
1.94
N 22

865.86
 SrSET |
878,87
885.13
891.25
897.18
902.98
908.92
914.63
920.12
925.25
929.99
934.26
987,79
940.57
942.51
943.43
943 43

15.19

42.45

87.64

Q7 64

943.43

131

Man stelle sich vor, welche Forderung damit an den Bund gestellt wird,
der verantwortlich ist für den Gang und Stand der öffentlichen Versicherung,
für eine einfache und übersichtliche Organisation, für eine sparsame Verwaltung
und die Sicherung der Erfüllung der Versicherungsansprüche.

Die Durchführung der Alters- und Hinterlassenenversicherung ist schon
an und für sich ungewöhnlich schwierig. Wer sie unternehmen und erfolgreich
durchführen will, darf nicht an vorgefasste Organisationsvorschriften gebunden
werden. Solche aufstellen und fordern, dass danach das Werk unternommen
und ausgeführt werde, kehrt das natürliche Verhältnis um und opfert den
Zweck den Mitteln. - x N
Muss man von den privaten Kassen absehen, so lässt sich fragen, ob nicht
gleichzeitig mit der Organisation der Alters- und Hinterlassenenversicherung
öffentlich-rechtliche Korporationen errichtet werden könnten, denen die Ver-
sicherung zu überbinden wäre, Man denke an die Bildung von Berufsgenossen-
schaften.

Wenn man darüber befinden soll, wird man wissen müssen, ob die Alters-
und Hinterlassenenversicherung eine allgemeine obligatorische Volksversiche-
rung oder eine Klassenversicherung werden soll. Ist jenes der Fall, so ist nicht
einzusehen, warum die damit ermöglichte und anzustrebende Vereinfachung
der Organisation wieder preisgegeben werden soll durch eine Trennung des
Versicherungsbestandes nach Klassen. Dazu kommt die Schwierigkeit, was
mit dem Versicherungsbestand vorzukehren ist. der nicht nach Berufsmerkmalen
aufgeteilt werden kann.

Weiter erheben sich in der Hauptsache alle die Schwierigkeiten, die bereits
bei der Beteiligung der privaten konzessionierten Gesellschaften zur Sprache
gekommen sind.

Sieht man von der allgemeinen obligatorischen Volksversicherung ab und
geht zur Klassenversicherung über, so steht man hinsichtlich der Bildung von
Berufsgenossenschaften vor derselben Frage, die seinerzeit bei der Einführung
der Unfallversicherung mit der Errichtung der schweizerischen Unfallversiche-
rungsanstalt in Luzern in einer bestimmten Weise beantwortet wurde. Meines
Erachtens hinsichtlich des Verzichtes auf Berufsgenossenschaften mit Recht.

Wenn ich soeben gesagt habe, es handle sich um dieselbe Frage, so muss ich
eine bestimmte Einschränkung vornehmen. Unfallversicherung einerseits,
Alters- und Hinterlassenenversicherung anderseits sind sehr verschiedene
Dinge, und was bei der einen durchführbar gewesen wäre, bietet bei der andern
grosse Schwierigkeiten. Sie sind nicht unüberwindlich; ihre Bewältigung führt
aber, wie naheliegende Beispiele zeigen, zu recht komplizierten und schwer-
fälligen Organisationen. Sich einlässlich damit zu beschäftigen, ist jetzt, da
nicht die Klassenversicherung, sondern die obligatorische Volksversicherung
im Vordergrund steht, nicht an der Zeit.

Zürich, am 11. August 1928.
+ Schaertlin.

83

in schweizerischen Betrieben, speziell in der Landwirtschaft und in der Hotel-
lerie, häufig ausländische Saisonarbeiter verwendet. Eine vorbehaltlose
Einbeziehung aller dieser ausländischen Arbeitskräfte in die Beitragspflicht
würde zu Schwierigkeiten verschiedener Art führen und wäre mit Rücksicht
auf ihre meist kurz dauernde Beschäftigung im schweizerischen Inlande
nicht ganz gerecht. Man hätte daran denken können, bei solchen Personen
je nach der voraussichtlichen Dauer ihrer Beschäftigung zu unterscheiden.
Dies hätte aber zu administrativen Umständlichkeiten und Konflikten geführt.
Wir haben deshalb die Lösung getroffen, dass jeder Ausländer, der in die Schweiz
kommt, erst nach 6 Monaten ununterbrochenen schweizerischen Wohnsitzes
beitragspflichtig wird, wobei eine Rückwirkung auf den Beginn des Viertel-
jahres Platz greift, in dem die Voraussetzungen der Beitragspflicht erfüllt
waren. Damit ist eine klare Situation geschaffen, die in jedem Einzelfalle ohne
Weiterungen die Entscheidung gestattet.

