DIE MEISTBEGÜNSTIGUNG IM MODERNEN VÖLKERRECHT VCGN DR. KLAUS BONHOEFFER BERLIN 1930 VERLAG VON JULIUS SPRINGER-BERLIN DIE MEISTBEGÜNSTIGUNG IM MODERNEN VÖLKERRECHT /1) N DR. KLAUS _BONHOEFFER BERLIN 1930 VERLAG VON TULIUS SPRINGER -BERLIN ALLE RECHTE, INSBESONDERE DAS DER ÜBERSETZUNG IN FREMDE SPRACHEN, VORBEHALTEN. ZOPYRIGHT 1930 BY JULIUS SPRINGER, BERLIN. DRUCK VON OSCAR BRANDSTETTER IN LEIPZIG Vorwort, Die vorliegende Schrift behandelt den rechtssystematischen Aufbau des Meistbegünstigungsproblems. Die Untersuchung geht von der Ver- sinbarung der Meistbegünstigung aus und verzichtet somit auf eine wirtschaftspolitische Rechtfertigung der Klausel, Neben der rechtlichen Erkenntnis will sie jedoch auch einem im weiteren Sinne politischen Zwecke dienen. Die Meistbegünstigung wird nämlich nur dann die Grundlage für das internationale Handelsvertragssystem bilden können, wenn eine objektive Auslegung der Klausel gewährleistet und sie so- mit den subjektiven Interessen der nationalen Handelspolitik ent- rückt ist, Es liegt auf der Hand, daß der konkrete Inhalt des Meistbegün- stigungsanspruchs, der sich nach der jeweiligen Behandlung des dritten, meistbegünstigten Staates bemißt, hier nicht dargestellt werden soll. Da er variabel ist, läßt er sich nur für jeden Handelsvertrag in ainem gegebenen Zeitpunkt bestimmen. Ebenso scheiden die Fragen, welche in die allgemeinen Lehren vom Handelsvertrag gehören, wie z. B. die Nationalität der Ware, die zollpolitischen Maßnahmen gegen das Dumping usw., aus dem Rahmen dieser Arbeit aus, Der Notgemeinschaft der Deutschen Wissenschaft, die mir für diese Arbeit, insbesondere für meine Studien in der Bibliothek des Völker- bundes in Genf, ein Forschungsstipendium gewährt hat, sage ich auch an dieser Stelle meinen Dank. Amsterdam, April 1930. KLAUS BONHOEFFER, Inhaltsverzeichnis. Einleitung. II. Begriff der Meistbegünstigungsklausel. $ 2. Meistbegünstigungsklausel — Inländerklausel — Gegenseitigkeits- klausel. . 0 3 Ablehnung der Lehre von der positiven und negativen Seite der Meistbegünstigungsklausel . . 0. 0004000000001 6 $ 4. Bedingte und unbedingte Meistbegünstigungsklausel . ..... 10 (II. Die Voraussetzungen des Meistbegünstigungsanspruchs. $ 5. Die günstigere Behandlung des dritten Staates ..... ; + 16 3 6. Rechtliche oder faktische Begünstigung . . . 1000004 37 3 7. Der „dritte‘ Staat . . 0.000.000 4.0 2 4 4... 2 2. 20 Das Ziel des Meistbegünstigungsanspruches. 3 8. Der Anspruch auf Gleichbehandlung ..... .. 28 } 9. Beispiele aus der handelspolitischen Praxis .......... 39 3esonderheiten der bedingten Meistbegünstigungsklausel Reziprozitätsklausel). 3 10. Generelle Behandlung und Sondervorteile ........... 48 $ 11. Die bedingte Meistbegünstigungsklausel als Vorvertrag . ... . 52 Das Anwendungsgebiet der Meistbegünstigungsklausel. SIR ke en ER WE WS WEN EHE HN PN MN MM E w® 33 Das Problem der grundsätzlichen Geltung des Meistbegünsti- gungsprinzips. 513 2.0. VII. I. Einleitung. S I. Auf Anregung des Völkerbundsrates traten im Mai des Jahres 1927 die Vertreter von 50 Staaten! zu der Weltwirtschaftskonferenz in Genf zusammen, um sich über die weltwirtschaftliche Lage im allgemeinen, sowie insbesondere über die Frage, auf welche Weise durch Maßnahmen wirtschaftlicher Art der Weltfrieden beeinflußt werden könne, auszu- sprechen. Die Konferenz hat das Ergebnis ihrer Verhandlungen neben einem Expose über die Weltwirtschaftslage in einer Reihe von Emp- lehlungen (voeux) zusammengefaßt. Bezüglich der Meistbegünstigungs- klausel, der ein besonderes Interesse zugewandt wurde, formulierte die Konferenz ihre Wünsche wie folgt: „I. Que la port&e et la forme de la clause soient du caractere le plus large et le plus liberal et que cette clause ne soit ni affaiblie ni restrainte, soit par des dispositions expresses, soit dar voie d’inter- pretation, 2. que soient Etablis des principes clairs et uniformes relatifs ä& U’interpreiation et A la portee de la clause, en ce qui concerne les droits de douanes et autres charges.‘“ Durch diese Beschlüsse wurde die rechtliche Seite des Meistbegünsti- zungsproblems in den Vordergrund gerückt. Die Rechtsprobleme der Handelsverträge hatten bisher vorwiegend akademisches Interesse. Die Beschäftigung mit ihnen erschien müßig, da sich in der Praxis die auto- nome Handelspolitik doch weitgehend gegenüber lästigen vertraglichen Bindungen durchzusetzen wußte, wenn Gegenmaßnahmen des be- troffenen Staates nicht zu befürchten waren. Gewiß konnten auch in solchen Fällen rechtliche Bedenken nie völlig ignoriert werden; primitiv- [ormalistische Interpretationsmethoden boten jedoch oft eine will- kommene Handhabe zur Umgehung von Vertragsbestimmungen und stimmten den praktischen Handelspolitiker gegenüber dem Handels- vertragsrecht skeptisch?. 1 Darunter von den Nichtmitgliedern insbesondere die Vereinigten Staaten ınd die Sowjet-Union. ? Sehr bezeichnend die Ausführungen über die Meistbegünstigungsklausel bei FARRA: Les effets de la clause de la nation la plus favorisge et la specialisation. des tarifs douaniers, Paris 1910, S. 104: „C'est une de ces machines de guerre congues a la maniere de la scholastique allemande, une arme A deux tranchants, qu’on peut Bonhoeffer, Meistbegünstigung. I, Einleitung. Wenn man sich nunmehr im Kodifikationskomitee und vor allem im Wirtschaftskomitee des Völkerbundes! auch mit den rechtlichen Fragen der Handelsverträge energisch befaßt hat, sollte nicht nur theoretische Arbeit geleistet werden, sondern man erkannte das dringende Bedürfnis des internationalen Handelsverkehrs nach Rechtssicherheit und wollte hierfür gemeinsam eine Grundlage schaffen. Das Wirtschaftskomitee des Völkerbundes hat, den Empfehlungen der Weltwirtschaftskonferenz folgend, dem Meistbegünstigungsproblem ein besonderes Studium ge- widmet. Es hat dem Völkerbundsrat am 23. Jan. 1929 einen Bericht unterbreitet, in welchem es zu wichtigen Zweifelsfragen in einer theoretischen Untersuchung Stellung nimmt und alsdann als deren Ergebnis eine Musterklausel für das Zollwesen (matiere douaniere) entwirft, die beim Abschluß zweiseitiger Handelsverträge als Vorbild dienen soll?, Wenngleich die Rechtsausführungen in den Berichten der beiden Völkerbundskomitees natürlich sehr beachtlich sind, so haben sie doch keineswegs den bindenden Charakter einer authentischen Interpretation. Wie die einzelnen Rechtsfragen entschieden wurden, scheint mir daher weniger wichtig zu sein, als daß sowohl auf der Weltwirtschaftskonferenz wie in den Völkerbundskomitees uneingeschränkt anerkannt wurde, daß die Meistbegünstigungsklausel ihre wirtschaftlichen Funktionen nur er- ais&ment retourner d’un cöte ou de l’autre suivant les besoins. — En effet, la clause de la nation la plus favorisge se prete, suivant les cas, A toutes les interpretations. Chacun dans la mesure de son interät peut y comprendre tel ou tel avantage sans que nul y puisse contredire, A moins toutefois d’un interät contraire.‘‘ 1 Vgl. Comit6€ Economique, Rapport au Conseil sur les traveaux de la 25. Ses- sion vom 14. Juli 1928 C. 357. M. 111. 1928. II. — Vgl. ferner Rapport au Conseil sur les Travaux de la 27. Session vom 23. Jan. 1929. C. 20. M. 14. 1929. II. — Ferner Comite d’Experts pour la codification progressive de Droit international, La clause de la nation la plus favorisge. C. 205. M. 79. 1927. V. — In diesem Zu- sammenhange sei noch erwähnt: Comite Economique, Projet de Convention re- latif au traitement des 6trangers. C. 174 M. 53. 1928. II. — Ferner hierzu RABINOWITSCH: Der Völkerbund und die Meistbegünstigungsklausel, Heft ı2 des Wirtschaftsdienstes 1928. 2? Das Kodifikationskomitee hat sich schon im Jahre 1927 mit der ‘Frage be- faßt, gelangte jedoch zu einem negativen Ergebnis. Es hat einen Unterausschuß mit der Prüfung der folgenden Frage betraut: „S’il serait Possible, et dans quelle mesure, d’arriver a un accord international sur les principales facons de de&terminer et d’interpreter les effets de la clause de la nation la plus favoris6e dans les traites.“ Der Berichterstatter M. WicKeRsHAM hat daraufhin in einer theoretischen Ab- handlung die juristischen Grundprinzipien der Meistbegünstigungsklausel dar- gelegt. Auf Grund dieses Berichts ist das Kodifikationskomitee aus nicht klar er- sichtlichen Gründen zu der Auffassung gelangt, daß eine Regelung der Meist- begünstigungsklausel im Wege einer internationalen Konvention wohl wünschens- wert wäre, jedoch auf ernste Widerstände stoßen würde und somit davon ab- zesehen werden müsse. 82. Meistbegünstigungsklausel — Inländerklausel — Gegenseitigkeitsklausel, 3 1 1 3 füllen kann, wenn für ihre Anwendung Rechtssicherheit gewährleistet ist. Diese Tatsache kann im Hinblick auf die ständige Berührung der nationalen Regierungen mit den Völkerbundsorganen nicht ohne Rück- wirkung auf die handelspolitische Praxis der einzelnen Staaten bleiben. I. Begriff der Meistbegünstigungsklausel. $ 2. Meistbegünstigungsklausel — Inländerklausel — Gegenseitigkeitsklausel. x. Die Handelsverträge regeln mehr oder minder erschöpfend die Behandlung des internationalen Warenverkehrs, der Ausländer, der fremden Verkehrsmittel. Von diesen Materien erfährt im einzelnen Handelsvertrage im allgemei- nen nur ein geringer Teil eine detaillierte materielle Regelung. Für die Mehrzahl der Gegenstände wird im Handelsvertrage auf eine Regelung hingewiesen, die für die Waren, Angehörigen oder Verkehrsmittel eines bestimmten Staates gilt. Je nachdem, welchem Staate der berechtigte 1 gleichgestellt werden soll, unterscheidet man die folgenden drei ver- schiedenen Klauseln: Die Gegenseitigkeitsklausel: Der berechtigte Staat soll für seine Waren, Angehörigen und Verkehrsmittel die Behandlung genießen, die sr selbst dem Vertragsgegner in dieser Hinsicht gewährt ?. Die Meistbegünstigungsklausel: Der berechtigte Staat soll für seine Waren, Angehörigen und Verkehrsmittel die Behandlung genießen, die der meistbegünstigten Nation in dieser Hinsicht gewährt wird. Die Inländerklausel: Der berechtigte Staat soll für seine An- gehörigen und Verkehrsmittel die Behandlung genießen, die der Ver- lragsgegner seinen eigenen Staatsangehörigen gewährt. Allen Klauseln gemeinsam ist der Anspruch auf Gleichbehandlung, während sie sich sämtlich durch die Vergleichspunkte unterscheiden, Trotz dieser formellen Parallelität der drei Klauseln unterscheidet sich die Gegenseitigkeitsklausel auch funktionell von den beiden anderen Klauseln. Ihr eigentliches wirtschaftliches Ziel ist weniger die Gleich- Stellung des berechtigten mit dem verpflichteten Staate hinsichtlich des geregelten Gegenstandes, als vielmehr die Durchführung des Äquivalenz- * Die 3 beteiligten Staaten sollen im folgenden als der „Dberechtigte‘‘, der „ver- Pflichtete‘“ und der „„dritte‘‘ bzw. der „Meistbegünstigte‘‘ Staat bezeichnet werden. 2 Die Gegenseitigkeitsklausel, oder auch Reziprozitätsklausel, ist wohl zu unter- scheiden von der bedingten Meistbegünstigungsklausel, die ebenfalls Reziprozi- tätsklausel genannt wird (vgl. unten 88 10, 1x). II. Begriff der Meistbegünstigungsklausel, prinzipes zwischen Leistung und Gegenleistung. Vgl. Handelsvertrag zwischen dem Deutschen Reich und Frankreich vom I7. Aug. 19297, RGBIl. II, S. 523: Art. 26, Abs. 7: „... In allen Fällen genießen die vorerwähnten Gesellschaften nach ihrer Zulassung die gleichen Rechte, die in dieser Beziehung den Gesellschaften gleicher Art der meistbegünstigten Nation zugestanden sind oder zugestanden werden. Die Vereinbarung der Meistbegünstigung gestaltet jedoch keinem der Hohen Veriragschließenden Teile, für seine Gesellschaften eine günstigere Behandlung zu verlangen als die Behandlung, die er selbst den Gesell- schaften. des anderen Teiles zugestehen würde.“ Einer derartigen Abmachung liegt die Erwägung zugrunde, daß es unbillig wäre, wenn ein Vertragsteil vom Gegner einen Vorteil fordern dürfte, den er selbst dem Gegner versagt. Verlangt er auf Grund der Meistbegünstigungsklausel für seine Gesellschaften eine günstigere Be- handlung, so soll er als Gegenleistung den Gesellschaften des Gegners die gleiche Behandlung zuteil werden lassen. Die „Gleichbehandlung“ bildet hier jedoch nur den Maßstab für eine adäquate Gegenleistung. Ein besonderes Interesse gerade an der „ Gleichbehandlung‘ besteht für die Vertragsparteien nicht, da keine unmittelbaren wirtschaftlichen Wechselbeziehungen zwischen der Behandlung der französischen Gesell- schaften in Deutschland und der Behandlung der deutschen Gesellschaften in Frankreich gegeben sind. Die Behandlung der französischen Gesell- schaften in Deutschland ist grundsätzlich auf das Prosperieren der deutschen Gesellschaften in Frankreich ohne Einfluß. Anders als bei der Gegenseitigkeitsklausel bildet die „Gleichbehand- lung‘ den eigentlichen Kern der Meistbegünstigungsklausel und der In- länderklausel. Hier erhält der berechtigte Staat durch das Gleich- behandlungsversprechen für seine Waren und Angehörigen die Gewähr, beim verpflichteten Staate handelspolitisch keinen ungünstigeren Kon- kurrenzbedingungen als die Angehörigen und Waren der meistbegünstig- ten Nation bzw. als die Inländer selbst unterworfen zu werden. Die günstigere Behandlung der Angehörigen des „dritten“ Staates bzw. der Inländer wirkt sich somit unmittelbar als eine positive Schädigung des „berechtigten“ Staates aus, da er in seiner Konkurrenzfähigkeit beeinträchtigt wird. 2. Die drei Klauseln werden in den Handelsverträgen häufig kombi- niert, Die Kombination der Meistbegünstigungsklausel mit der Inländer- klausel findet sich z. B. im Handelsvertrag zwischen dem Deutschen Reich und Finnland vom 26. Juni 1926, RGBL II, S. 557: 1 Art. 26 enthält eine Kombination der Gegenseitigkeitsklausel mit der Meist- begünstigungsklausel. Vgl. hierzu die Ausführungen auf S. 6 unten. $ 2. Meistbegünstigungsklausel — Inländerklausel — Gegenseitigkeitsklausel. 5 Art. 2: „Die Angehörigen jedes der vertragschließenden Teile ge- nießen im Gebiete des anderen Teiles sowohl für ihre Person wie für ihre Güter, Rechte und Interessen in bezug auf Abgaben ... in jeder Beziehung die gleiche Behandlung 'und den gleichen Schutz bei den Finanzbehörden und Finanzgerichten wie die Inländer und die Staatsangehörigen der meistbegünstigten Nation.‘ Hier überschneiden sich beide Klauseln. Im allgemeinen zwar wird der In- länder gleich oder besser behandelt werden als die Angehörigen der meist- begünstigten Nation. In diesem Falle deckt sich die Gleichbehandlung mit den Inländern mit der Meistbegünstigung bzw. geht sie über diese hinaus. Die Bemerkung WICKERSHAMS!: „le traitement national qui garantit l’egalite parfaite est beaucoup plus large que le traitement de la nation la plus favorisge“, ist jedoch in dieser Allgemeinheit unzutreffend. — Es kommt nämlich vor, daß Staaten, um ausländischen Industrien oder sonstigen ausländischen Unternehmungen einen Anreiz zur Nieder- lassung zu bieten, steuerliche oder andere Vorteile gewähren, die die Inländer nicht genießen?. Da die beiden Klauseln sich nicht notwendig gegenseitig beschränken, ist die kumulative Zusicherung der Meistbegünstigungsklausel neben der Inländerklausel im Zweifel nur dahin auszulegen, daß beide Klauseln in vollem Umfange gelten sollen. Es ist daher anzunehmen, daß sie sich ergänzen sollen, soweit sie sich nicht decken. Die Verknüpfung der beiden Klauseln im Sinne der gegenseitigen Beschränkung ist zwar durch- aus möglich, sie muß jedoch im Handelsvertrag deutlich zum Ausdruck gebracht werden. — Dieser Auffassung entspricht auch Art. 17 des Proj. de Convention relatif au traitement des etrangers, „Les dispositions du titre I ci-dessus, qui prevoient expresse- ment ]l’octroi du traitement national aux ressortissants des Hautes Parties contractantes, impliquent l’octroi inconditionnel du traite- ment de la nation la plus favorisee.“ Um auch die Vorteile zu erfassen, die zwar nicht den Inländern, aber gewissen Ausländern gewährt werden, wird die Inländerklausel durch die Meistbegünstigungsklausel ergänzt®. 1 Comite d’Experts pour la Codification progressive du Droit international, Rapport du Sous-Comite C. 205. M. 79. 1927. V. 2? Vgl. ferner RızpL: Die Meistbegünstigung in den europäischen Handels- verträgen, 1928. S. 5. 8 Vgl. den Kommentar des Wirtschaftskomitees zu Art. 17: „La disposition de Varticle 17 ajoute & la garantie fondamentale du traitement national celle du traitement de la nation la plus favorisee. Certes, dans la plupart des cas, la pre- Niere assure un traitement plus avantageux que la seconde, mais il est arrive que certains Etats, par suite de situations traditionnelles, ou pour favoriser l’etablis- sement dans leurs pays des industries ou entreprises Etrangeres, leurs aient reconnu üotamment en matiere fiscale, des avantages refuses, en thöse generale, par les II. Begriff der Meistbegünstigungsklausel, Die Gegenseitigkeitsklausel in ihrer positiven Form! — d. h., wo sie einen selbständigen Rechtsanspruch auf die Behandlung gibt, die der berechtigte Staat seinerseits dem verpflichteten gewährt — hat heute keine praktische Bedeutung mehr?, Häufig findet sie sich da- gegen in Verbindung mit der Meistbegünstigungsklausel bzw. der In- länderklausel in negativer Form, indem sie diese Klauseln einschränkt. Der berechtigte Staat darf die Meistbegünstigung bzw. die Inländer- behandlung insoweit verlangen, als er selbst zur Gewährung der ent- sprechenden Vorteile an den verpflichteten Staat bereit ist, Vgl. z.B. Handels- und Schiffahrtsvertrag zwischen dem Deutschen Reiche und dem Kömigreich Italien vom 31. Okt. 7925. RGBIL. II, S. 1020. Art. 3. „Die Angehörigen jedes vertragschließenden Teils haben volle Freiheit, bewegliche und unbewegliche Güter im Ge- biete des anderen zu besitzen und das Eigentum an solchen durch Kauf, Schenkung, letztwillige Verfügung oder gesetzliche Erbfolge oder auf irgendeine Weise zu erwerben, und zwar in den Grenzen, in denen nach den Gesetzen des Staates, .in denen sich die Güter befinden, der Besitz oder der Erwerb des Eigentums den Angehörigen irgendeines anderen Staates gestattet ist oder gestattet werden kann. Sie können zu den gleichen Bedingungen, die für diese gelten oder gelten werden, hierüber verfügen. Keiner der vertragschließenden Teile ist jedoch verpflichtet, hier den Angehörigen des andern Teils weitergehende Befugnisse oder Rechte zuzugestehen, als diejenigen, die seine eigenen Angehörigen tatsächlich im Gebiete des andern vertrag- schließenden Teiles genießen.‘ In dieser Form begründet die Gegenseitigkeitsklausel keinen Selb- ständigen Rechtsanspruch. Sie enthält nur eine Bedingung, an die der Meistbegünstigungsanspruch geknüpft ist. $ 3. Ablehnung der Lehre von der positiven und negativen Seite der Meistbegünstigungsklausel. Auf Grund der Meistbegünstigungsklausel kann der berechtigte Staat verlangen, vom verpflichteten Staate im Rahmen des Anwen- dungsgebietes der Klausel ebenso behandelt zu werden wie die meist- begünstigte Nation. Der Anspruch auf Gleichbehandlung mit der meist- lois du pays & ses ressortissants.‘ Pour peu frequentes que soient ces pratiques, il fallait prevoir et empecher qu'elles puissent devenir un moyen de discrimination.“‘ 1 Vgl. MaArtrius: Die wirtschaftlichen Bestimmungen der neueren Handels- verträge in ‚Gesetzgebung und Rechtspraxis des Auslandes‘“, Febr. 1928, S. 18. * Vgl. RızprL: a. a. 0. S. 4. Vgl. ferner Projet de Convention relatif au traitement des Etrangers C. 174. M.53. 1928 II S. 19. „‚En fait, la clause de reciprocite n’est pas apparue au Comite Sconomique comme recevable, sinon dans les cas oüU elle constitue une rectification nEcessaire ou une garantie complementaire de la clause de la nation 1a plus fa- vorisge ou du traitement national." $ 3. Positive und negative Seite der Meistbegünstigungsklausel, 7 begünstigten Nation kann vom verpflichteten Staate in zweifacher Weise erfüllt werden. Entweder gewährt er dem berechtigten Staate die Vorteile, die der meistbegünstigte genießt oder er entzieht diese dem meistbegünstigten Staatel. Der verpflichtete Staat kann den Er- füllungsmodus bestimmen. Wollte der berechtigte auch seinen Anspruch auf eine von beiden Möglichkeiten, z.B. auf die Gewährung der Vor- teile des meistbegünstigten Staates konzentrieren, so könnte der ver- pflichtete Staat ihn dennoch dadurch befriedigen, daß er diese Vorteile dem meistbegünstigten Staate entzieht. Selbst wenn ein Staat sich zu einer der beiden Erfüllungsmodalitäten verpflichtete, bliebe ihm noch die Möglichkeit, durch die andere den Meistbegünstigungsanspruch gegenstandslos zu machen und sich so zu befreien. SCHWEINFURTH? unterscheidet bei‘ dem _Meistbegünstigungs- anspruch ‚das positive Element, wonach der Staat ebenso. günstig behandelt werden soll, wie die meistbegünstigte Nation‘, und das „nega- tive Element, wonach eine günstigere Behandlung eines dritten Staats als die des Kontrahenten unstatthaft ist‘“®. Der Meistbegünstigungs- anspruch soll demnach aus dem positiven Element, dem Anspruch auf gewisse handelspolitische Vorteile, und dem. negativen Element, dem Anspruch, einem dritten Staate diese Vorteile zu entziehen, be- stehen. Es ist klar, daß die Ansprüche jedenfalls nur wahlweise, nicht nebeneinander geltend gemacht werden können, da einer den andern ausschließt. Die Wahl bleibt jedoch, wie festgestellt, immer dem ver- pflichteten Staate. Die beschriebene Teilung des Meistbegünstigungs- anspruchs — der schlechthin der Anspruch auf Gleichbehandlung ist — in eine positive und negative Seite ist also m. E. unfruchtbar und dazu unkorrekt. . Die Unterscheidung der positiven und negativen Seite findet sich noch in einer anderen Form. RıepL* unterscheidet die „positive Seite“, die Verpflichtung, dem anderen Vertragsteil alle Vorteile oder Be- freiungen zukommen zu lassen, die irgendeinem dritten Staate gewährt wurden, von der „negativen Seite‘, den anderen Vertragsteil nach keiner Richtung hin ungünstiger zu behandeln als irgendeinen anderen * Wenn diese Vorteile allerdings vertraglich zugestanden wurden, was die Regel ist, wird der verpflichtete Staat selbstverständlich nicht durch die Meist- begünstigungsklausel von dieser Bindung gegenüber dem dritten Staat frei. Es oleibt ihm dann nur noch die Möglichkeit, dem berechtigten Staate die Vorteile zu gewähren, die dem meistbegünstigten Staate vertraglich eingeräumt werden. 2 Vgl. SCHWEINFURTH: Die Meistbegünstigungsklausel, eine völkerrechtliche Studie. Diss. Heidelberg, 1911. S. 30. 3 Das sogenannte positive Element wird auch als „Gleichbegünstigungs- zwang‘ dem ‚Gleichbenachteiligungszwang‘“ gegenübergestellt. Vgl. GLIER: Die Meistbegünstigungsklausel, eine entwicklungsgeschichtliche Studie. Berlin 1905. 4 RızpL: a. a. O. S. a1. 11. Begriff der Meistbegünstigungsklausel. Staat. Die sogenannte negative Seite ist also nicht auf eine bestimmte Behandlung des dritten Staates (Entziehung der Vorteile) gerichtet, sondern sie ist nur eine Wiederholung der positiven in Form der doppel- ten Verneinung. Das Versprechen, einen Staat So günstig wie die meist- begünstigte Nation zu behandeln, ist identisch mit dem Versprechen, ihn nicht ungünstiger zu behandeln. RIEDL sagt auch selbst, daß die ‚Empfindung‘ für den Unterschied zwischen der negativen und der positiven Seite mehr und mehr geschwunden sei, da dieser Unterschied bei der unbedingten Meistbegünstigungsklausel kaum noch eine praktische Bedeutung habe!l, Dennoch empfiehlt er für die Formulierung der Meist- begünstigungsklausel die Kombination der positiven und der negativen Formel, wie sie bedauerlicherweise sogar auch in die Musterklausel des Wirtschaftskomitees des V ölkerbundes aufgenommen worden ist. Sie lautet: „I. Les Hautes Parties Contractantes conviennent de s’accorder tEciproquement Ze fraitement inconditionnel et Üllimite de la nation la plus favorisee pour tout ce qui concerne les droits de douane et tous droits accessoires, le mode de Perception des droits, ainsi que les rögles, formalites et charges auxquelles les operations de d&douane- ment pourraient &tre soumises. 2. En consequence, les produits naturels ou fabriques originaires de chacune des parties contractantes xe Seronb en aucun cas assu- jeftis, sous les rapports susvises, A des droits, taxes ou charges autres ou plus €leves ni ä des rögles et formalites autres ou plus onereuses que ceux auxquels sont ou seront assujettis les produits de m&me nature originaires d’un pays tiers quelconque. 3. De meme, les produits naturels ou fabriques exportes du ter- citoire de chacune des parties contractantes A destination du terri- toire de l’autre partie “e seront en aucun Cas assujeitis, sous les mEmes rapports, & des droits, taxes ou charges autres ou plus dleves ni ä des regles et formalites plus ongreuses que ceux auxquels sont ou seront assujettis les m&mes produits destin&s au territoire d’un autre pays quelconque. 4. Tous les avantages, faveurs, privileges et immunites qui ont && ou seront accordes a V’avenir par l’une des deux parties contractantes 1 Bei der unbedingten Meistbegünstigungsklausel ist diese Unterscheidung in- haltslos. Man bringt hier offenbar die bedingte mit der unbedingten Meistbegünsti- gungsklausel durcheinander. — Die bedingte Meistbegünstigungsklausel oder Re- ziprozitätsklausel (vgl. unten $ 10) enthält nämlich in der Tat eine negative und sine positive Seite, Unter der negativen Meistbegünstigungsklausel versteht man das Versprechen, den berechtigten Staat keiner ungünstigen Sonderbehandlung auszusetzen. Die negative Seite bedeutet an sich noch keine Meistbegünstigung. Sie wird zu einer solchen erst durch die Verbindung mit der positiven Klausel, die darüber hinaus — allerdings nur gegen ein Entgelt — den Anspruch auch auf Sondervorteile gewährt. $ 3. Positive und negative Seite der Meistbegünstigungsklausel, 9 te t, ]= A, e ‘I 1 2 7 ce dans la matiere susdite aux produits naturels ou fabriques originaires d’un autre pays quelconque 0ow destin&s au territoire d’un autre pays quelconque, seront, immediatement et sans compensation, appliques aux produits de meme nature originaires de l’autre partie contrac- tante ou destines au territoire de cette partie. 5. Sont exceptees, toutefois, des engagements formules au present article, les faveurs actuellement accordees ou qui pourraient &tre accordees ulterieurement & d’autres etats limitrophes pour faciliter le trafic frontalier ainsi que celles r&sultants d’une union douaniere dejä conclue ou qui pourrait &tre conclue & l’avenir par l’une des parties contractantes.‘“ Es mag vielleicht zweckmäßig sein, das Versprechen der Gleich- behandlung mit der meistbegünstigten Nation, welche Abs. ı enthält, in der in Abs. 2 und 3 erfolgten Weise zu erläutern. Abs. 4 jedoch ent- hält — bis auf das „immediatement et sans compensation‘“, wozu es keines besonderen Absatzes bedurft hätte — in positiver Form genau dasselbe, was in den Absätzen 2 und 3 in Form der doppelten Vernei- aung steht. Bedenklich ist, daß diese Formulierung, die das Produkt reiflicher Überlegung ist, den Irrtum nahelegt, daß die Meistbegünsti- Zungsklauseln, welche diese Wiederholung nicht enthalten, rechtlich nicht einwandfrei seien. In den Handelsverträgen finden sich hauptsächlich die folgenden Fassungen der Meistbegünstigungsklausel: I. Das einfache Versprechen der Gleichbehandlung mit der meistbe- günstigten Nation findet sich im Meistbegünstigungsabkommen zwischen dem Deutschen Reich und Bulgarien vom 8. Sept. 19211: „Zwischen Deutschland einerseits und Bulgarien andererseits werden die Handels- und Wirtschaftsbeziehungen vom 9. Aug. 1921 ab auf der Grundlage der Gegenseitigkeit und der Klausel der meist- begünstigten Nation in allen Beziehungen geregelt.