Immerhin erschien es zweckmässig, in der Schweiz wohnende Ausländer,
denen ihre Verhältnisse gestatten, auf die Ausübung eines Berufes zu verzichten,
von der Beitragspflicht zu befreien. Sie erhalten dementsprechend auch keine
Versicherungsleistungen. Sollte in der Folgezeit ein solcher Ausländer zu beruf-
licher Tätigkeit übergehen, so wird er wie die andern beitragspflichtig,
wobei mit Eintritt des Versicherungsfalles gemäss Art.19 eine Nach-
zahlung der Beiträge oder eine Verrechnung mit den Versicherungsleistungen zu
orfolgen hat,
Art. 12 stellt den Grundsatz auf, dass die Kantone für das Verzeichnis
der beitragspflichtigen Personen und für einen lückenlosen Einzug der Beiträge
verantwortlich seien. Zur Vermeidung von Doppelzahlungen und von Lücken im
interkantonalen Verkehr ist vorgeschrieben, dass die Beitragspflicht am zivil-
rechtlichen Wohnsitz erfüllt werden müsse. Wenn auch die Anwendung des
zivilrechtlichen Wohnsitzes nicht in allen Fällen zu befriedigen vermag und
nicht alle Konflikte beseitigt, wie die Erfahrungen der Krankenversicherung
zeigen, so wird sie doch am besten den Verhältnissen gerecht. Der zivilrecht-
liche Wohnsitz ist der Ort, an dem eine Person sich mit der Absicht dauernden
Verbleibens aufhält, den sie zum Mittelpunkt ihrer persönlichen Verhältnisse
Macht und wo sie deshalb für die Beitragszahlung auch am ehesten erfasst
werden kann. Ein Hotelangestellter zum Beispiel, der mit seiner Familie das
Jahr hindurch im Kanton Bern wohnt, gelegentlich aber eine Saisonstelle in
einem Hotel des Wallis oder des Kantons Graubünden bekleidet, wäre somit stets
im Kanton Bern beitragspflichtig. Es ist in der Tat nicht empfehlenswert, wegen
einiger weniger Saisonmonate in solchen Fällen eine Neuordnung der Beitrags-
Pflicht vorzunehmen. Im übrigen sind die Kantone in bezug auf die Beitrags-
erhebung frei. Sie bestimmen, je nach ihren besondern Verhältnissen und nach
den Bedürfnissen ihrer Bevölkerung oder einzelner Gruppen davon, ob die Bei-
träge im Jahre in einmaliger Zahlung oder ratenweise, z. B. pro Semester,
Trimester oder in Monatsraten, einkassiert werden sollen. Wesentlich ist.

100

Beiträge etwas zu erhöhen oder, der durchschnittlichen Längerlebigkeit und
der längern Arbeitsfähigkeit gemäss, den Beginn der Altersrentenberechtigung
etwas hinauszuschieben. Hier handelt es sich um Umstände, die so eng mit. der
Entwicklung unseres ganzen Landes und Volkes zusammenhängen, dass un-
möglich der Gesetzgeber von heute, der die Gegenwart allein und in be-
schränktem Masse die nähere Zukunft überblickt, sie lösen kann. Er muss ihre
Lösung der Geyeration überlassen, welcher die Entwicklung die Berücksichti-
gung der in ihr zutage tretenden Tatsachen als jeweilige Gegenwartsaufgabe
stellt. Was der Gesetzgeber heute vermag, ist, soweit als möglich vorzusorgen
und die rechtlichen Grundlagen zu schaffen, auf denen nötigenfalls recht-
zeitig eingegriffen werden kann. In diesem Sinne ermächtigt das Gesetz
den Bundesrat, mit Genehmigung der Bundesversammlung, die Beiträge der
Versicherten bis um 25 % zu erhöhen und sieht es ausserordentliche Einlagen
in den Fonds des Bundes vor. *

Unsere Vorlage erhebt, wie gesagt, nicht Anspruch darauf, die einzig
richtige zu sein und allein Gewähr für eine zweckgemässe Durchführung der
Versicherung zu bieten. Wir sind für jeden ernsthaften Vorschlag dankbar,
komme er woher er wolle, und bereit, ihn sorgfältig zu prüfen. Dagegen möchten
wir nachdrücklich darauf hinweisen, dass die wirtschaftliche und finanzielle
Konstruktion einer allgemeinen Alters- und Hinterlassenenversicherung ein
Rechnen mit mehr oder weniger gegebenen Grössen verlangt, die sich gegen-
seitig bedingen und von denen man nicht die eine abändern kann, ohne dass
as auf die andern Grössen zurückwirkt oder das Zustandekommen des Ganzen
gefährdet. Das gilt insbesondere gegenüber den Wünschen auf Erhöhung
der Leistungen oder auf Reduktion der Beiträge. Wir sind uns bewusst, dass
die bescheidenen Beiträge der Versicherten, die wir in Aussicht nehmen, da
und dort noch als zu hoch werden beanstandet werden. Demgegenüber möchten
wir bemerken, dass wir die Beiträge in Würdigung aller einschlägigen Ver-
hältnisse festgesetzt haben und dass diese, absolut gesprochen und besonders
im Verhältnis zu den hohen Versicherungsleistungen, niedrig sind. Eine Her-
absetzung der Beiträge führt notwendigerweise zu einer Reduktion der Lei-
stungen und damit auch der Zuwendungen des Staates an die Versicherung,
da diese nach der Verfassung den Gesamtbetrag dessen nicht übersteigen
dürfen, was durch Beiträge der Versicherten und der Arbeitgeber an Lei-
stungen ausgerichtet wird. Eine Abstufung der Beiträge ist aber mit der
gewählten Organisation nicht vereinbar.