‘ Diese allgemeine Fassung wird häufig durch Hinzufügung der fol- genden Klauseln erläutert, die jedoch auch selbständig stehen können. HI. Das Versprechen der der meistbegünstigten Nation gewährten Vorteile findet sich in positiver und negativer Fassung: X. In positiver Fassung im Handelsvertrag zwischen dem Deutschen Reich und Finnland vom 26. Juni 1926, RGBL. II, 1926, S. 557- Art. 1: „Die Angehörigen jedes vertragschließenden Teiles ge- nießen im Gebiete des anderen Teiles in bezug auf Handel und Ge- werbe die gleichen Vorrechte, Befreiungen und Vergünstigungen aller Art wie die Staatsangehörigen der meistbegünstigten Nation.“ ‘ Notenwechsel vom 8. Sept. 1921, vgl. Deutsches Handels-Archiv 192 3, S. 610. ar II. Begriff der Meistbegünstigungsklausel.. Ferner im Handelsvertrag des Deutschen Reichs mit der Schweiz vom 14. Juli 1926, RGBL II, S. 675. Art. 1: „Die vertragschließenden Teile sichern sich gegenseitig für die Einfuhr, die Ausfuhr und die Durchfuhr die Rechte und die Behandlung der meistbegünstigten Nation zu. Jeder der vertragschließenden Teile verpflichtet sich demnach, den andern unentgeltlich und sofort an allen Vorrechten und Be- günstigungen feilnehmen zu lassen, die er..." Diese Klausel ist eine Verknüpfung der Klausel I mit der Klausel II, z. 2. In negativer F assung, z. B. im Handelsvertrag zwischen dem Deut- schen Reich und Großbritannien vom 2. Dez. 1924, RGBI. 1925, II, S. 777. Art.8: „Die in dem Gebiete des einen der beiden vertragschließen- den Teile erzeugten oder verfertigten und in die Gebiete des anderen Teiles von irgendwoher eingeführten Waren sollen keinen anderen oder höheren. Zöllen oder Abgaben unterliegen als die in irgendeinem anderen fremden Lande erzeugten oder verfertigten gleichartigen Waren.“ Zusammenfassend sei noch einmal festgestellt, daß diese Fassungen sämtlich rechtlich einwandfrei und redaktionell der Fassung der Muster- klausel vorzuziehen sind. Am zweckmäßigsten ist m. E. die Fassung I, die evtl. durch die positive Fassung erläutert werden kann, wie es in der Klausel II, ı veschehen ist. $ 4. Bedingte und unbedingte Meistbegünstigungsklausel. z. In der Literatur und in der Praxis ist die Frage lebhaft erörtert worden, wie der berechtigte Staat zu stellen sei, wenn der. meist- begünstigte Staat einen Vorteil von dem verpflichteten Staat auf Grund einer Gegenleistung, z. B. im Wege eines Handelsvertrages, erhalten hat. Ist in diesem Falle die Gegenleistung in Abzug zu bringen ? — Dies ist in einigen Handelsverträgen ausdrücklich bestimmt. Vgl. 4 andelsvertrag zwischen den Vereinigten Staaten und Japan vom 271. Febr. rorz1:' „Art. XIV: Except as otherwise expressly provided in this Treaty, the High Contracting Parties agree that, in all that concerns com- merce and navigation, any privilege, favour or immunity which either Contracting Party has actually granted, or may hereafter grant, to the citizens or subjects of any other State shall be extended to the citizens or subjects of the other Contracting Party gratuitously, if the concession in favowr of that other State shall have been gratuitous, and on the same or equivalent conditions, if the concession shall have been conditional.“ Bedingte Meistbegünstigungsklausel oder Reziprozitätsklausel.) ! Martens: Recueil, 3. Serie, Bd. 6, S. 729. $ 4. Bedingte und unbedingte Meistbegünstigungsklausel. 11 N SR ee In anderen Handelsverträgen ist‘ bestimmt, daß der berechtigte Staat die Vorrechte erwerben ‘soll, ohne seinerseits eine Gegenleistung zu bieten. Vgl. z.B. Frewndschafts-, Handels- und Konsularvertrag zwi- schen dem Deutschen Reich und den Vereinigten Staaten von Amerika vom 8. Dez. 1923, RGBI. 1925, 'S. 795. Art. VII, Abs. 4: „Jeder Vorteil, gleichgültig welcher Art, den der eine Vertragsteil künftig irgendeiner in irgendeinem fremden Lande gewachsenen, erzeugten oder hergestellten Ware gewährt, soll gleichzeitig und bedingungslos ohne Antrag und ohne Gegenleistung auf dieselbe Ware ausgedehnt werden, wenn sie in den Gebieten des anderen Vertragsteils gewachsen, erzeugt oder hergestellt ist.“ Endlich ist in einer Reihe von Verträgen dieser Punkt nicht erörtert worden. So wurde die Auslegung des Artikels VIII des Vertrages zwischen Frankreich und den Vereinigten Staaten vom 30. April 1803, betreffend die Abtretung von Louisiana: „The ships.of France shall be treated upon the footing of the most favoured nation . . .“ Gegenstand eines Konflikts zwischen den beteiligten Staaten}, Den Vertragsparteien steht es natürlich frei, die Meistbegünstigungs- klausel bedingt oder unbedingt zü vereinbaren. Auch wenn eine aus- drückliche Vereinbarung hierüber nicht getroffen ist, wird in erster Linie bei Auslegung. des Vertrages nach dem Parteiwillen zu forschen 1 Durch die Kongreßakte vom 3. März 1815 wurde bestimmt: „The vessels of foreign countries were exempted from discriminating tonnage duties in the ports of the United states, provided that such countries granted reciprocal treatment to American ships in their ports.‘ Großbritannien erkaufte die Gleichbehandlung der brit. Schiffe mit den Schiffen der Vereinigten Staaten durch Gewährung der Rezi- Pprozität. Frankreich verlangte daraufhin auf Grund des zitierten Art, VIII Gleich- behandlung mit Großbritannien ohne den Schiffen der Vereinigten Staaten Rezi- Prozität zuzusichern, Diese Forderung wurde von den Vereinigten Staaten ab- Zelehnt. Am 23. Dez. 1817 beantwortete der Staatssekretär John Quincy Adams sine Note Frankreichs wie folgt: „The undersigned is instructed to say that the vessels of France are treated, in the ports of Louisiana, upon the footing of the most favoured nation, and that neither the English nor any other foreign nation °njoys any gratuitous advantage there wich is not equally enjoyed by France. But English vessels, by virtue of a conditional contract, are admitted into the ports of the U, S. A., including those of Louisiana upon payment of the same duties as the vessels of the U. S. A. The condition upon wich they enjoy this advantage 'S, that the vessels of the U. S. A. shall be admitted into the ports of Great Britain apon payment of the same duties as are there paid by British vessels. — The eighth article of the treaty of cession stipulates that the ships of France shall be treated upon the footing of the most favoured nation in the ports of the ceded terri- tory, but it does not say, and cannot be understood to mean, that France should 2njoy as a free gift that which is conceded to other nations for a full equivalent.“‘ Die Ver, Staaten lehnten es ab, den Fall einem Schiedsgericht zu übergeben. — Vgl. „Reciprocity Treaties-Favoured nation Clauses, 62. p. Congress ı. Session Senate Document 209 Washington. I911. 12 II. Begriff der Meistbegünstigungsklausel. sein. Dabei ist zu berücksichtigen, welche Form der Meistbegünstigung bei den Vertragsparteien zur Zeit des Vertragsschlusses in Übung war!. Ergeben sich auch hieraus keine sicheren Anhaltspunkte, so ist zu ent- scheiden, ob die Meistbegünstigungsklausel grundsätzlich als bedingt oder als unbedingt auszulegen ist. — In dem Bericht des Wirtschafts- komitees an den Rat heißt es: + „Le caractere essentiel de la clause de la nation la plus favorisge est d’empächer toute discrimination, tandis que la clause conditionelle presente de par sa nature meme, un caractere discriminatoire; elle n’offre aucun des avantages de la clause proprement dite de la nation la plus favorisege, qui tend A supprimer les heurtes Economiques, A sim- plifier le commerce international et a le placer sur des bases plus solides.“ Im wesentlichen auf die gleichen Gesichtspunkte, die hier für die unbedingte Meistbegünstigungsklausel geltend gemacht werden, beruft sich Staatssekretär SHERMAN in seiner Instruktion vom 11T. Jan. 1898 an den Minister BUCHANAN? zur Rechtfertigung ‚der bedingten Meist- begünstigungsklausel: «+.» The allowance of the same privileges and the same sacrifice of revenue duties to a nation, which makes no compensation that has been conceded to another nation for an adequate compensation, instead of maintaining destroys that equality of marked privileges which the most favoured nation clause was ineluded to secure. It concedes for nothing to one friendly nation what the other gets only for a price. It would thus become the source of international nequality and frovoke international hostility.“ Aus der Gegenüberstellung der beiden Zitate geht hervor, daß sich mit allgemeinen Billigkeitserwägungen schwer operieren läßt. Die beiden Äußerungen sind in sich konsequent, sie gelangen jedoch zu verschie- denen Ergebnissen, weil sie schon von verschiedenen Diskriminations- begriffen ausgehen. Nur darüber, daß jede Diskrimination unzulässig ist, besteht Einigkeit. Die Meistbegünstigungsklausel ist m. E. aus den folgenden Gründen als grundsätzlich „unbedingt‘ anzusehen. Wird für einen bestimmten Gegenstand, z.B. die Weizeneinfuhr, die Meistbegünstigung zugesagt, so sollen damit dem berechtigten Staat bezüglich dieses Gegenstandes gleiche Konkurrenzbedingungen garan- tiert werden, Diese Konkurrenzbedingungen drücken sich in gleichen Einfuhrzöllen usw. aus. Mußte der dritte Staat, um eine Zollermäßigung für Weizen zu erlangen, seinerseits die Zölle z. B. für optische Erzeug- 1 Vgl. hierzu insbesondere HORNBECK: The most favoured nation clauses in commercial treaties. Madison, Wisconsin 1910. ? Vgl. Reciprocity Treaties a. a. 0. $ 4. Bedingte und unbedingte Meistbegünstigungsklausel, 13 ıng arl, at- agt }e- see Ile Je ‚ON. n- "15 le ft 38 ft N ft st ') Ss A 5 nisse herabsetzen, so bedeutet das wohl eine Beeinträchtigung seiner allgemeinen handelspolitischen Situation, nicht aber seiner Weizen- ausfuhr. Der berechtigte Staat, der gerade hierin dem dritten Staate gleichgestellt werden soll, hat daher auch einen Anspruch auf die dem dritten Staate gewährte Ermäßigung der Weizeneinfuhrzölle. — Die Reziprozitätsklausel gewährt nur gleiche Möglichkeiten, dieselben han- delspolitischen Bedingungen zu erwerben. Das Versprechen ist aber gerade insofern sehr unvollkommen, als diese Möglichkeiten in erster Linie von der verschiedenen allgemeinen wirtschaftlichen Lage der ver- schiedenen Länder abhängen. So kann z. B. ein Land mit relativ hohen Einfuhrzöllen verhältnismäßig leicht Zugeständnisse machen dadurch, daß es diese auf eine normale Höhe herabsetzt und hierfür handels- politische Vorteile eintauscht. Diese natürlichen wirtschaftlichen Un- gleichheiten können auch durch die bedingte Meistbegünstigungsklausel nicht ausgeglichen werden. — Das Versprechen der unbedingten Meist- begünstigungsklausel reicht dagegen nicht über die tatsächliche Einfluß- sphäre des verpflichteten Staates hinaus. Er gewährt Gleichbehandlung nur in dem Sinne, daß er nicht aktiv in das natürliche Konkurrenz- verhältnis, insbesondere nicht durch die Zollbehandlung diskriminierend eingreift. Ein derartig erfaßbarer wirtschaftlicher Vergleichsmaßstab fehlt dem bedingten Meistbegünstigungsversprechen. — Wie schon der Name sagt, gewährt die „bedingte Meistbegünstigungsklausel‘“ die Meistbegünstigung nur unter einer Bedingung. Das Versprechen, für gleiche Kompensationen gleiche Zollvorteile zuzugestehen, ist noch keine Gleichbehandlung in Zollangelegenheiten. Wenn daher die ‚Meistbegünstigung‘“ schlechthin versprochen wurde, wird man sie auch „unbedingt“ auslegen müssen. Man darf wohl die Auffassung, daß die Meistbegünstigungsklausel grundsätzlich als unbedingt auszulegen sei, heute als die herrschende ansehen !. Die bedingte Klausel wurde vor allem von den Vereinigten Staaten vertreten. Sie haben tatsächlich — von vereinzelten Ausnahmen abgesehen — seit dem Handelsvertrage mit Frankreich vom Jahre 1778? bis zum Jahre 1923 nur die bedingte Meistbegünstigungsklausel gewährt. Seit 1923 haben sie jedoch das europäische System der un- bedingten Meistbegünstigungsklausel adoptiert. Der Handelsvertrag zwischen dem Deutschen Reich und den Vereinigten Staaten vom 18, Dez. 1923 ist das Muster für die darauf folgenden Handelsverträge geworden?, Die Tatsache, daß in diesen Verträgen die unbedingte Meist- 1 Vgl. Rapport du Comite d’Experts pour la Codification progressive du Droit international, a. a..O. S. 7. > Martens: Recueil 1. Serie, Bd. 2 (2. 6d.), S. 587. . . . ® Vgl. Rapport du Comite d’Experts pour la Codification progressive du Droit international, a. a. O0. S. 12. 14 . II, Begriff der Meistbegünstigungsklausel. ‘. begünstigungsklausel ausdrücklich stipuliert wird, würde zwar an sich noch keinen Bruch mit der vom obersten amerikanischen Gerichtshof! vertretenen Auffassung, daß grundsätzlich mangels einer besonderen Vereinbarung die Meistbegünstigungsklausel bedingt gewollt sei, be- deuten. Es stellt jedoch gerade diese Auffassung auch auf die konse- quente handelspolitische Tradition der Vereinigten Staaten ab. So heißt es in einem Urteil des obersten amerikanischen Gerichtshof vom Jahre 18881; » «+ It would require the clearest language to justify a conclusion that our Government intended to preclude itself from such engagements (Gewährung von Sondervorteilen) with other countries which might in the future be of the highest importance to its interests.“ So ist wohl anzunehmen, daß, nachdem die Vereinigten Staaten mit ihrer handelspolitischen Tradition gebrochen haben, auch die amerikanische Rechtsprechung dieser neuen Situation Rechnung tragen wird. 2. Daß der verpflichtete Staat, der einem dritten Staate eine Zoll- ermäßigung gegen ein entsprechendes Zollzugeständnis gewährte, die Erfüllung des unbedingt&n Meistbegünstigungsanspruches von einem gleichartigen Zollzugeständnis nicht abhängig machen kann, steht fest. Der verpflichtete Staat hätte sonst die Möglichkeit, durch ein Zoll- gesetz, welches Zollvergünstigungen nur unter der Voraussetzung ge- wisser Gegenleistungen gestattet, die unbedingte Meistbegünstigungs- klausel in eine bedingte Meistbegünstigungsklausel (Reziprozitätsklausel) zu verwandeln. Er kann daher grundsätzlich die Erfüllung der Meist- begünstigungsverpflichtung auch nicht davon abhängig machen, daß seine Waren vom berechtigten Staat nicht diskriminiert werden. 8 10 des Zolltarifgesetzes vom 25. Dez. 1902 RGBl. S. 303 bestimmt zwar: „ZoNpflichtige Waren, die aus Ländern herstammen, in welchen deutsche Schiffe oder deutsche Waren ungünstiger behandelt werden als diejenigen anderer Länder, können neben dem tarifmäßigen Zoll- satz einem Zollzuschlage bis zum doppelten Betrage dieses Satzes, also bis zur Hälfte des vollen Wertes unterworfen werden.“ Diese Ermächtigung entbindet jedoch nicht von bestehenden Meist- vegünstigungsverpflichtungen. Ein entsprechender Vorbehalt zugunsten vertraglicher Abmachungen findet sich für den Fall des Abs. 2 $ 10: „Auch können, soweit nicht Vertragsbestimmungen entgegen- stehen, ausländische Waren denselben Zöllen und Zollabfertigungs- 1 Reciprocity Treaties, Senate Document a, a. O0. -— Ferner die Zitate bei BASDEVANT: La Clause de la Nation la plus favorisee, Repertoire du Droit Inter- national, III. 19209. $ 4. Bedingte und unbedingte Meistbegünstigungsklausel. 15 sich ‚of „ren De- 4186- A18ßt Are 4107: nts In en lie en l1- lie m ;t. HH. A S- 11} B [0 nn nn ] Na vorschriften unterworfen werden, die im Ursprungslande auf deutsche Waren Anwendung finden.‘ Unklarheit besteht jedoch in den Fällen, in denen Ausländern ge- setzlich eine gewisse Behandlung zugesichert wird unter der Voraus- setzung, daß die Gegenseitigkeit verbürgt ist. So gewährt z.B. 8110 ZPO. den Ausländern Befreiung von Sicherheitsleistung unter der Be- dingung der Gegenseitigkeit. Nach der herrschenden Lehre! kann mit Rücksicht auf $ 110 ZPO. der berechtigte Staat Befreiung von der Sicherheitsleistung nur verlangen, wenn er sie den Angehörigen des ver- pflichteten Staates seinerseits gewährt. Diese Auffassung ist m. E. un- zutreffend. Der unbedingt berechtigte Staat kann die Befreiung von der Sicherheitsleistung verlangen, ohne eine Gegenleistung hierfür zu bieten. Daß aber die Erfüllung der Gegenseitigkeit als eine Gegen- leistung aufzufassen ist, Jäßt sich kaum bezweifeln. Die Verbindlichkeit der Meistbegünstigungsklausel wird auch dadurch nicht erschüttert, daß die Gegenseitigkeit durch ein formelles Gesetz zur Voraussetzung der Befreiung von der Sicherheitsleistung gemacht wird; denn ein Staat, der die unbedingte Meistbegünstigung versprochen hat, kann sich nicht unter Berufung auf die autonome Gesetzgebung, welche gewisse Vor- teile nur unter der Voraussetzung von Gegenleistungen gewährt, seinen Verpflichtungen entziehen. Mitunter wird vertraglich noch besonders festgestellt, daß der be- rechtigte Staat die durch die autonome Gesetzgebung des verpflichteten Staates geforderte Bedingung der Gegenseitigkeit nicht zu erfüllen braucht; vgl. Handelsvertrag zwischen dem Deutschen Reich und Frank- reich vom 17. Aug. 1927 RGBl. II, S. 523: Art. 25 Abs. 7: ‚Wenn die Gesetzgebung eines der Hohen Vertrag- schließenden Teile für Ausländer die Gewährung der Gleichbehand- lung mit den Inländern in steuerlicher Hinsicht von der Bedingung der Gegenseitigkeit abhängig macht oder in Zukunft abhängig machen sollte, so stellen die Hohen Vertragschließenden Teile durch diesen Artikel fest, daß sie die Bedingung der Gegenseitigkeit als er- füllt ansehen.“ Eine derartige Vertragsbestimmung hat jedoch nach der hier vertretenen Auffassung nur deklaratorische Bedeutung. Selbstverständlich kann in der Klausel ausdrücklich vereinbart werden, daß der Meistbegünstigungsanspruch von einer Gegenleistung, nämlich der Verbürgung der Gegenseitigkeit abhängig sein soll. Vgl. wiederum den deutsch-französischen Handelsvertrag: 1 OLG. 1900 Bd.I, 466; FuLD: Tragweite der Meistbegünstigungsklausel. Zeitschr. £. intern. Privatrecht u, Strafrecht, 9. Jg., H. 5, S. 346; SCHWEINFURTH: 2. a. 0. S. 62; ferner die französische Literatur bei BASDEvANT a. a. O. Nr. 81 u. 82. 16 III. Die Voraussetzungen des Meistbegünstigungsanspruchs. Art. 26, Abs. 6: „Die Vereinbarung der Meistbegünstigung gestattet jedoch keinem der Hohen Vertragschließenden Teile, für seine Gesell. schaften eine günstigere Behandlung zu verlangen als die Behandlung, die er selbst den Gesellschaften des anderen Teils gewähren würde.“ N, Die Voraussetzungen des Meistbegünstigungsanspruchs, $ 5. Die günstigere Behandlung des dritten Staates. Die Feststellung, ob die Behandlung des dritten Staates günstigeı ist als die des berechtigten Staates, wird im allgemeinen keine Schwierig- keiten machen. — Im internationalen Warenverkehr drückt sich jede Vergünstigung eindeutig in einer Minderung der Zollsätze bzw. der Ein-, Aus- oder Durchfuhrbeschränkungen aus. Auf dem Gebiete des öffentlichen Fremdenrechts wird man ohne weiteres diejenige Behand- lung als die günstigere ansehen dürfen, die dem Individuum größere Freiheiten einräumt. Für das Gebiet des Privatrechts hat die Frage grundsätzlich keine Bedeutung, da — von noch zu erörternden Ausnahmen abgesehen — die Privatrechtsordnung, nach welcher die Angehörigen des Staates X vom verpflichteten Staate behandelt werden, nicht schlechthin gün- stiger sein kann, als die Privatrechtsordnung, der die Angehörigen eines Staates Y unterworfen sind. SPRINGER! wirft z.B. die Frage auf, ob grundsätzlich Formzwang oder Formlosigkeit bei der Bürg- schaftsübernahme die günstigere Regelung sei; ferner, welches Alter für die Erlangung der Geschäftsfähigkeit das günstigste sei usw. Diese Schwierigkeiten ergeben sich m. E. aus der falschen Fragestel- lung. Vorteile und Lasten einer zivilrechtlichen Position — z.B. der Position eines Bürgschaftsschuldners — sind, vom Standpunkte der Privatrechtsordnung aus gesehen, grundsätzlich keine Vorteile und Lasten der betroffenen Person. Gewiß ist im konkreten Falle für diese je nach ihrer Rolle die eine Regelung günstiger als die andere. F ür den Bürgen z. B., der sich formlos verpflichtet hat, ist der Formzwang günstiger. Aber schon die Tatsache, daß für seine Gläubiger das Gegen- teil gilt, beweist, daß die Fragestellung falsch ist. Was sich im Einzelfall für die beteiligte Person subjektiv als Vorteil darstellt, erscheint im System jeder Privatrechtsordnung als der gerechte Ausgleich von Vor- und Nachteilen; denn dieser Interessenausgleich ist der eigentliche Sinn des Privatrechts. — Der berechtigte Staat kann daher m. E. grund- sätzlich nicht verlangen, gemäß der Privatrechtsordnung, die auf den 1 SPRINGER: Die Bedeutung der Meistbegünstigungsklausel für das intern. Privatrecht; in NIEMEYERS Zeitschr. £. intern. Recht, Bd. 27, H. 4/5, S. 321. $ 6, Rechtliche oder faktische Begünstigung. et 1l- 1, er I > le a5 BR C 3 al dritten Staat Anwendung findet, behandelt zu werden; denn sie bedküte. keine „günstigere“ Behandlung. Die Auffassung!, daß der berechäigte Staat die Wahl habe, wenn sich nicht bestimmen lasse, welche Behatc lung die günstigere sei, ist also abzulehnen. Gewisse Privatrechtsnormen sind jedoch materiell mit öffentlich- rechtlichen Elementen verquickt. Dies kann z. B. der Fall sein bei den Vorschriften über den Erwerb von Grundstücken, den Erwerb der Rechtsfähigkeit durch Handelsgesellschaften, beim Mietsrecht? usw. Je nachdem das polizeiliche Element hervortritt, bedeuten diese Vor- schriften vom Standpunkte des Individuums gesehen eine mehr oder minder günstige Behandlung. Insofern können sie auch Gegenstand des Meistbegünstieungsanspruchs sein®. ‘othe* m de $ 6. Rechtliche oder faktische Begünstigung. I. Durch die Meistbegünstigungsklausel erwirbt der berechtigte Staat das Recht auf Gleichbehandlung mit der meistbegünstigten Nation. Ein Anspruch entsteht jedoch, streng genommen, erst dann, wenn irgendeinem fremden Staate Vorteile gewährt werden, die er selbst nicht genießt, weshalb, wie S. 9 gezeigt, die Meistbegünstigungsklause] häufig kurz als Anspruch auf diesen Vorteil formuliert wird. — Die Meistbegünstigungsklausel bezieht sich nun — im Rahmen ihres verein- barten Anwendungsgebietes (hierüber s. unten $ 12) — auf sämtliche Vergünstigungen, welche der dritte, aber nicht der berechtigte Staat genießt. In einer Reihe von Handelsverträgen ist eine Aufzählung der verschiedenen Begünstigungsarten enthalten. Es wird z. B. im Handels- vertrag zwischen dem Deutschen Reich und Argentinien* jede „Be- günstigung und Befreiung, sowie jedes Vorrecht und jede Immunität‘, die der dritte Staat genießt, zugesichert. Eine derartige Häufung sich überschneidender Begriffe ist überflüssig und trägt nicht zur Klärung der Rechtslage bei. Es genügt die Zusicherung jeder Begünstigung bzw. schlechthin die Zusicherung der Behandlung, die die meistbegünstigte Nation erfährt. Daß der dritte Staat einen völkerrechtlichen Anspruch — etwa auf Grund eines Handelsvertrages — auf die Begünstigung habe, ist nicht erforderlich®, Schon durch die fatsächliche Begünstigung des dritten * BasDevanı: a. a. O. Nr. 143. * Für das französische Mietsrecht vgl. BASDEVANT: a. a. O0. Nr. ı 54£f£. * Selbstverständlich ist hierdurch nicht die ganz andere Frage entschieden, ob die Meistbegünstigungsklausel eines bestimmten Handelsvertrages sich auf diese Gegenstände erstreckt. Diese beiden Fragen werden bei BASDEVANT a. a. O. Nr. 137ff., 143 m. E. nicht mit der genügenden Schärfe auseinandergehalten. $ Vgl. Freundschafts-, Handels- und Schiffahrtsvertrag vom 1ı9. Sept. 1857. Preuß, GS, 1857, S. 405. * Vgl. HerLsorn: Völkerrecht in KOHLERS Encykl, V. S. 548. Bonhoeffer, Meistbegünstigung. 18 111. Die. Voraussetzungen des Meistbegünstigungsanspruchs, Staates entsteht der Meistbegünstigungsanspruch ; vgl. das Meist begünstigungsabkommen zwischen Estland und den Vereinigten Staaten vom 2. März 1925 (MARTENS: Recueil, 3. Serie, Bd. 18, S. 56): „It is understood that, .. every concession with respect to any duty, charge or regulation affecting commerce, now accorded or that may hereafter be accorded by the U.S.A. or by Esthonia, by law, procla- mation, decree or commercial ireaty or agreement, to any foreign country will become immediatly applicable without request and without compensation tothe commerce of Esthonia and of the U.S.A. and its territories and possessions respectively.“ Daß der Meistbegünstigungsanspruch sich nicht nur auf die durch nen Handelsvertrag dem dritten Staate eingeräumten Vorteile er- streckt, folgt aus dem Wesen der Meistbegünstigung und bedarf keiner besonderen Hervorhebung in der Klausel. Der berechtigte Staat wird nämlich in der Konkurrenz mit dem meistbegünstigten Staate durch Vorteile, die diesem faktisch gewährt werden, nicht minder benach- teiligt als durch Vorteile, die der meistbegünstigte Staat auf Grund eines Handelsvertrages genießt. Eine von der Regel abweichende Formulierung der Meistbegünsti- zungsklausel findet sich in dem Handelsverirag zwischen Dänemark und Mecklenburg-Schwerin vom 25. Nov. 1845, Ges, S. 113, S. 582: „Die Hohen Kontrahierenden Teile sind übereingekommen, den beiderseitigen Untertanen, die in einem oder dem anderen Lande Handel treiben oder sich daselbst aufhalten, solange sie sich den Ge- setzen und Verordnungen ihres Aufenthaltsortes unterwerfen, sowohl für ihre Personen und Waren als auch für ihre Handelsunternehmun- gen alle die Vorteile, Freiheiten und Begünstigungen gegenseitig zu bewilligen, welche den Angehörigen der meistbegünstigten Nation durch die von dem einen oder dem anderen der Hohen Kontrahenten mit anderen Mächten geschlossenen Handelsverträge eingeräumt. wor- den sind oder künftig eingeräumt werden dürften.“ Es ist dies m. E. lediglich eine etwas enge Fassung der Meistbegünsti- gungsklausel, der besondere rechtliche Bedeutung wohl nicht zukommen soll. Handelspolitische Konzessionen werden regelmäßig in Handels- verträgen festgelegt. So wird auch in der obigen Klausel auf den Handels- vertrag als pars pro toto abgestellt. Daß sich die faktische Vorzugsbehandlung der meistbegünstigten Nation durch wiederholte Fälle dokumentiert, ist nicht nötig. Man wird jedoch verlangen müssen, daß sie Ausdruck eines Behandlungsprinzips ist. Auf eine irrtümliche, wenn auch längere Zeit gewährte Begünstigung des dritten Staates kann sich der berechtigte Staat natürlich nicht berufen. Der Rechtstitel, auf Grund dessen der dritte Staat begünstigt wird, kann insofern — in negativem Sinne — erheblich sein, als die auf Grund $ 6. Rechtliche oder faktische Begünstigung. 19 eist- Aalen uty, nNay la- ägn and ‚A Arch x. ner ird rch -h- 125 N mMd lien ‚de re- 9Jhl N- zu N en m ti- en S- nn rd + a8 }» 31 gewisser Rechtstitel gewährten Begünstigungen dem Meistbegünsti- Sungsanspruch entzogen sind. — Im Wirtschaftskomitee des Völker- bundes ist z. B. die Frage erörtert worden, ob sich eine Beschränkung der Meistbegünstigungsklausel in der Weise empfehle, daß der berech- tigte Staat ausdrücklich von den Vorteilen ausgeschlossen würde, die in Erfüllung der vom Völkerbund propagierten, multilateralen Wirtschafts- konventionen betreffend gemeinsame Zollsenkung usw. gewährt werden. Andernfalls wäre in der Tat der Anreiz, einer solchen Konvention bei- zutreten, gering; denn dem berechtigten Staate erwachsen aus dem Bei- tritt nur Pflichten, da er die Vorteile, welche die Konventionsstaaten sich gewähren, schon auf Grund der Meistbegünstigungsklausel genießt 1, Eine ähnliche Beschränkung findet sich in vielen Meistbegünstigungs- klauseln bezüglich der Vorteile, die auf Grund eines Zollunionvertrages gewährt werden? (vgl. unten S. 20f.). 