In andern Kreisen wird man eine Erhöhung der Leistungen fordern. Damit
gelangt man jedoch zu einer Erhöhung der Beiträge, da aus den bereits dar-
gelegten Gründen die Mehrleistungen nur zur Hälfte vom Staate übernommen
werden können. Die Versicherung beruht auf dem Gedanken der Gegenseitig-
keit. Mit den vorgesehenen Beiträgen können bei der Reduktion der Leistungen
in der Übergangszeit die im Gesetze festgesetzten Renten und Kapitalab-
Ändungen ausgerichtet werden. Soll mehr geleistet werden, so müssen die
Einnahmen der Versicherung (Beiträge, Zinsen des in der Übergangszeit an-

57

pflege durch Wegfall von Leistungen an bedürftige Greise, Witwen und
Waisen gegenüberstehen. Wie wir in der Einleitung zu dieser Denkschrift be-
merkt haben, ist eine Erhebung über das wahrscheinliche Mass dieser Ent-
lastung im Gange. Teilergebnisse, die bereits vorliegen, zeigen, dass sie nicht
unbedeutend sein wird.
dd. Die Verwaltungskosten,

Die Verwaltung der allgemeinen obligatorischen Volksversicherung mit
Finheitsbeiträgen und mit zivilstandsmässig feststellbaren Versicherungs-
fällen, Erreichung der Altersgrenze oder Tod, wird einfach sein. Sie wird zur
Hauptsache durch die ordentlichen Verwaltungsbehörden des Bundes, der Kan-
tone und der Gemeinden erfolgen können. Auch die Verwaltung der kantonalen
Versicherungskassen wird, trotz rechtlicher Verselbständigung dieser, von Ver-
Wäaltungsstellen des betreffenden Kantons, z. B. von einem Departement der
Regierung, übernommen werden können. Die Einfachheit der neuen Aufgaben
Wird vielerorts gestatten; sie neben den ordentlichen Geschäften, ohne oder
ohne wesentliche Personalvermehrung, zu besorgen. Der Staat, der die Ver-
Sicherung als eine von ihm übernommene Aufgabe durchzuführen bat, für
deren zweckgemässe Erfüllung er sorgen muss, wird auch den notwendigen
Verwaltungsaufwand zu Lasten seines ordentlichen Staatshaushaltes über-
nehmen, Das gleiche gilt für die Gemeinden. Bei einer solchen Ordnung der
Dinge werden die Schwierigkeiten vermieden, welche sich ergäben, wenn die
Kosten für Funktionen einer Staats- oder Gemeindebehörde in der Versiche-
"ung von den Kosten der ordentlichen Aufgaben der Behörde ausgeschieden
Werden müssten. Wir haben deshalb in der Berechnung der Versicherungslast
Sinen besondern Posten für Verwaltungskosten nicht aufgenommen. Die Schät-
Zung dieser Ausgaben ist schwierig, um so mehr, als sie in den verschiedenen
Kantonen je nach den Bevölkerungsverhältnissen, den topographischen Bedin-
Shan und der gewählten Organisation verschieden sein können. Sie werden
halt Jedenfalls aus den entwickelten Gründen gering sein. Der Vollständigkeit
da er sei hier eine Summe von Fr. 2 bis 3 Millionen für die ganze Schweiz ge-
Bafar. auf die wir in Würdigung der Verhältnisse und anderwärts gemachter
Dase ungen gelangt sind, und die sich als nicht unzutreffend erweisen dürfte.
beso Unter diesen Umständen die Verwaltungskosten nicht unter den Begriff
r Nderer Zuwendungen des Staates an die Versicherung fallen, dürfte unseres

achtens gegeben sein.
a. Die Leistungen bei voller Wirksamkeit der Versicherung.
a Die Rentenzahlung als regelmässige Leistungsform.
in A nehmen als regelmässige Form der Versicherungsleistungen Renten
ben chf, Kapitalabfindungen sind nur in beschränktem Masse für ganz
hen Fälle der Hinterlassenenversicherung.vorgesehen; es sei auf die Aus-
ungen im Abschnitt über die leistungsberechtigten Personen verwiesen.

3. Die Versicherungsleistungen.

87
ec. Die Versicherungsleistungen.
Art. I8 regelt zunächst die Berechtigung auf Versicherungsleistungen,
Berechtigt werden in der Altersversicherung alle Personen mit dem Jahre,
in dem sie das 66. Altersjahr zurücklegen; in der Hinterlassenenversiche-
rung sind die Witwen der versicherten Männer oder von Altersrentnern, sowie
die Waisen berechtigt. Wir haben uns im allgemeinen Teil der Denkschrift,
im Abschnitt über die Versicherungsleistungen, über die leitenden Gedanken
des nähern ausgesprochen, welche dem Art, 18 zugrunde Liegen. In’ diesem
Zusammenhange sei noch einmal hervorgehoben, dass auf die in Art. 18 nor-
mierten festen Leistungen jeder Beitragspflichtige oder seine Hinterlassenen
berechtigt sind, wenn die Beitragspflicht regelmässig erfüllt wurde. Wenn
auch grundsätzlich nur die Männer in der Alters- und Hinterlassenenversiche-
rung versichert werden, während die Frauen nur der Altersversicherung an-
gehören, so haben wir doch eine kleine Erweiterung vorgenommen, die keine
nennenswerten Mehrkosten verursacht und sich sozial rechtfertigt, indem wir
den Waisen einer ledigen oder geschiedenen Frau ebenfalls die Berechtigung
auf Waisenrente zuerkennen, sofern sie selber für den Unterhalt der Waise
sorgt.