2. Ist der Vorteil ein rechtlicher, d. h. hat der dritte Staat auf Grund eines Handelsvertrages einen Anspruch auf einen Vorteil, z. B. eine Zoll- ermäßigung, so kann der berechtigte Staat seinerseits daraus Ansprüche nur herleiten, wenn der Vertragsanspruch des dritten Staates bereits realisierbar ist und insofern schon einen faktischen Vorteil darstellt. Das ist jedoch der Normalfall. Wenn daher einem Staat eine Zoll- ermäßigung vertraglich gewährt wird, kann im allgemeinen der berech- tigte Staat diese für sich verlangen, selbst wenn sie gegenüber dem dritten Staate noch nicht zur Anwendung gekommen ist. Dies kann praktisch werden, wenn der berechtigte Staat gewisse Waren — z.B. agrarische Produkte — zu einer früheren Jahreszeit einzuführen pflegt als der dritte Staat. Wird jedoch der Anspruch des dritten Staates vom verpflichteten Staate nicht anerkannt, so kann er auch vom berechtigten Staate nicht geltend gemacht werden, selbst wenn der Anspruch des dritten Staates seiner Auffassung nach begründet ist. Der berechtigte Staat würde privilegiert, wenn er Vorteile beanspruchen könnte, deren Genuß dem rechtlich meistbegünstigten Staate tatsächlich versagt ist. — Die Frage ist insoweit praktisch nicht sehr bedeutsam, als im all- Zemeinen der verpflichtete Staat den Anspruch des berechtigten Staates ebensowenig anerkennen würde, wie den des dritten Staates. Wichtig ist jedoch, daß nach der hier vertretenen Auffassung der berechtigte Staat sich nicht in die Rechtsbeziehungen zwischen dem meistbegünstig- ten und dem verpflichteten Staate einmischen, sondern sich nur an das Ergebnis des Konfliktes zwischen den beiden Staaten halten kann. 3. Fällt der Vorteil des meistbegünstigten Staates weg, So erlischt auch der Anspruch des berechtigten Staates. War dieser schon im Ge- ! Vgl. S. d. N. Section d’information, Drucksache vom ı 3. April 1929. & Wegen der Vorteile, die in Verträgen zur Vermeidung der Doppelbesteuerung sewährt werden. s. unten S. 33, 20 IIT. Die Voraussetzungen des Meistbegünstigungsanspruchs, nusse des Vorteils, so kann er ihm wieder entzogen werden?, denn der verpflichtete Staat hat dem berechtigten nur die Gleichbehandlung zu gewähren, ohne sonst in seiner handelspolitischen Autonomie be- schränkt zu sein. Dem steht nicht im Wege, daß der verpflichtete Staat es unter Umständen für opportun halten kann, den Vorteil weiter zu ge- währen*. So entzog z. B. auch Deutschland während des Krieges den neutralen Staaten nicht die handelspolitischen Vorteile, die sie ursprüng- lich aus den inzwischen erloschenen Handelsverträgen mit den Feind- staaten herleiteten. Vgl. Bundesratsverordnung vom 10. Aug. 1914, RGBI. 1914, S. 367. — Nach LEHR? kann ein Vorteil dem berechtigten Staat nicht mehr entzogen werden, wenn er inzwischen Gegenstand diplomatischer Verhandlungen geworden ist. Hier kommt es m. E. allein darauf an, ob diese Verhandlungen zu einem Vertragsschluß geführt haben. Daß der unsichere, auf Grund der Meistbegünstigungsklausel er- langte Vorteil nachträglich vertraglich gebunden werden kann, ist aller- dings selbstverständlich, Der Rechtstitel für diesen Vorteil ist dann aber nicht mehr die Meistbegünstigungsklausel. $ 7. Der „dritte“ Staat. ı. Der Meistbegünstigungsanspruch bezieht sich nur auf die Be- handlung, die der verpflichtete Staat dritten Nationen gewährt. — So kann ein Staat, dem das Deutsche Reich die Meistbegünstigung ver- sprach, selbstverständlich die zwischen den deutschen Ländern be- stehende Zollfreiheit nicht für seine Einfuhr in das deutsche Zollgebiet in Anspruch nehmen. — Ein Bundesstaat mit einheitlichem Zollgebiet hat handelspolitisch den Charakter eines FEinheitsstaates. Die handels- politischen Beziehungen der Gliedstaaten untereinander sind eine in- terne Angelegenheit. Dies ist allgemein anerkannt 4. Rechtliche Schwierigkeiten ergeben sich jedoch dann, wenn das Zoll- gebiet sich mit der staatlichen Gebietskörperschaft nicht deckt. In Form der Zollunion z. B. schließen sich mehrere Staatsgebietskörperschaften zu einer neuen handelspolitischen Gebietskörperschaft zusammen). * Visser: La Clause de la Nation la plus favoris6ge. Revue de Droit internatio- nal 2° Serie IV. 1902. — Ferner SCHWEINFURTH: a. a. O. S, 28. ? Dies kann selbstverständlich auch besonders vereinbart werden. Es ist jedoch nicht mehr die Vereinbarung der Meistbegünstigung. Vgl. die bei BASDEVANT:! a. a. O. Nr. 92 angeführten Quellen. % LEHR: Revue de Droit international, 1893, S. 314. VON TEUBERN: Die Meist- begünstigungsklausel in den internationalen Handelsverträgen. Beiheft I zum 7. Bd. der Zeitschr. f, Völkerrecht u. Bundesstaatsrecht. Breslau 1913. * Vgl. Bundesverf, von Australien 1900. Art. 88 u. 95 v. BATTAGLIA: 65; von TEUBERN 29. 5 Ein Auseinanderfallen von Zollgebietskörperschaft und Staatsgebietskörper- schaft haben auch die Zollanschlüsse bzw. -ausschlüsse zur Folge. der r zu be- taat ge- den ing- ind- 314, ten and ein ıhrt er- ar. Jer 3a So + ar- Ye jet let To n.- 11- m an 5 CC y— ch T* ta m ın $ 7. Der „dritte‘ Staat. 21 Welchen Einfluß hat nun der Abschluß einer derartigen Zollunion auf bestehende Meistbegünstigungsvereinbarungen ? Kann der berechtigte Staat die Vorteile verlangen, welche die Unionsstaaten sich gegenseitig einräumen ? — Zunächst ist festzustellen, daß Handelsverträge dadurch, daß eine Vertragspartei eine Zollunion eingeht, nicht erlöschen. Aus der Tatsache, daß — wie RızDL! im Jahre 1928 feststellt — in 92 Handelsverträgen ausdrücklich vereinbart ist, daß die Meistbegün- stigungsklausel sich nicht auf die auf Grund einer Zollunion gewährten Vorteile erstreckt, läßt sich entnehmen, daß ein Handelsvertrag durch den Abschluß einer Zollunion grundsätzlich nicht berührt werden soll. Würde er ipso iure erlöschen, so bedürfte es nicht des Vorbehalts für den Fall einer Zollunion. — Diese Auffassung wird auch durch den Belgisch- Luxemburg. Zollunionsvertrag vom 25. Juni 1921? bestätigt: Art. 5, Abs. 1: „Des l’entree en vigueur de la presente convention le g0ouvernement belge s’efforcera d’obtenir que sur la demande du gouver- nement grand-ducal, les traite&s de commerce et accords Economiques sxistants entre la Belgique et d’autres nations soient etendus au grand- duche de Luxembourg.“ Nach der Auffassung der beteiligten Staaten gelten hier also bis zu dem Abschluß dieser neuen Verträge die alten Verträge weiter, obwohl die ursprüngliche Vertragsgrundlage, das Zollgebiet, sich völlig verändert hat. Es sei hier erwähnt, daß das Deutsche Reich im Jahre 1894 — ge- legentlich eines Konfliktes mit den Vereinigten Staaten bezüglich der Auslegung der Meistbegünstigungsklausel des Handelsvertrages zwischen Preußen und den Vereinigten Staaten vom 1ı.Mai 1828 — den Stand- punkt vertreten hat, daß es in diesen preußischen Vertrag ohne weiteres angetreten sei3. Eine entsprechende Ausdehnung der bestehenden Handelsverträge der einzelnen Unionsstaaten auf das gesamte Zollunionsgebiet würde zu unlösbaren Schwierigkeiten führen, wenn mehrere Unionsstaaten mit dem anderen Staat Handelsverträge verschiedenen Inhalts abgeschlossen haben. Welcher Vertrag sollte dann für das Zollunionsgebiet maßgebend sein ? Diese Frage soll hier nur angedeutet werden. Im Rahmen dieser Arbeit genügt es festzustellen, daß ein Handelsvertrag und — was hier vor allem interessiert — ein Meistbegünstigungsvertrag nicht erlischt, wenn eine Vertragspartei eine Zollunion eingeht. 1 Rızpr: a. a. O0. S. 94. ? Moniteur Belge 1922, S. 2155. 3 Demgegenüber erklärte der amerik. Staatssekretär OLNnyY: „Man soll nicht außer acht lassen, daß, obgleich dieser Vertrag in Hinsicht auf diejenigen Teile des Deutschen Reiches, welcher das Königreich Preußen bildet, als in Kraft bestehend anzusehen ist, keine Tatsache oder Erwägung, die mir zur Kenntnis unterbreitet Wurde, die Annahme rechtfertigt, daß derselbe als wirksam für andere Teile des Reiches aufgefaßt werden muß.‘ — Vgl. Näheres über diesen Konflikt GLIER: a, a. O. S. 203ff. 22 IT. Die Voraussetzungen des Meistbegünstigungsanspruchs. Wie bereits erwähnt, ist in zahlreichen Meistbegünstigungsklauseln ausdrücklich bestimmt, daß der berechtigte Staat Vorteile, die einem dritten Staate durch Abschluß einer Zollunion gewährt werden, nicht verlangen kann. Nach der herrschenden Lehre hat ein Solcher Zollunions- vorbehalt nur deklaratorischen Charakter. So führt z. B. gelegentlich des Abschlusses der Zollunion zwischen Frankreich und Monaco vom 9. Nov. 1865 ! der französische Handelsminister (ministre de l’Agriculture, du Commerce et des Finances publiques) in einem an die französischen Handelskammern gerichteten Zirkular? aus: „La convention conclue, le 9. nov. 1865 est une union douaniere, dont l’objet est d’&tendre pour toutes les operations commerciales ei maritimes les fronti&res de Vempire francais jusqu’A l’exträme frontiere de la principaute. En fait, au point de vue douanier, il n’existe plus dans la principaute de Monaco que des ports francais regis par des lois fran- caises, donc une assimilation complete entre le pavillon de Monaco et le pavillon francais. Tel a &t& le but des dispositions de larticle 4 de la convention du 9. nov. 1865. Entre une union douani&re ainsi definie et un traite de commerce, il y a des diff&rences essentielles resultant de la nature meme des obligations re&ciproques qui decoulent de l’un et V’autre acte; dans le premier cas les barrieres de douanes s’abaissent et dis- paraissent, il y a fusion complete des intereis commerciales et maritimes; dans le second cas, des concessions mutuelles des tarifs sont faites, les relations deviennent plus intimes, plus suivies, mais chacune des parties conserve dans l’'espece son autonomie et la ligne de douanes. De la comparaison de ces deux situations differentes il resulte qu’aucune des puissances avec lesquelles la France a conclu des trait&s de commerce et de navigation contenant au profit de chacune des parties contrac- tantes la clause du traitement de la nation la plus favorisge, ne saurait reclamer soit pour son industrie et SON commerce, soit pour sa marine marchande les avantages concedes au commerce et A la marine de la principaute de Monaco par l’union douaniere du 7. Nov. 1865.“ In des Tat werden durch eine Zollunion die unierten Staaten handels- politisch zu einer Einheit verschmolzen und bilden somit handelspolitisch ein neues Subjekt®., Die Vorteile, welche die Unionsstaaten einander einräumen, gewährten sie daher auch nicht einer „dritten“ Nation. Ob die Zollunion als ein neues Rechtssubjekt des Völkerrechts anzusehen 1 DALLOZ: Recueil 1866, S. 4-—6. Vgl. FARRA: a. a. O. S, 94. * Vgl. Comite Economique C.20 M. 14.1928 S. ır: „l’unit& &conomique devient effectivement differente de l’unite Politique et on peut consid&rer d’union doua- niere comme la suppression de la frontiere douaniere plutöt que comme une diff&ren- Ciation entre fournisseurs et Etrangers concurrents‘‘. ıseln aem icht MS- des vom re, hen Sre, et ‚ere Ans an- : Je la et la ıre is- ESS les les ia lies De fm Je 11r. la 1 N h rm ’ ACC $ 7. Der „dritte‘ Staat, 23 ist, was in der Literatur! vielfach ohne eingehende Begründung ange- nommen wird, soll im Rahmen dieser Arbeit nicht erörtert werden. M. E. wäre es auch verfehlt, die Lösung der vorliegenden praktischen Auslegungsfragen — darum handelt es sich; denn die Meistbegünstigung ist eine Vertragsklausel und kein Grundbegriff der allgemeinen Rechts- logik — in dem Problem der Rechtssubjektivität zu suchen. Der ent- scheidende Gesichtspunkt scheint mir zu sein, daß bei der Zollunion das die Unionsstaaten umfassende Gebiet zollpolitisch einheitlich organi- siert und geleitet ist. So wirkt die Union nach außen als eine selb- ständige politische Macht, ohne sich von anderen Subjekten der inter- nationalen Handelspolitik, die den Charakter von Staaten haben, zu unterscheiden. Dies kommt beim Abschluß von Handelsverträgen zum Ausdruck. Hierbei ist es für die Dynamik der handelspolitischen Beziehungen belanglos, ob der Handelsvertrag formell im Namen der Zollunion oder im Namen der unierten Staaten abgeschlossen wurde. Obwohl z.B. in Art. 5 des Belg.-Luxemburg. Zollunionsvertrages be- stimmt wurde, daß künftige Handelsverträge im Namen der Zollunion (au nom de l’union douaniere) abgeschlossen werden sollen, findet sich im vorläufigen Handelsabkommen zwischen dem Deutschen Reich und der Belg.-Luxemburg. Zollunion: vom 4. April 1925 RGBL. II, 1925, 5. 883 die folgende Präambel: „Der deutsche Reichspräsident einerseits und S. M. der König der Belgier im eigenen Namen, sowie auf Grund bestehender Verträge zu- gleich im Namen Ihrer Kel. Hoheit der Großherzogin von Luxemburg andererseits, gleicherseits von dem Wunsche beseelt, die zwischen Deutsch- land und der Belgisch-Luxemburgischen Wirtschaftsunion bereits be- stehenden Handelsbeziehungen zu fördern, haben beschlossen, zu diesem Zwecke ein vorläufiges Handelsabkommen abzuschließen und haben zu Bevollmächtigten ernannt ...“ Diese Fassung ändert nichts an der Tatsache, daß bei den Handels- vertragsverhandlungen die Zollunion dem Deutschen Reich als eine ge- Schlossene Macht gegenüberstand. — Unter Behandlung der meist- begünstigten „Nation“ ist nun die Behandlung zu verstehen, die einer anderen unabhängigen handelspolitischen Macht gewährt wird, welche, wie dargelegt, mit einem Staate nicht identisch zu sein braucht. Unions- Staaten, die einander weitgehende Zugeständnisse machen, tun dies ünter dem Schutze der sie einenden Union. Für diese Zugeständnisse gelten somit andere Maßstäbe als für diejenigen zwischen unabhängigen — „dritten“ — Staaten. Es sind Zugeständnisse sui generis. die deshalb lv. BaATrAaGırA: Bin Zoll- u. Wirtschaftsbündnis zwischen Österreich-Ungarn und Deutschland, S. 56. Bosc: Zollalliancen u. Zollunionen in ihrer Bedeutung £. d. Handelspolitik der Vergangenheit u. Zukunft S, 80. MEINE: Die Beschränkungen n den Meistbegünstigungsklauseln. S. 40. 24 IIT, Die Voraussetzungen des Meistbegünstigungsanspruchs, von einem Staate, der der Union nicht angehört, auf Grund der Meist begünstigungsklausel nicht beansprucht werden können. Nach der herrschenden Lehre! soll dies nur für die sogenannte ‚,voll- kommene Zollunion‘ gelten, bei der im Gegensatz zur „unvollkom- menen Zollunion‘“ die Zwischenzollinien an den gemeinsamen Grenzen der Unionsstaaten beseitigt sind. Dieses Moment bedeutet ein wesent- liches Hindernis für die Bildung von Zollunionen überhaupt. Die „un- vollkommene Zollunion‘“ ist nämlich unter Umständen die unvermeid- liche Übergangsstufe zur „vollkommenen Zollunion‘, die ohne allzu ge- waltsame Erschütterungen der nationalen Wirtschaft nur durch lang- samen kontinuierlichen Abbau der Zwischenzölle erreicht werden kann. Wenn nun sämtlichen Staaten, mit denen Meistbegünstigungsverträge bestehen, das Recht zuerkannt wird, sich (einseitig !) in die „unvoll- kommene Zollunion‘“ einzuschalten, wird sich kaum ein Staat zum Ab- schluß einer solchen entschließen. Außenstehende Staaten stehen natur- gemäß der Bildung der Union nicht wohlwollend gegenüber und werden lie Möglichkeit, diese zu verhindern, nur ungern aus der Hand geben, Die beschriebene Unterscheidung zwischen „Vollkommener‘“ und ‚unvollkommener‘““ Zollunion ist besonders von Österreichischen Au- toren? wiederholt kritisiert worden. Indem sie davon ausgehen, daß un- bestritten auf Grund der Meistbegünstigungsklausel die berechtigten Staaten aus der totalen Beseitigung des Zwischenzolles Rechte nicht für sich herleiten können, schließen sie a majore ad minus, daß sie sich erst recht nicht auf eine bloße Herabsetzung der Zwischenzollsätze be- rufen könnten. Dies ist m. E. im Ergebnis richtig, in der Schlußforde- rung fehlt jedoch ein wesentliches Glied. Die Anwendung des Schlusses a majori ad minus setzt voraus, daß die „Vollkommene Zollunion“ sich von der „unvollkommenen Zollunion““ nur graduell, nicht qualitativ unterscheidet. Dies wird von der „a-majore-Lehre‘“ als selbstverständ- lich unterstellt, während gerade die herrschende Lehre von dem Gegen- 1 FArra: a. a. 0. S. 97 ist der Ansicht, daß die Meistbegünstigungsklause] sich grundsätzlich auch auf diese Vorteile erstreckt. Er gibt andererseits zu, daß es ein unhaltbares Ergebnis wäre, wenn alle meistbegünstigten Staaten von Frankreich die Vorteile, die es Monaco gewährt, hätten verlangen können. Er schlägt daher vor, „d’adopter en cette mati&re la Politique americaine et la theorie de la r&ci- Procit6: seront admis par le jeu de la clause de la nation la plus favorisge au bEne- fice des stipulations, faites avec les pays de l’union douanikre ceux, qui donneront au pays concedant les m&mes avantages que ceux avec qui il a fait cette union douaniere.‘ Dies scheint wenig konsequent, nachdem er kurz zuvor auf S. 87 die amerikanischä Auslegung der Meistbegünstigungsklausel wie folgt charakterisiert bat: „C’est 14 une entorse violente donnege au Principe essentiel de la clause de la nation la plus favorisge, qui est celui de Vextension inconditionelle.‘‘ Vgl. ferner Bosc:a. a. O. S. 77. * v. BATTAGLIA: S. 66, SCHILDER: Meistbegünstigung und Zollbevorzugung. Zeitschrift für Völkerrecht 1920. S. 291; RızpL: a.a. O0. S. 94. Aist- voll- om- ızen ent- un- eid- ZE- „NS- nn. äge oll- Ab- ur- den en, ind Au- 1nN- en ;ht ich Je- le- ses ch iv d- N- ch in in ar de Ds ut m 1e& $ 7. Der „dritte‘ Staat. 25 teil ausgeht, und die „vollkommene Zollunion“ als ein aliud gegenüber der „unvollkommenen‘ betrachtet 1. Der leitende Gesichtspunkt für die Behandlung der vollkommenen Zollunion ist — nach der herrschenden Lehre — der Umstand, daß die Unionsstaaten in einer neuen handelspolitischen Einheit aufgegangen sind und somit die Beseitigung der Zwischenzölle eine interne An- gelegenheit der Union geworden ist. M. E. muß man folgerichtig auch aine bloße Herabsetzung der Zwischenzölle als eine interne Angelegen- heit betrachten, wenn man nicht annimmt, daß schon das Bestehen der Zwischenzollinien die Entstehung eines neuen handelspolitischen Sub- jekts im Sinne der herrschenden Lehre ausschließt. Zu dieser Annahme besteht aber kein Anlaß; denn es ist sehr wohl eine handelspolitische Körperschaft denkbar, die nach innen gegliedert ist, jedoch nach außen als geschlossene Einheit in Erscheinung tritt®. Die Zwischenzollinien hätten dann allerdings nicht mehr den Charakter eines Außenzolles, sondern eines Binnenzolles. Binnenzölle waren früher keine Seltenheit, RıEeDL? weist z. B. darauf hin, daß bis zum Jahre 1923 in Tirol für die Einfuhr von Getreide aus den übrigen österreichischen Ländern ein Zoll (der Tiroler Getreideaufschlag) erhoben wurde. Nach der herrschen- den Lehre könnten auf einen derartigen Zoll Meistbegünstigungsrechte gestützt werden. — Beispielsweise sei auf die Belgisch-Luxemburgische Zollunion hingewiesen. Auch ohne die Beseitigung der Zwischenzölle würde sie auf Grund der einheitlichen Außenzollinie sowie ihrer kor- porativen Organisation dritten Staaten gegenüber als zollpolitisch ein- heitliches Gebilde in Erscheinung treten. Vgl. den Belgisch-Luxemburgischen Zollunionsvertrag: Art.2: „Des l’entree en vigueur de la presente Convention les terri- toires des deux etats contractantes seront consideres comme ne for- mant qu’un seul territoire au point de vue de la douane et des accises communes et la frontiere douaniere entre les deux pays sera sußpprimee, Art.5, Abs. 2 : Lesfuturestraites de commerce etaccordseconomiques seront conclus au nom de ’union douamiere. Aucun traite de commerce ni accord €conomique ne pourra &tre conclu ni modifie sans que le gouvernement luxembourgeois ait te entendu. Art. ız: Sera considere comme recette commune le produit a) des droits d’entree, de sortie, de transit, B) av Cette recette commune, deduction faite des remboursements bonifi- °t a aT‘ 1 LEDERLE: Zeitschrift für Völkerrecht 1920. S. 395. 2 Abgesehen von den typischen Binnenzöllen sei z. B. an die Zollinien zwischen Kolonie und Mutterland erinnert (vgl. hierzu unten S. 27). 3 RızpL: a. a. O. S. 94. 26 III. Die Voraussetzungen des Meistbegünstigungsanspruchs. cations, frais de perception et d’administration sera repartie entre les parties contractantes proportionellement A la population de leurs territoires, ... Art. 15: Chaque Etat de l’union douaniere recrutera exclusive- ment parmi ses sujets le personel des douanes et accises, Art. 19: Pour assurer l’unit& dans l’administration de Vunion douaniere, il sera forme avec siege a Bruxelles un conseil administratif mixte compose de trois membres ... Art. 27: ILest cre&& sous le titre de conseil superieur de l’union un organe consultatif charge d’assurer la liaison entre les deux gouverne- ment belge et luxembourgeois en vue de l’ex6cution de la presente Convention ..., Art. 28: S’il s’dlevait entre les parties contractantes un diffe&rend sur l’interpretation et l’application d’une clause du present traite, le litige, si l’une des parties en fait la demande, sera r6gl& par la voie d’arbitrage ... Le tribunal d’arbitrage siegera & Bruxelles ... Art. 29: Le present traite est conclu pour une durge de cinquante ANS. . Das Bestehen einer Zwischenzollinie mag also für die Beurteilung der inneren Organisation einer Zollunion wichtig sein. Für die Lösung des vorliegenden Meistbegünstigungsproblems ist dies Kriterium jedoch unbrauchbar. Es sei hier noch darauf hingewiesen, daß diehier entwickelte Auffassung aicht auf einem Schluß a majore ad minus beruht. Im Gegenteil handelte es sich gerade um die Frage, ob nicht ein Schluß a minore ad majus vorliegt, nämlich ob die unvollkommene Zollunion wegen der inneren Gliederung zu Unrecht als einheitliches handelspolitisches Gebilde behandelt wird. Daß die hier vertretene Auffassung es nahelegt, unter dem Vor- wande einer unvollkommenen Zollunion beliebigen Ländern unter Um- gehung bestehender Meistbegünstigungsverträge Preferenzzölle einzu- räumen, scheint mir praktisch nicht zu befürchten zu sein; denn auch die unvollkommene Zollunion bedeutet für die beteiligten Staaten die Einbuße ihrer handelspolitischen Selbständigkeit. So wird im konkreten Falle auch eine unvollkommene Zollunion ohne Schwierigkeiten von #inem Handelsvertrag zu unterscheiden sein.. 2. Im Wirtschaftskomitee des Völkerbundes ist die Frage erörtert worden, ob die Meistbegünstigungsklausel grundsätzlich auch einen 1 Die Bezeichnung des Vertrages ist selbstverständlich nicht entscheidend Österreich bezeichnet seinen Handelsvertrag mit dem Herzogtum Modena als Zoll- unionsvertrag, um Meistbegünstigungsansprüche Sardiniens abzuschneiden, Es berief sich auf den Protest Sardiniens darauf, daß der Begriff der Zollunion nicht geklärt sei, gab aber schließlich nach. S. hierzu v. BATTAGLIA: S. 54. PRADIER- FODERE: Traite de Droit international public T. IV, S. 418. a les aunrs IVO ılon atif un AnNe- nte and le 701e nte Ing Ing ch ng ‘es 3t, ng d. Ir N- u- ‘h le all nn ct N 4. U S + $ 7. Der „dritte“ Staat. 27 Anspruch auf die Behandlung gibt, welche auf Grund eines Kollektiv- abkommens, z.B. einer gemeinsamen Zollsenkungsaktion gewährt wurde?!, Die Frage ist m. E. mit Recht bejaht worden. Die handels- Dolitische Konzession, die ein Konventionsstaat dem anderen macht, gewährt er dritten Staaten, die durch die Konvention in ihrer handels- Politischen Selbständigkeit keine Einbuße erlitten haben. 3. Für die Frage, ob die Meistbegünstigung sich auch auf das han- delspolitische Verhältnis des verpflichteten Staates zu seinen Kolonien, Dominien, Protektoraten und Mandatsgebieten (und umgekehrt) er- streckt, sind die gleichen rechtlichen Gesichtspunkte maßgebend, wie die oben für die Zollunion entwickelten. Es kommt darauf an, ob das Mutterland mit der Kolonie eine handelspolitische Einheit bildet. Daß diese Einheit trotz einer Zwischenzollinie zwischen Mutterland und Kolonie möglich ist, ist in diesem Falle in der Literatur nicht angezweifelt worden. Eine rechtliche Vermutung dafür, daß Mutter- land und Kolonie ein handelspolitisches Subjekt bilden, besteht nicht? Es bedarf also in Anbetracht der Mannigfaltigkeit der handelspoli- tischen Beziehungen zwischen den verschiedenen Kolonialmächten und ihren Kolonien jeder Fall einer besonderen Prüfung. Praktisch klären allerdings die meisten Kolonialmächte die Rechtslage schon beim Ab- Schluß der Meistbegünstigungsverträge. Von wenigen Ausnahmen ab- gesehen schließen sie den berechtigten Staat von der Vorzugsbehand- lung, die die Kolonien genießen, aus. Vgl. z.B. den Handelsvertrag zwischen dem Deutschen Reich und Frankreich vom 17. Aug. 19297. Artikel45. ‚.Die Gewährung der Meistbegünstigung gibt Deutsch- land nicht das Recht, die Vorzugsbehandlung zu beanspruchen, die Frankreich gegenwärtig oder künftig den französischen Kolonien, Protektoraten oder Mandatsgebieten in seinem Zollgebiet oder die die französischen Kolonien und Protektorate gegenwärtig oder künftig Frankreich, den französischen Kolonien, Protektoraten und Mandats- gebieten gewähren.“ Großbritannien schließt alle nicht zum britischen Empire gehörigen ‚Iiremden‘® Länder von dem preferential tarif durch die folgende * S.d. N. Section d’information. Note sur la 27. Session du Comite Economique. 2 A. A. BASDEVANT: No. 66. Si le traite ne regle pas la question directement ou indirectement, il faut admettre la solution negative; car, au regard des principes iondamentaux. de l’organisation internationale moderne du commerce, les colonies Je sont pas en principe des nations 6trangeres aux parties de leurs Etats. Vgl. ferner Visser: a. a. O0. S. 81. — Es ist richtig, daß die handelspol. Praxis Kolonien selten als „dritte“ Staaten behandelt und daß dies sogar in den Handelsverträgen meist ausdrücklich vereinbart wird. Eine Vermutung wird aber dadurch noch nicht be- Sründet. Vgl. hierzu ferner HORNBECK: a. a. O., 402, S. 414. 3 Vol. RızpL: a. a. O. S. ız12. 28 IV. Das Ziel des Meistbegünstigungsanspruches. Klausel aus. Vgl. den bereits zitierten Handelsvertrag zwischen derr Deutschen Reich und Großbritannien (s. oben S. 10): Art. 8: „In den Gebieten des einen der beiden vertragschließen- den Teile erzeugte oder verfertigte und in die Gebiete des andern Teiles von irgendwoher eingeführte Waren sollen keinen anderen oder höheren Zöllen oder Abgaben unterliegen als die in irgendeinem andern fremden Lande erzeugten oder verfertigten Waren.“ 4. Endlich sei erwähnt, daß einige Staaten den Meistbegünstigungs- anspruch von der Behandlung, die sie gewissen, in der Klausel be- stimmten Staaten zugestehen, ausschließen. Die Sonderbehandlung, d.h. die unbeschränkte Meistbegünstigung wird dann meist Staaten gewährt, die entweder früher mit dem verpflichteten Staate handels- politisch eine Einheit bildeten oder sonst zu ihm in engeren wirtschaft- lichen oder politischen Beziehungen stehen. Vgl. die skandinavische Klausel (Norwegen-Schweden-Dänemark), die iberische Klausel (Spanien-Portugal), die baltische Klausel (Finnland -Estland-Lettland-Litauen-Ruß- land usw.). Da diese Sonderbehandlung immerhin „dritten“ handelspolitisch selbständigen Staaten gewährt wird, darf sie auch einem berechtigten Staate grundsätzlich nicht versagt werden. Selbst wenn der dritte Staat sie traditionell genießt, bedarf es doch zu einer derartigen Beschränkung des Meistbegünstigungsanspruchs in jeder Meistbegünstigungsklausel eines entsprechenden Vorbehalts?. J. WoLr? will durch diese Klauseln nachweisen, daß eine Sonderbehandlung im Rahmen der Meistbegün- stigungsklausel möglich sei. M. E, geht aus den Klauseln nur hervor, daß eine Sonderbehandlung durch Beschränkung der Meistbegünsti- zungsklausel, d.h. soweit die Meistbegünstigungsklausel nicht gilt, möglich ist. Dies ist aber wohl nie bezweifelt worden. IV. Das Ziel des Meistbegünstigungsanspruches. $ 8. Der Anspruch auf Gleichbehandlung. X. Es wurde festgestellt, daß der berechtigte Staat die Behandlung die der meistbegünstigte Staat faktisch erfährt, für sich in Anspruch nehmen kann. Es ist dabei allerdings zu beachten, daß diese Behand- lung. als individuelles Ereignis schlechthin nicht wiederholbar ist. Le- diglich das ihr innewohnende Behandlungsprinzip kann auf den be- * Comite Economique: Rapport vom 23. Januar 1929, a. a. O. S. ır. * Vgl. J. WoLs: Vorzugsbehandlung.im Rahmen der Meistbegünstigung. Fest. gabe für FRIEDR. J. NEUMANN zum 70. Geburtstag. S. 315. Tübingen 1905. Vgl. insbesondere die dort ausführlich zitierten Quellen. $8. Der Anspruch auf Gleichbehandlung. 