Der Beginn der Leistungsberechtigung ist ebenfalls wie der der Beitrags-
pflicht je auf den 1. des Kalenderjahres festgesetzt, in welchem das mass-
gebende Grenzalter zurückgelegt wird, eine nicht unerhebliche administrative
Vereinfachung. In der Hinterlassenenversicherung setzen die Leistungen mit
dem Todestage ein. Die Waisenrente läuft bis zum zurückgelegten 18. Alters-
jahr der Waise. Das Alter liegt etwas höher als dasjenige, das in Art. 85 des
Bundesgesetzes über die Kranken- und Unfallversicherung festgesetzt wurde.
Es entspricht jedoch dem Alter, das die meisten modernen Pensionskassen
kennen.
Art. 19 stellt den Grundsatz auf, dass der Anspruchsberechtigte seinen An-
spruch auf die Leistungen anzumelden und sich über die lückenlose Bezahlung
seiner Beiträge auszuweisen habe. Neben dem entsprechenden Beleg, als welches
das Beitragsheft oder die Beitragskarten dienen werden, hat er den erforder-
lichen Zivilstandsausweis über sein Alter, falls es für den Anspruch von Be-
deutung ist, sowie unter Umständen über den Tod des Versicherten beizu-
legen, wenn er aus diesem Ansprüche ableitet.

Wenn auch die Versicherung eine Volksversicherung ist, die zwischen
bestimmten Lebensaltern jedermann erfasst und entsprechend der allgemeinen
Beitragspflicht jedem die Leistungen zuspricht, welche aus den Beitragsein-
nahmen der kantonalen Versicherungskasse bestritten werden, so werden viel-
leicht doch wohlhabende Personen auf den Bezug der Rente bei Eintritt der
Rentenberechtigung freiwillig verzichten. Daraus wird eine gewisse Entlastung
der kantonalen Versicherungskasse resultieren, deren Ausmass allerdings nicht
bestimmt werden kann. Ein Druck und ein Zwang sollen selbstverständlich
nicht ausgeübt werden. Jedermann, der Beiträge bezahlt hat, besitzt den An-

Tab. 1. Die Zahl der Beitragspflichtigen und Leistungsberechtigten,
VB. Die Angaben der Kol. 4—9 reduzieren sich für die Warteperiode (1934—1948) um die Zahl der vom Rentenbezug ausgeschlossenen Personen,
Zahl der Beitragspflichtigen (Art. 10)

Anzahl Fälle
mit Sterbegeld
(Witwen
unter 50)
Art. 18, lit. 3)
(10)

Kalender- |
jahr '

Zahl der Bentenberechtigten (Art. 18)
z ans Greise und | Witwen . Doppel-
Greise | Greisinnen | Greisinnen MArt.18,lit 2 Wajisen |) waisen
a

Männer

Frauen |

Männer and
Frauen

‚N
1938 |
1934
1985
1936
1937
1938
1989
1940
1941
1942
1943
1944
1945
1946
1947
1948

1.264 976
1.272 942
1.280 425
1 287 087
| 293 621
| 298 899
1 803 971
| 308 549
1312 374
| 815 865
319 215
329 761
326 419
| 380 334
L 333 991
| 29” 997

{1}

2) M
1.397 755
L 406 620
| 414 821

422 411
4830 333
436 332
442 515
. 447 808
| 451 828
. 455 608
459 234
162 861
1 466 518
' 470 591
| 474 435
| 477 709

(8)
2 662 7831
2 679 562
2 695 246
2.709 498
2723 954
2735 281
2 746 486
2,756 357
2'764 197
2771 468
2 778 449
2785 622
2.792 937
2.800 925
2 808 426
2 815 046

(4\

45)

(8)

126 798
28 872
[31 342
133 522
136 564
139 419
142 398
145 770
L49 130
L52 281
154 935
157157
158 820
160 452
‚69219292

162 764
165 238
167 846
L69 665
172 971
175 655
„78 823
182 865
186 759
190 427
193 742
196 677
L98 868
200 979
202 855

289 562
294 105
299 188
303 187
309 585
315 074
321 221
328 635
335 889
342 708
348 677
353 834
357 688
361 431
365 477

5312
L0 235
L4 782
18 950
22 728
26 196
29 201
31 824
34 078
35 979
37 540
38 788
39 745
40 368
40) 8837

14 262
27 394
39 440
50 394
60 395
62 509
77 816
85 244
91 846
97 736
102 935
107 472
111 305
114 509
117 097

‚837
1670
2496
3 310
4114
4912
5672
6387
7058
7694
8 291
8 826
9 292
9 698

10 039

41367
4404
4441
4478
4516
41553
4591
41628
4664
4701
4737
4778
4809
4835
4860

1949
1950
1951
1952
1958
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
Fa 2)

| 340399 | 481 209
| 343 680 | 484 399
| 347245 | 487 799
| 350622 490 630
"353747 498 381
356 722 495782
359797 198 005
368471 500 858
365790 502 979
368088 508 688
369796 504 343
371409 504 841
372487 505 072
372651 504 408
372616 | 503 665
1972573 502399
1371568 1501002
13873198 | 1 507 559 ı

2821608 163 809
2828079 165025
2835044 65718
841252 66370
1847128 67 061
2852504 67 690
2857802 168 020
2864329 67558
7868169 168 274
2871726 68 840
2874139 69 840
2876250 70780
2877559 172106
2877059 174 220
2876281 176 409
2874972 ‘78 484
2872 570 | 181 407
2 880 752 | 201 317

205 217
207 107
208 525
210 272
211 856
213 556
215 220
216 037
217 991
220 020
222 415
224 843
227 378
230 658
233 875
237 477
241.078
958 522