29 lem ‚.Ben- dern eren Nem NgS- be- Ang, aten lels- aft- .Ck), 'uß- sch ten ‚aat ıng 1sel jeln in- or, sti- ilt, 8, -h d. PP = Ce 71. rechtigten Staat angewandt werden. Das Behandlungsprinzip ist nach Tatbestand und Rechtsfolge zu bestimmen. Demnach garantiert die Meistbegünstigungsklausel bei gleichem handelspolitischem Tatbestand, z. B. der Einfuhr einer bestimmten Warenart, die gleiche Rechtsfolge, d.h. die gleiche Zollermäßigung, welche der meistbegünstigten Na- tion gewährt wurde. Der Anspruch auf die handelspolitische Ver- günstigung setzt also voraus, daß ein im wesentlichen ähnlicher Tat- bestand vorliegt. Es sind daher bei der Prüfung des Meistbegünstigungsanspruchs zunächst die wesentlichen Merkmale des begünstigten Tatbestandes, auf welchen der berechtigte Staat sich beruft, festzustellen und darauf- hin beide Tatbestände miteinander zu vergleichen. Diese Operation ist meist sehr einfach. Bei komplizierten oder verschleierten Tatbeständen ergeben sich jedoch, wie zu zeigen sein wird, Schwierigkeiten, die für lie Praxis von großer Bedeutung geworden sind. In der Klausel selbst wird das Problem nur gelegentlich angedeutet. Vgl. z.B. den Freund- schafts-, Handels- und Schiffahrts- Vertrag zwischen Preußen bzw. den übrigen Staaten des Deutschen Zollvereins und der Republik Chile vom r. Febr. 1862 (Preuß. GS. 1863, S. 761): Art. 6: „Die Staaten des Zollvereins und der Republik Chile kommen dahin überein, daß jede Begünstigung ..., welche einer von ihnen den Untertanen irgendeines anderen Staates bereits zu- gestanden hat oder künftig zugestehen möchte ..., bei Gleichheit des Falles und der Umstände auf die Untertanen des andern Teiles aus- gedehnt werden soll...“ {m übrigen wird häufig vereinbart, daß die Vergünstigungen des dritten Staates auf die „gleichen oder ähnlichen“ Erzeugnisse des berechtigten Staates entsprechend Anwendung finden sollen?, Daß nicht ohne weiteres jede Vergünstigung, die einem dritten Staate zuteil wurde, vom berechtigten Staate beansprucht werden kann, son- dern daß die Bedingungen, unter denen sie erteilt wurde, zu berück- Sichtigen sind, zeigen die folgenden Beispiele: In einigen Staaten wird für den Grundstückserwerb durch Ausländer außer dem zivilrecht- lichen Erwerbstatbestand noch die behördliche Genehmigung zur be- Sonderen Voraussetzung gemacht. Der berechtigte Staat kann in solchen Fällen aus der Tatsache, daß Angehörige einer dritten Nation, denen die Genehmigung erteilt wurde, faktisch Grundstücke erwarben, noch keine Meistbegünstigungsansprüche herleiten; denn auch sie erwarben die Grundstücke nur nach Erfüllung der erforderlichen Voraussetzungen, nämlich der Beibringung der Genehmigung. Ebenso ist, wenn der Schutz des gewerblichen Eigentums Ausländern nur unter der Bedin- EEE 1 Comit& Economique, Rapport vom 23. Jan. 1929, S. 10. 30 IV. Das Ziel des Meistbegünstigungsanspruches. gung gewährt wird, daß ihre Hauptniederlassung im Inland liegt, der Meistbegünstigungsanspruch nur dann gegeben, wenn diese Voraus- setzung erfüllt ist. — Es bilden diese Voraussetzungen einen Bestand- teil des Behandlungspinzips, welches der dritte Staat genießt, und deren Nichtbeachtung zu einer Privilegierung des berechtigten Staates führen würde. — Daß allerdings eine Gegenleistung des dritten Staates — z. B. die Verbürgung der Gegenseitigkeit — selbst, wenn sie ein wesentliches Motiv für die Begünstigung des dritten Staates war, nicht zu berück- sichtigen ist, wurde bereits oben S. 14ff. erörtert. Es folgt dies aus der Unbedingtheit der Meistbegünstigungsklausel. 2. Die Vorzugsbehandlung des dritten Staates kann unter Um- ständen so weitgehend in den individuellen Beziehungen zwischen dem dritten und dem verpflichteten Staate begründet sein, daß sie eine Verallgemeinerung nicht. duldet, da der berechtigte Staat die auf den dritten Staat zugeschnittene Bedingung der Privilegierung nicht setzen kann. In dieser Weise — unmittelbar auf die individuellen Verhält- nisse zugeschnitten — ist z.B. das für ein Grenzverkehrsabkommen allerdings nicht typische Abkommen zwischen dem Deutschen Reich und der Tschechoslowakischen Republik über die Erleichterungen des kleinen Grenzverkehrs zwischen dem. Gebiete des Deutschen Reiches und dem durch den Versailler Vertrag an die tschechoslowakische Republik übergegangene Gebiet vom 6. März 1925, RGBl. II, 1925. 5. 103. Art. 4. „Der Durchgangsverkehr auf der Kunststraße Scham- merwitz—Zauditz—Steuerwitz——Schreibersdorf ist für die Bewohner von Rößnitz, Rohow, Schreibersdorf, Steuberwitz und Zauditz vor- behaltlich der Bestimmungen des Art. 5, 7 und 11 ungehindert und frei von Abgaben und Gebühren jeder Art... Art. 6: Die Bewohner von Steuberwitz dürfen den Markt in Katscher und die Bewohner von Thröm dürfen den Markt in Troppau auf dem Verbindungswege Steuberwitz—Thröm besuchen... Art. 8: Der zwischen den Grenzsteinen Nr. 33 bis Nr. 36 auf tschechoslowakischem- Gebiete liegende Weg südwestlich von Ow- schütz darf deutscherseits und der zwischen den Grenzsteinen Nr. 155 bis Nr. 159 auf deutschem Gebiet liegende Weg südöstlich des Röß- nitzer Busches darf tschecho-slowakischerseits von den Besitzern der anstoßenden Grundstücke, sowie von ihren Angehörigen und Ar- beitern zu Fuß, zu Pferde, zu Rad oder zu Wagen unter den für den Grenzverkehr außerhalb der Zollstraßen bestehenden Bestimmungen benutzt werden. ı Vgl. FuLD: a. a. 0. S. 361. $8. Der Anspruch auf Gleichbehandlung. 81 der aus- and- und Ates lie ‘hes ick- der Jm- lem ine den zen alt- 1en ich des hes che 25, M- AeT M- 1d nn au uf N 35 B- ar Pa N: N Art. 9: Für Arbeiter, die sich aus einem der in Artikel _ be- zeichneten Gebiete regelmäßig zur Arbeit in das andere Gebiet oder durch dieses in das Gebiet eines dritten Staates begeben, werden besondere Paßerleichterungen für den Grenzübertritt gewährt werden ... Art. 10: Die Verwaltung des Kuchelnaer Forstes darf aus dem südwestlich von Owschütz gelegenen Teile des Waldgeländes, das durch die Grenzziehung von der Gemarkung Owschütz abgetrennt und der tschechoslowakischen Republik zugeteilt worden ist, den normalen Ertrag von Holz frei von Ausfuhrgebühren aus dem Ge- biete der tschechoslowakischen Republik ausführen ...“ Anders sind m. E. die typischen Abkommen über den kleinen Grenz- verkehr zu beurteilen, die mehr oder minder alle einem Schema ent- Sprechen. Vgl. z.B. das Abkommen zwischen dem Deutschen Reich und Polen über die Erleichterungen im kleinen Grenzverkehr vom 23. Juli 1925, RGBI. IT, 1925, S. 661. I. „Persönliche Erleichterungen. Art. ı, Abs. 1: Personen, die innerhalb der Grenzkreise nicht mehr als zehn Kilometer von der deutsch-polnischen Grenze entfernt wohnen und sich dort länger als drei Monate aufhalten, können auf Grund von Grenzausweisen nach Maßgabe der folgenden Artikel die Grenze überschreiten und sich jenseits der Grenze aufhalten. Art. 8, Abs. ı: Eigentümer von Grundstücken, ihre Familien- angehörigen sowie die in ihrer Wirtschaft tätigen Personen erhalten vorbehaltlich der Bestimmungen des Artikels 9 Wirtschaftsausweise, wenn ihr Grundstück oder mehrere ihnen gehörige, eine wirtschaft- liche Einheit bildende Grundstücke durch die Grenze durchschnitten werden... II. Sachliche Erleichterungen. Art. 17, Abs. ı: Eigentümern und sonstigen Nutzungsberech- tigten von land- oder forstwirtschaftlich benutzten Grundstücken im Zollgrenzbezirk eines der beiden vertragschließenden Teile, deren Wohnungen oder Betriebsstätten durch die Grenze von den dazu gehörigen Nutzflächen getrennt sind, steht, insoweit ihr Besitz eine wirtschaftliche Einheit bildet, das Recht zu: ; a) über die Grenze zollfrei die der ordnungsgemäßen Bewirtschaf- tung ihrer Grundstücke dienenden Gegenstände zu befördern, und ZWar... b).... Art. 18: Die Bewohner des Zollgrenzbezirks dürfen auf das jenseits gelegene Gebiet zollfrei Mundvorrat für einen Tag im Höchst- gewicht von einem Kilo mit sich führen. » > IV, Das Ziel des Meistbegünstigungsanspruches. ‘Art. 19: Gegenstände des eigenen Bedarfs der Bewohner eine: Zollgrenzbezirkes, die im gegenüberliegenden Zollgrenzbezirk hand- werksmäßig verarbeitet, umgearbeitet oder ausgebessert werden sollen, dürfen zu diesem Zwecke frei von Zöllen und sonstigen Ab- gaben aus- und nach erfolgter Verarbeitung wieder eingeführt werden... Art. 20: Handwerker und Gewerbetreibende, die in dem einen Staate innerhalb des Zollgrenzbezirks wohnen, sollen berechtigt sein, zur Ausübung ihres Berufs im andern Staate innerhalb des Zollgrenz- bezirkes, bei der sie die dort geltenden Bestimmungen zu beachten haben, das erforderliche Handwerks- und Betriebsgerät zollfrei unter der Bedingung der Wiederausfuhr nach der Arbeit mit sich zu führen. Art. 21, Abs. 1: Geistliche, Ärzte, Tierärzte und Hebammen sind berechtigt, die zur Ausübung ihres Berufes notwendigen Gegen- stände und Instrumente zollfrei mit sich zu führen unter dem Vor- behalt, daß sie diese auf dem Rückweg wieder mitbringen . . .“ Daß abseits liegende Staaten auf Grund der Meistbegünstigungs- klausel nicht diese dem Nachbarstaat zugesicherten Erleichterungen für sich in Anspruch nehmen können, steht außer Zweifel. Soweit aber die in dem Abkommen behandelten Verhältnisse des kleinen. Grenzver- kehrs grundsätzlich allen Nachbarstaaten gemeinsam sind, sollten diese — sofern ihnen die Meistbegünstigung zugesagt wurde — an sich auch an den Vergünstigungen teilhaben, die auf Grund des Abkommens einem Nachbarstaat gewährt werden. Dieses Recht versagt ihnen jedoch die feststehende Praxis, die auch im Bericht des Wirtschaftskomitees! ausdrücklich gebilligt wird. Es heißt dort: „+. de toute facon il faut r&connaitre que l’exception concernant le trafic frontalier est impos& non seulement par une longue tradition, mais par la nature meme des choses, et qu’il est impossible en raison des differentes sitnations de faits, d’&tablir d’une maniere precise l’&tendue de la zone frontaliere appelde A beneficier d’un regime special.‘“ In der Tat läßt sich für die herrschende Lehre anführen, daß der begünstigte Grenzstreifen des dritten Staates sich schwer schematisch auf das Grenzgebiet des berechtigten Staates projezieren läßt; denn es macht einen Unterschied, ob es sich um rein agrarisches Gebiet oder um ein industrialisiertes handelt, an dem vielleicht größere Städte teilhaben. Mir scheint dieser Gesichtspunkt allerdings nicht ent- scheidend ins Gewicht zu fallen, da in den Handelsverträgen der Grenz- streifen meist sehr schematisch auf 10 oder 15km Breite festgesetzt wird. * Comit& Economique C. 20. M. 14. 192911 S. 11. M 88. Der Anspruch auf Gleichbehandlung. “+hek Alnes and- rden Ab- ıhrt inen ;ein, 2NZ- ıten nter ren. nen zen- /Or- 1S- gen ber /er- ASE ıch AaNS ıch Ss ınt Die Frage hat jedoch keine größere praktische Bedeutung, . den meisten Meistbegünstigungsklauseln ein entsprechender Vorbeaa zugunsten des kleinen Grenzverkehrs enthalten ist. Vgl. den Handeı vertrag zwischen dem Deutschen Reich und Frankreich vom 17. Aug. 1927 RGBIl. IT, S. 523: Art. ı1a): „Die in den vorhergehenden Artikeln vorgesehene Meist- begünstigung erstreckt sich nicht auf die von einem der Hohen Ver- tragschließenden Teile angrenzenden Staaten gegenwärtig oder künf- tig gewährten Vergünstigungen zur Erleichterung des Grenzverkehrs in einer Ausdehnung von äußerstenfalls fünfzehn Kilometern beider- seits der Grenze.“ In diesem Zusammenhang sei ferner auf die Vergünstigungen hin- gewiesen, die einem Staat zur Vermeidung der Doppelbesteuerung ge- währt werden!, Diese Vergünstigungen sind dem Steuersystem des dritten Staates so individuell angepaßt, daß dieses Steuersystem als wesentliche Voraussetzung der günstigeren Behandlung des dritten Staates angesehen werden muß. Ihre Gewährung an den berechtigten Staat mit einem andersgearteten Steuersystem hätte nicht den bezweck- ten Erfolg der Vermeidung der Doppelbesteuerung und wäre somit sinnlos®, So findet sich der Vorbehalt der Doppelbesteuerung in zahl- reichen Meistbegünstigungsklauseln. Vgl. den Handels- und Schiffahrts- vertrag zwischen dem Deutschen Reich und Großbritannien vom 2. Dez. 1924, RGBI. 1925, II, S. 777: Artikel4: „Die die Gewährung der Behandlung als meistbegünstigte Nation betreffenden Bestimmungen dieses Vertrages erstrecken sich nicht auf: Ziff. 3: Begünstigungen, die einer der vertragschließenden Teile in Verträgen? über den Ausschluß der Doppelbesteuerung und gegen- Ay = N a mn, tes .ue ler ch an ler te :t- Z- zt 1 Vgl. hierzu die Ausführungen und den Quellennachweis bei GUGGENHEIM: L’Imposition des successions en droit international et le problöme de la double \Mposition, S. 7off. ; » ? Dorn: Deutsche Juristenztg. 1924, S. 198. „Das Tneinandergreifen der Dop- Pelbesteuerungsbestimmungen schafft eine eigenartige Gegenseitigkeit strengster Observanz, eine Abhängigkeit der Bestimmungen voneinander, die die Meist- begünstigungsklauseln unanwendbar machen.‘“ Dies deckt sich im Ergebnis mit dem oben Gesagten. Es ist jedoch nicht eigentlich das Prinzip der Gegenseitigkeit in den Doppelbesteuerungsverträgen, welches die Anwendung der Meistbegünsti- Sungsklausel ausschließt. Das Steuersystem des dritten Staates ist die Voraus- setzung bzw. der Rechtsgrund für die Rechtsfolge der Begünstigung. Dies be- deutet wohl eine logische Abhängigkeit, aber keine Gegenseitigkeit, Zudem würde die Durchführung des Äquivalentsprinzips zwischen Leistung und Gegenleistung deim Doppelbesteuerungsvertrag den unbedingten Meistbegünstigungsanspruch Aus den (Seite 14f.) dargelegten Gründen nicht berühren. 3 Daß die Begünstigung in Ausführung eines Verirages gewährt wird, ist un- wesentlich. Die obige immer wiederkehrende Fassung ist daher zu eng. Praktisch Bonhoeffer, Meistbegünstigung. 4 IV. Das Ziel des Meistbegünstigungsanspruches, seitigen Schutz in Steuersachen einem dritten Staate zugestander hat oder gegebenenfalls später zugestehen wird.‘ Rechtlich erheblich ist der ausdrückliche Vorbehalt der Doppel besteuerung in der Meistbegünstigungsklausel nicht. 