369 026
372 1832
374 243
376 642
378 917
381 246
383 240
383 595
386 265
388 860
392 255
395 628
399 484
404 878
410 284
415 961
422 485
459 839

41 100
41 365
41 6638
41 982
42 323
12 694
43 089
43 524
43 983
44 AT
44 980
45 497
46 006
46 500
16 976
47 426
47 847
| 49174

119 128
120 577
121 486
122.119
122 688
123 201
123 617
123 949
124.212
124 418
124 576
124 687
124 741
124 767
124 759
124 735
124 690
125 047

10 317
10 529
10 681
10.797
10 886
10 959
‘1027
1.056
1.080
11.098
1112
1122
1197
129

29

26
„1122
11157

4886
4912
4937
4947
4957
4967
4977
4987
4987
4986
4985
4985
4984
4981
4978
4974
4971
A999

l
1

an
PN
1

Der Verfassungsartikel ist nach jahrelanger Vorbereitungszeit zustande
gekommen. Die schwere Wirtschaftskrise, die bald nach Kriegsende eintrat,
und die Schwierigkeiten, die sich daraus ergaben, verzögerten den Abschluss
der Arbeiten. .

Die Krönung der Kranken- und Unfallversicherung durch eine aus-
gedehnte Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung ist ein altes
Postulat der schweizerischen Sozialpolitik. Grosse Kreise des werktätigen Vol-
kes sind an der baldigen Einführung dieser Versicherungszweige, die eine
fühlbare Lücke in der sozialen Gesetzgebung. ausfüllen soll, interessiert und
drängten schon während der Vorbereitung der Verfassungsvorlage entschieden
auf eine Lösung. Die öffentliche Erörterung des Problems unmittelbar vor
der Volksabstimmung und die grosse Zahl der annehmenden Stimmen und
annehmenden Stände gegenüber den ablehnenden brachten diese Wünsche
zum deutlichen Ausdruck. Offener Widerstand zeigte sich kaum. Ja, man
darf wohl sagen, dass er dort, wo er auftrat, weniger dem Gedanken des Aus-
baus der Versicherung selber galt, als vielmehr Bedenken gegen die beschleunigte
Realisierung im jetzigen Zeitpunkt und gegen gewisse Finanzierungsbestim-
mungen des Verfassungsartikels entsprang.

In Würdigung des Ergebnisses der Abstimmung und dem in ihr kund-
gegebenen Willen des Volkes entsprechend, hat der Bundesrat unmittelbar
nachher, am 11. Dezember 1925, das eidgenössische Volkswirtschaftsdeparte-
ment beauftragt, die Vorarbeiten für die Alters- und Hinterlassenenversicherung,
insbesondere auch die nötigen Erhebungen, durch sein Bundesamt für Sozial-
versicherung, unter Heranziehung weiterer versicherungstechnischer Organe
des Bundes, mit tunlichster Beförderung durchführen zu lassen und dem
Bundesrate Grundsätze für ein Bundesgesetz über diese Versicherungszweige
vorzulegen.

Diese Arbeiten sind von den beauftragten Stellen unverzüglich an die
Hand genommen und intensiv gefördert worden. Wenn auch schon während
der Vorbereitung der Verfassungsbestimmung, so im Zusammenhang mit der
Ausarbeitung der Nachtragsbotschaft des Bundesrates vom 28. Juli 1924
gewisse technische Arbeiten und Berechnungen. vorgenommen worden waren,
um ein allgemeines Bild über die Realisierungsmöglichkeit sowie die Belastung
durch die Versicherung zu gewinnen, so wurde doch eine Durchführung dieser
Arbeiten auf der notwendigen breiten Basis erst möglich, nachdem dem Bunde
die Zuständigkeit zur Gesetzgebung erteilt war. Solche Arbeiten bedürfen,
wenn sie mit der nötigen Umsicht und Gründlichkeit vorgenommen werden
sollen, einer gewissen Organisation. Sie können nicht allein in den Verwal-
tungsstellen erfolgen, sondern, speziell die erforderlichen Erhebungen zur Be-
schaffung von Gesetzesmaterialien, verlangen, dass diese Stellen mit wei-
tern Kreisen in Verbindung treten. Alles dies konnte natürlich nicht ge-
schehen, solange, bei aller Popularität des Versicherungsgedankens, doch
noch Zweifel über das baldige Zustandekommen der grundlegenden Verfas-
sungsbestimmung bestanden.

2,
die zur Ruhe gekommene stationäre Bevölkerung charakterisiert, deren Ge-
burten jeweilen gerade den Abfall durch Sterbefälle decken.

Die mitgeteilten Zahlen geben Auskunft über die Höhe des bei Durch-
führung der Altersversicherung nach dem reinen Umlageverfahren erforder-
lichen Kopfbeitrages. Bei vorschüssiger Zahlung der Beiträge und Renten
würde für eine Altersrente von Fr. 100 der Umlagebeitrag betragen:

für Männer
Fr.
9.35
13.32
16. 30
16. 34
15. 60
15.89

Er
1920 .
1950 .
1975
1977
2000
OA

‚1.84
15.18
19.42
19. 88
17. 96
18. 55

Diese Ergebnisse zeigen mit aller Deutlichkeit, wie gefährlich es wäre,
einzig auf Grund der gegenwärtigen Altersverteilung der Schweizerbevölke-
rung die Kosten der Alters- und Hinterlassenenversicherung abschätzen zu
wollen. Wir unterstreichen das Ergebnis, dass der Umlagebeitrag für die Alters-
rentenversicherung im Beharrungszustand um 70 % bei den Männern und um
64 % bei den Frauen höher sein wird, als er nach der Bevölkerungsstruktur
von Ende 1920 ausfallen würde. Es haben also diejenigen unrecht, welche be-
haupten, bei voller Übernahme der Eintrittsgeneration mit allen Greisen
und Greisinnen stehe die Altersversicherung des Bundes von Anfang an ım
Beharrungszustand.
Die zu erwartenden grossen Verschiebungen im Rentnerverhältnis der
schweizerischen Bevölkerung im Laufe der kommenden Dezennien gewinnen
übrigens an Interesse, wenn man sie mit den bereits bestehenden örtlichen
Schwankungen in der Altersstruktur unserer Bevölkerung vergleicht. Stellt
man für jeden unserer 25 Kantone und Halbkantone die anlässlich der letzten
Volkszählung ermittelten Greise (65 und mehr Jahre alten Personen) der Zahl
"A Jahre alten Personen gegenüber, so ergibt sich nachstehende Über-
z1cht.

51

Belastung aus gesehen nicht eben beweiskräftig und mit Vorsicht zu bewerten
sind, so darf doch gesagt werden, dass die von uns vorgesehenen Arbeitgeber-
beiträge nicht unerheblich hinter dem zurückbleiben, was in der Alters-, In-
validen- und Hinterlassenenversicherung der wichtigsten europäischen In-
dustrieländer verlangt wird, die für uns auf dem Weltmarkte in erster Linie
in Betracht kommen. Bedenkt man dazu, dass auch in diesen Ländern die
Steuerleistungen grosse Beträge erreichen, so kann man, auch wenn nicht alle
Vergleichungsfaktoren berücksichtigt sind, doch die vorgesehenen Beträge als
durchaus erträgliche bezeichnen. Die folgende Aufstellung gibt über die Arbeit-
geberbeiträge in der sozialen Alters-, Invaliden- und Hinterlassenenversicherung
des Auslandes Aufschluss, wobei dort, wo die Versicherung nach Lohnklassen
organisiert ist, die Verhältnisse mehrerer Lohnklassen wiedergegeben sind. .

Der Arbeitgeberbeitrag beträgt in Deutschland für die 1. Lohnklasse mit
einem ' Jahreseinkommen his 312 M. im Jahre 7.80 M. = Fr. 9.64, in der
4. Lohnklasse mit einem Jahreseinkommen von 986—1248 M. im Jahre
81.20 M. == Fr. 88. 57, in der obersten Lohnklasse mit einem Jahreseinkommen
von über 1872 M. im Jahre 52 M. = Fr. 64.28. Den höheren Lohnklassen
der Angestelltenversicherung entsprechend sind die Arbeitgeberbeiträge dort
noch wesentlich höher. .

In Frankreich wird vom Arbeitgeber für Arbeitnehmer mit einem Jahres-
einkommen bis zu Fr. 6000 ein Beitrag von Fr. 300 erhoben = Schw.-Fr. 61.28,
bei einem Versicherten mit einem Jahreseinkommen bis zu Fr. 12,000 ein sol-
cher von Fr. 600 = Fr.122.46 in Schweizerwährung.

In Grossbritannien wird vom Arbeitgeber für die Ausrichtung einer ein-
heitlichen Invalidenrente von jährlich 8390 s. und einer Altersrente von 520 s.
ein Beitrag von 39 s. == Fr. 49,35 für die Männer, und ein solcher von 301/s s.
= Fr. 38.89 für die Frauen eingefordert.

Österreich erhebt Arbeitgeberbeiträge, die sich je nach der Lohnklasse
zwischen 28.80 s. = Fr. 21.07 und 144 s. == Fr. 105.834 bewegen.

Und auch Italien kennt Arbeitgeberbeiträge von 12-—72 Lire oder
Fr. 3.830—19. 78 jährlich, ebenfalls nach der Lohnklasse abgestuft.

Die Umrechnungen sind zu Devisenkursen vom 26. Januar 1928 erfolgt.

Bedenkt man im weitern, dass die schweizerische Krankenversicherung,
Sowohl im Bunde als freiwillige, als auch dort, wo sie kraft kantonalen Gesetzes
oder Gemeindeerlasses obligatorisch ist, keine Arbeitgeberbeiträge kennt und
dass auch die schweizerische Unfallversicherung die Arbeitgeber nur mit
emem durchschnittlichen Prämiensatz von 92,1% 0 der Lohnsumme belastet,
So erscheinen die von uns in der Alters- und Hinterlassenenversicherung
vorgesehenen Leistungen der Arbeitgeber als bescheiden. .

Mit der Ausübung des verfassungsmässigen Gesetzgebungsrechtes im Ge-
biete der Alters- und ‚Hinterlassenenversicherung zessiert das betreffende
Recht in den Kantonen. Diese sind dannzumal zur Gesetzgebung im gleichen
Gebiete nur noch soweit zuständig, als das Bundesgesetz ihnen das Recht
dazu ausdrücklich delegiert. Die Festsetzung von Arbeitgeberbeiträgen im

54

des Fonds und damit eine entsprechende Verkürzung der Übergangszeit
gestattet. Diese beiden Gesichtspunkte müssen bei der Übergangsregelung
berücksichtigt und in geeigneter Weise miteinander verknüpft werden.
Der Übergangszustand soll sich nicht allzu lange hinziehen, gleichzeitig sollen
aber die Leistungen so bemessen sein, dass sie der Versicherung von allem
Anfang an einen relevanten Wert geben. Die Übergangsregelung soll zudem
möglichst einfach und klar sein.

In Würdigung dieser Anforderungen sind wir dazu gelangt, eine Ordnung
vorzuschlagen, bei der während 15 Jahren nach dem Inkrafttreten der Ver-
sicherung die Hälfte der gesetzlichen Leistungen ‚ausgerichtet wird, unter
Beschränkung auf diejenigen Leistungsberechtigten, in deren Person die
Voraussetzungen zur Leistungserhöhung aus öffentlichen Mitteln zutreffen
und für welche die ganze Versicherung ın erster Linie geschaffen wird.
Zu den aus den Beitragseinnahmen der kantonalen Versicherungskasse be-
strittenen‘ Leistungen hinzu erhalten diese Berechtigten die Hälfte des
Zuschusses aus öffentlichen Mitteln. Nach Ablauf der 15 Jahre werden die
laufenden Auszahlungen verdoppelt; die bisher ausgeschlossenen Personen
erhalten die ordentlichen Leistungen der kantonalen Kasse, so dass von da an
nur noch normale Versicherungsleistungen und Leistungszuschüsse zur Aus-
richtung gelangen, Wir halten dafür, dass diese Ordnung am besten dem
Postulat der Einfachheit und Klarheiß gerecht wird. Zudem entspricht sie
weitestgehend der von uns gewählten finanziellen Organisation der Ver-
sicherung. Während einer gewissen Reihe von Jahren werden aus den Ein-
nahmen beschränkte Leistungen ausbezahlt, ünter Zurücklegung des Restes,
und nachher die vollen Leistungen, ohne dass bis zum Aussterben der
Bezüger von Übergangsleistungen- zwei Kategorien von Rentnern neben-
einander hergehen, wie es der Fall ist, wenn man jenen bis zum Erlöschen
ihrer Berechtigung weiterhin nur die beschränkten Versicherungsleistungen
gewährt. Die Übergangszeit schliesst bei der vorgeschlagenen Lösung nach
Ablauf von 15 Jahren absolut ab, während sie im zweiten Falle bis zum Ab-
sterben des letzten Bezügers von reduzierten Leistungen in Erscheinung tritt.

Man wird der vorgeschlagenen Ordnung gegenüber einwenden, dass sie
speziell in der Hinterlassenenversicherung nicht recht befriedige. So be-
greiflich es sei und gewiss auch allgemein verstanden werde, dass, um des Zu-
standekommens des ganzen Werkes willen, derjenige, der überhaupt nie oder
nur während weniger Jahre Beiträge bezahlt hat, in der Altersversicherung
geringere Leistungen erhalte, so widerspreche es dem Wesen der Hinterlassenen-
versicherung, dass Witwe und Waisen desjenigen, der in der Übergangsperiode
verstirbt, wegen dieses zufälligen Umstandes nun für die ganze Zeit ihrer
Berechtigung auch nur verkürzte Renten erhalten sollen, trotzdem er die Bei-
träge bezahlt hat. Dies werde besonders die Hinterlassenen jüngerer Versicherter
schwer treffen, während die Hinterlassenenversicherung ja gerade in solchen
Fällen frühzeitigen Todes des Ernährers helfen wolle und oft ihre wertvollsten
Wirkungen entfalte. Anderseits habe es keinen grossen Sinn und würde es

zeit aufrecht erhalten. Dies gilt besonders für Deutschland, wo eine Zeitlang
der Gedanke des Überganges zu einer Staatsbürgerversorgung erörtert, dann
aber vollständig fallen gelassen wurde. Grossbritannien und Frankreich, die
in jener Botschaft als Beispiele für eine Gesetzgebung nach dem Prinzip der
beitraglosen Altersversorgung angeführt wurden, sind seither zum Versiche-
rungssystem übergegangen. Grossbritannien tat dies mit seinem Gesetz über
die Witwen-, Waisen- und Altersrentenversicherung vom 7. August 1925,
das am 2. Januar 1926 in Kraft getreten ist und seit dem 2. Januar 1928 in
voller Wirksamkeit steht. Ihm unterstehen alle der Krankenversicherungs-
pflicht unterliegenden Personen im Alter von weniger als 65 Jahren sowie
die ältern Personen, sofern sie noch eine versicherungspflichtige Beschäftigung
ausüben, im ganzen etwa 15 Millionen Versicherte, In Frankreich ist am
5. April 1928 eine Sozialversicherungsvorlage angenommen worden, die
ebenfalls für den Grossteil der lohnbeziehenden Bevölkerung, mit Einschluss
der landwirtschaftlichen Arbeiter, eine umfassende Kranken-, Alters-, Invaliden-
und Sterbegeldversicherung auf dem Boden des Obligatoriums vorsieht. Die
Inkraftsetzung dieses Erlasses steht noch aus. Auch in den Ländern des austra-
lischen Bundesstaates und in Neuseeland, die bisher das klassische Vorbild
für die beitragslose Altersversorgung bildeten, wird ihre Ersetzung durch eine
Versicherung geprüft; das nämliche ist in Dänemark der Fall.

Die Verfassung schreibt die gleichzeitige Einführung der Alters- und
der Hinterlassenenversicherung vor. Sie verweist die Schaffung der Inva-
lidenversicherung auf einen spätern Zeitpunkt. Die Gründe, die zu dieser
Gliederung geführt haben, sind in der Nachtragsbotschaft des Bundesrates
vom 28. Juli 1924 zum Verfassungsartikel einlässlich dargestellt worden. Wenn
auch nach dem Willen der Verfassung die Invalidenversicherung in die zweite
Linie verschoben ist, So ist sie doch als Abschluss des gesamten Gesetzgebungs-
werks schon jetzt im Auge zu behalten, damit nicht ihrer späteren Einführung
Schwierigkeiten erwachsen. Der Zeitpunkt ihrer Verwirklichung wird vom
Bedürfnis abhängen, wie es sich nach Inkrafttreten der Alters- und Hinter-
lassenenversicherung gestaltet, und von den dannzumal verfügbaren Mitteln,
sowohl bei Bund und Kantonen als auch bei den Versicherten selber.

Endlich schreibt die Verfassung hinsichtlich der Vollziehung vor, dass
die Aufwendungen des Bundes und der Kantone für die Versicherung sich
zusammen auf nicht mehr als die Hälfte des Gesamtbedarfes belaufen dürfen.
Diese Bestimmung gibt dem Willen auf Schaffung einer Versicherung statt
einer Fürsorge besondern Nachdruck. Hinsichtlich ihrer Auslegung sei auf die
Darstellung eines bestimmten Projektes einer Alters- und Hinterlassenen-
versicherung verwiesen.

In den andern Punkten lässt die Verfassung der Gesetzgebung im ganzen
freien Raum. Der Bund ist nur ermächtigt und nicht verpflichtet, die Ver-
sicherung obligatorisch zu erklären, und wenn er dies tut, so kann er sie auf
bestimmte Bevölkerungsklassen beschränken oder das Obligatorium auf die

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Vertrag oder auf Mitgliedschaft. Der Prämienleistung steht der Versiche-
rungsanspruch als Korrelat gegenüber. Es bedingt, dass die Prämien-
leistung nicht vorweg verbraucht, sondern zur Bestreitung der zukünftigen
Versicherungsansprüche reserviert werde. Dazu kommt, dass schon für den
stets möglichen Fall einer Liquidation des privaten Versicherungsträgers
Gewähr für die jederzeitige Erfüllung aller fälligen und aller anwartschaftlichen
Versicherungsansprüche geboten sein muss.

Aber auch bei einer staatlichen oder öffentlichen Organisation müsste,
wie hervorgehoben, das Prämiendeckungskapitalverfahren dann gewählt werden,
wenn die einzelnen Versicherten oder Gruppen davon auf verschiedene Leistungen
versichert sind und wenn infolgedessen für sie dasjenige besonders aufgebracht
werden muss, was zur Bestreitung ihrer besondern Versicherungsansprüche not-
wendig ist, oder wenn keine Garantie für einen dauernd im wesentlichen un-
verminderten Bestand an Versicherten besteht.

Das Prämiendeckungskapitalverfahren oder das Anwartschaftsdeckungs-
verfahren, wie es ebenfalls genannt wird, beruht in der Hauptsache darauf,
dass die Prämien der einzelnen Versicherten zusammen, mit Zins und Zinses-
zins kapitalisiert, dem Versicherungsträger gestatten, jederzeit alle in der
Versicherung übernommenen Verpflichtungen zu erfüllen. Die private Lebens-
und Rentenversicherung arbeitet dabei nach Tarifen, die nach dem: Eintritts-
alter abgestuft sind und deren Prämiensätze dem Risiko für die ganze Ver-
sicherungsdauer Rechnung tragen. In einer öffentlichen, obligatorischen Ver-
sicherung, die nach diesen Gesichtspunkten organisiert ist, kann durch das
Gesetz eine gewisse Ausgleichung zwischen Versicherungsbeständen herbei-
geführt werden, die dem Versicherungsträger nicht alle das nämliche Risiko
bieten. Wirtschaftlich gesprochen hat das Prämiendeckungskapitalverfahren
zur Folge, dass die im einzelnen Jahre entstehenden Versicherungsansprüche
im wesentlichen aus den Erträgnissen der aus Prämienrücklagen früherer Jahre
angesammelten Kapitalien bestritten werden. Als erheblicher Nachteil haftet
diesem Verfahren an, dass die Verwaltung der Kapitalien nicht unerhebliche
Arbeit verursacht und dass sie der Geldentwertung ausgesetzt sind, bei deren
Eintritt die Versicherungsleistungen nur noch ihren rechnerischen, aber nicht
ihren realen Wert behalten. Immerhin ist das Prämiendeckungskapitalverfahren
in der privatwirtschaftlichen Versicherungsorganisation unumgänglich; es
ergibt sich wie gesagt notwendig aus ihrem privaten und freiwilligen
Charakter.

Schon eine relativ bescheidene allgemeine Alters- und Hinterlassenen-
versicherung, die von einer zentralen öffentlichen Anstalt nach dem Grund-
satze des Obligatoriums durchgeführt wird, müsste zur Ansammlung ganz
bedeutender, ja gewaltiger Kapitalien in der Hand dieser führen. Die Schwie-
rigkeiten und Gefahren, welche mit derartigen Kapitalansammlungen stets ver-
bunden sind, würden in diesem Falle ganz erheblich zunehmen. Zu der Möglich-
keit der Entwertung kämen politische Gefahren. Das mangelnde Verständnis für
die Bedeutung dieser Kapnitalien, aus deren Erträgnissen im wesentlichen die