3. Nun wird in der handelspolitischen Praxis häufig der Versuch ge- macht, Meistbegünstigungsansprüche dadurch abzuschneiden, daß die Gewährung einer Vergünstigung von der Erfüllung solcher Bedingungen abhängig gemacht wird, die praktisch nur der dritte Staat, den man privi- tegieren will, erfüllen kann. In solchen Fällen wird durch die formelle An- wendung der für den meistbegünstigten Staat geltenden Behandlungs- grundsätze der aus derMeistbegünstigungsklausel fließenden Gleichbehand- lungspflicht noch nicht immer genügt*, Auf diese Schwierigkeit wird auch in dem Bericht des Kodifikationskomitees (WICKERSHAM) hingewiesen?: „De conditions collaterales ou inherentes parfaitement legitimes, on glisse imperceptiblement A ‚des restrictions et definitions qui violent indubitablement V’esprit de la clause et souwvent m&me sa lettre. De l’exemple que nous avons cite, les ‚huiles noires‘ — Öl russischer Herkunft im Gegensatz zu den ‚huiles jaunes‘ amerikanischer Herkunft — On arrive facilement aux ‚marchandises importees par chemins de fer‘ et au ‚sel en provenance d’un pays qui ne percoit aucun droit sur cet article‘ u aux droits sur les produits provenant de pays dont le tarıf douanier ost juge deraisonnable par le president, de lä, on peut passer avec une logique parfaite en theorie, .. . . aux droits sur les produits en pro- venance de pays dont la langue appartient au groupe des langues ro- manes ou aux monarchies dont les rois ont les yeux bleus“. Die Meistbegünstigungsklausel ist wohl zu unterscheiden von einer formellen Verweisungsnorm, deren rein technischer Zweck ist, eine Wiederholung der in Bezug genommenen Vorschriften zu ersparen. Bei- spielsweise sei auf $ 1915 BGB. hingewiesen. Dort wird bezüglich der Rechtsstellung des Pflegers auf die für den Vormund geltenden Vor- schriften verwiesen. Der Inhalt dieser Rechtsnorm erschöpft sich in den in Bezug genommenen Vorschriften. Die Gleichbehandlung von Pfleger und Vormund ist dagegen materiell ganz belanglos. Gerade umgekehrt ist die wirtschaftliche Funktion der Meistbegünstigungsklausel. Sie hat die Aufgabe, das Konkurrenzverhältnis des berechtigten Staates mit den „dritten“ Staaten auf dem Boden der Gleichheit zu regeln, nicht aber dasjenige des berechtigten Staates mit dem verpflichteten Staate, Auf dem Gebiete des internationalen Warenverkehrs insbesondere liefert die Meistbegünstigungsklausel die Grundlage für das Konkurrenzver- dürfte indessen der Mangel belanglos sein, da derartige Begünstigungen autonom kaum zugestanden werden. * Comite Economique C. 20. M. 14. 1929 ILS. 10. 24.2.0. 5a $ 8. Der Anspruch auf Gleichbehandlung. 35 nden Dpel- ge- ı die ngen TiVvi- An- ngs- and- ıuch en?: ‚on ent 1ıDle im ive au cle‘ niey ıne JTO- A ner ine sel- der Or- len ger hrt at nit ‘ht te. art 3T m hältnis des berechtigten Staates zu den dritten Staaten, welche ebenfalls am Export in das Gebiet des verpflichteten Staates interessiert sind. Durch die Einfuhrzollsätze dagegen bestimmt der verpflichtete Staat das Konkurrenzverhältnis seiner einheimischen Wirtschaft zu dem Export des berechtigten Staates. Die absolute Höhe dieser Zollsätze des Einfuhr- landes ist aber für das Verhältnis der konkurrierenden Exportländer zueinander, auf welches sich die Meistbegünstigungsklausel bezieht, 3rundsätzlich bedeutungslos. Bei dem Meistbegünstigungsversprechen liegt demnach der Akzent auf der Zusicherung der Gleichbehandlung. Die Garantie der gleichen Konkurrenzbedingungen stellt an sich schon len handelspolitischen Vorteil der Meistbegünstigungsklausel dar. Die günstigeren Behandlungsgrundsätze, auf welche die Meistbegünstigungs- klausel evtl. ein Anrecht gibt, sind sekundärer Natur, welche aus der Gleichbehandlung mit den übrigen Exportstaaten im allgemeinen folgen, aber nicht folgen müssen. Den Kern der Meistbegünstigung bildet demnach allein die „Gleichbehandlung‘“ mit der meistbegünstig- ten Nation, die es dem verpflichteten Staate verbietet, in das Konkur- tenzverhältnis des berechtigten zu den dritten Staaten durch handels- Politische Maßnahmen diskriminierend einzugreifen. Wenn daher diese Gleichbehandlung durch eine streng formelle Anwendung der für den Meistbegünstigten Staat aufgestellten Behandlungsgrundsätze auf den berechtigten Staat noch nicht verwirklicht wird, weil schon in der Aufstellung dieser Grundsätze die Diskriminierung des berechtigten Staates liegt, so ist auch der Meistbegünstigungsklausel noch nicht ge- aügt!, Die von dem verpflichteten Staate formell aufgestellten Behand- lungsgrundsätze sind demnach —- da die Meistbegünstigungsklausel Nicht nur formell auf sie verweist — in jedem Falle daraufhin zu prüfen, 5b sie tatsächlich eine Gleichbehandlung, d.h. gleiche Konkurrenz- * Vgl. in diesem Zusammenhang LEIBHOLZ: Das Verbot der Willkür und des Ermessensmißbrauches im völkerrechtlichen Verkehr der Staaten i. Zeitschr, f, ausländisches öffentliches Recht u. Völkerrecht. Bd. I, Teil 1. 1929. S, 110: „Es ist der selbstverständliche, hier nicht näber zu begründende Sinn des Gleichheits- Satzes, daß er materielles Unrecht verbietet, unabhängig davon, ob dieses Unrecht ‘N die Form des Rechts gekleidet wird oder nicht.‘ Zur näheren Begründung dieser Auffassung des Gleichheitssatzes, insbesondere im Hinblick auf Art. 109 Abs. ı Weimarer RV. Lz1BHOLZ: Die Gleichheit vor dem Gesetz, S. 72ff., 88ff, 1925, und Arch. d. öff, Rechts, N. F. Bd. 12, S. 1ff. 1927. Diese Auffassung, die zu einer Bin- dung aller Organgruppen des Staates, mit Einschluß der Gesetzgebung, durch den Gleichheitssatz führt, darf heute ebenso wie dies etwa in den Vereinigten Staaten Ind der Schweiz (z. B. BURCKHARDT: Kommentar zur Schweizer Bundesverfassung (914° zu Art. 4) der Fall ist, auch in der deutschen Staatsrechtslehre als herrschend bezeichnet werden. Aus der Fülle der Literatur vgl. noch etwa TRIıEPEL: Gold- bilanzenverordnung u. Vorzugsaktien 5. 264, 1924; E. KAUFMANN: Staatsrechts- lehrervereinig., H. 3. S. 2ff. 1927; ALDAG: Die Gleichheit vor dem Gesetz S, 38. (925, jüngst auch noch RUMELIN: Die Gleichheit vor dem Gesetz. a. a. 0. 1028. 36 IV. Das Ziel des Meistbegünstigungsanspruches. bedingungen, gewährleisten, und ob sie nicht gerade mit Rücksicht auf die Meistbegünstigungsklausel so gefaßt wurden, daß sie wegen eines hinzugefügten, äußerlichen Tatbestandselements auf den berech- tigten Staat faktisch keine Anwendung finden. — Willkürliche Be- handlungsgrundsätze, die eine handelspolitische Vergünstigung von äußerlichen, die Vergünstigung sachlich nicht rechtfertigenden Voraus- setzungen abhängig machen, können nicht als Grundlage für den Meistbegünstigungsanspruch dienen. Im Handelsvertrag zwischen Preußen und Brasilien vom 7. Juli 1827} findet sich der folgende Zusatzartikel zu der Meistbegünstigungsklausel: „Article additionel: L’intention bien sincere des Hautes Puissances contractantes etant, de donner toute la libert& possible au commerce par l’adoption d’un syst&me de parfaite r&ciprocite, basee sur des principes 6quitables, on est convenu que tous les avantages de na- vigation et de commerce, qui sont ou seront concedes par une des Hautes Puissances contractantes ä une ville, nation ou A un &tat quelconque ä l’exception de la nation Portugaise seront de fait et de droit accordes aux sujets de l’autre de Ia möme manidre que si ces CONCESSLONS Etaient inserdes mot ä mot dans le traite Susmenbionne, en observant toutefois les conditions sous lesquelles ces avantages auraient ete concedes,‘“ Wenn hier die Meistbegünstigungsklausel als Verweisungssatz cha- rakterisiert wurde, wollte man lediglich unterstreichen, daß weitgehend- ste gegenseitige Gleichbehandlung gelten solle. Damals, als die heute verbreiteten Umgehungen der Meistbegünstigungsklausel noch nicht äblich waren, wurde normalerweise auch durch eine wörtliche (mot & mot!) Anwendung der für den dritten Staat aufgestellten Behandlungs- grundsätze der berechtigte Staat gleich behandelt. Die zitierte Klausel läßt sich also nicht gegen die hier vertretene Auffassung anführen. Für unsere Auffassung aber sprechen eine Reihe moderner Handelsvertrags- bestimmungen, auf die unter S. 46f. noch besonders eingegangen wird. 4. Voraussetzung für diese Auffassung der Gleichbehandlungspflicht ist allerdings die „pro-futuro‘-Wirkung der Meistbegünstigungsklausel, d. h. daß der berechtigte Staat nicht nur zur Zeit des Vertragsschlusses, sondern für die Dauer des Vertrages dem jeweilig meistbegünstigten Staat gleichgestellt werden soll. Bei der Meistbegünstigungsklausel, die nur „pro praeterito‘“ wirkt, würde sich die völkerrechtliche Bindung lediglich auf die beim Vertragsschluß der meistbegünstigten Nation zu- gestandene Behandlung erstrecken. Sie würde indes kein rechtliches Dauerverhältnis auf dem Boden der Gleichheit zwischen den Konkur- renzstaaten. schaffen, Das durch den Vertragsschluß faktisch bewirkte 1 v. MArTtEens: Bd. 7, II, S. 470. $8. Der Anspruch auf Gleichbehandlung. 37 at n 1l- Su N me n ed Ss e Q Gleichheitsverhältnis könnte sofort ohne Vertragsverletzung durch eine Privilegierung dritter Staaten gestört werden. Die „pro-futuro“-Wirkung wird in den Handelsverträgen oft beson- ders hervorgehoben. Vgl. Handelsvertrag zwischen dem Deutschen Reich und Schweden vom 14. Mai 1926, RGBL. IT, 1926, 5. 383: Art. 13: ... „Ebenso soll jede späterhin einer dritten Macht zugestandene Begünstigung und Befreiung sofort bedingungslos und ohne weiteres dem anderen vertragschließenden Teile zustatten kommen.‘ [n anderen Verträgen hat man von einer besonderen Erwähnung abgesehen. In Anbetracht der allgemeinen Inkonsequenz der Termino- logie in den Handelsverträgen läßt sich daraus noch nicht schließen, daß die Meistbegünstigungsklausel nur „pro praeterito‘“ wirken solle, wo die Wirkung „pro futuro“ nicht ausdrücklich vereinbart worden istl. — SCHWEINFURTE? will für die „pro-futuro‘“-Wirkung anführen, daß Verträge und somit auch Handelsverträge dazu bestimmt seien, ihre Wirkung in der Zukunft zu zeitigen. Das gelte auch von der Meist- begünstigungsklausel. Dem ist entgegenzuhalten, daß ja auch die Meistbegünstigung „pro praeterito“ ihre Wirkung für die Zukunft hat, indem sie den Zustand der Zeit des Vertragsschlusses für die Dauer fixiert. Richtig ist jedoch, daß eine derartige Klausel die Gleichheit der Konkurrenzbedingungen nur für den Zeitpunkt des Vertragsschlusses gewährt. Der verpflichtete Staat kann unmittelbar nach Abschluß des Vertrages die Konkurrenz des berechtigten Staates erschweren, ohne sich einer Vertragsverletzung schuldig zu machen. Er gewährt die Meistbegünstigung, um sie im nächsten Augenblick wieder entziehen zu können. M. E. genügt es, zugunsten der „pro-futuro‘-Wirkung festzustellen, daß jedenfalls heute die Meistbegünstigungsklausel für die Dauer des Vertrages die Beziehungen der beteiligten Staaten zueinander auf dem Fuße der Gleichberechtigung regeln will, Diese Funktion verlangt aber, wie festgestellt, die „pro-futuro‘“-Wirkung, deren Ausschluß die Meist- begünstigungsklausel nicht nur beschränken, sondern qualitativ völlig verändern, nämlich in einen formellen Verweisungssatz verwandeln würde. Dies bedürfte einer besonderen Hervorhebung in der Meist- begünstigungsklausel®. 1 Vgl. z. B. HAUTEFEUILLE: Histoire du Droit maritime international t. VI. I. $3, S. 300, ferner PRADIER FoDErE: Traite€ de Droit international publique. LV, S. 394. . . nn 2 SCHWEINFURTH: a. a. O. S. 35 Er müßte m. E. danach die Möglichkeit einer Meistbegünstigungsklausel pro praeterito überhaupt leugnen. 8 So die Praxis. Vgl. ferner v. MELLE: Holtzendorffs Handbuch S. 204. VISSER: a. a. O0. 5. 83. IV. Das Ziel des Meistbegünstigungsanspruches, 5. In der Literatur wird — im Gegensatz zu der hier entwickelten Auffassung — unter „Meistbegünstigung‘‘ im allgemeinen nur eine for- melle Verweisung auf die für den dritten Staat geltenden Behandlungs- grundsätze verstanden. Diese Behandlungsgrundsätze werden wörtlich auf den berechtigten Staat angewandt, selbst wenn dies eine Diskrimi- nierung bedeutet. — Zur Rechtfertigung: der#änti-Dumping-Zölle jedoch wird der Meistbegünstigung vielfach ein materieller Inhalt beigemessen, der über eine formelle Verweisungsnorm hinausgeht. Wenn nämlich der berechtigte Staat bei seiner Ausfuhr Dumping treibt, z.B. Ausfuhrprä- mien gibt, soll der verpflichtete Staat trotz der Meistbegünstigungsklausel die Einfuhr des berechtigten Staates mit Zuschlagszöllen belegen dürfen, da erst durch die Zuschlagszölle die gleichen Konkurrenzbedingungen wieder hergestellt würden!. Man steht also auf dem an sich richtigen Standpunkte, daß es nicht auf die formelle, sondern auf die materielle Gleichbehandlung ankommt. Trotzdem scheint mir die Begründung verfehlt. Das Problem der Anti-Dumping-Zölle läßt sich nicht aus dem Prinzip der Meistbegünstigung heraus lösen. Die rechtliche Beurteilung muß nämlich die gleiche sein, ob es sich nun um Zuschläge zu Zöllen handelt, die durch Tarifverträge oder um solche, die durch Meist- begünstigungsverträge gebunden sind. Das Problem gehört also nicht zigentlich in den Rahmen dieser Arbeit. 6. Zu der Ablehnung der formellen Auslegung des Gleichbehandlungs- versprechens muß man gelangen, wenn man den Begriff der Meist- begünstigungsklausel überhaupt einer juristischen Betrachtung unter- werfen will. Vom praktischen Standpunkt aus ist allerdings nicht zu verkennen, daß diese Auffassung nicht in jedem Falle eine so einfache, schematische Anwendung der Klausel gestattet, wie die hier abgelehnte. Gegen diese jedoch spricht das noch schwerer wiegende praktische Be- denken, daß die moderne Handelspolitik die Meistbegünstigungsklausel, 8 ‘ Vgl. BASDEvVANT: a. a. O. Nr. 22. CULBERTSON: International Economic Po- licies S. 73/76. — WICKERSHAM führt z. B. in dem bereits zitierten Bericht S. 10 aus, daß der Zuschlagszoll keine Diskriminierung, sondern eine Abwehrmaßregel gegen eine Diskriminierung sei. Dieses Argument ist wenig überzeugend. Durch die Zuschlags- zölle wird der berechtigte Staat höheren Zöllen unterworfen als andere Staaten, d. h. er wird diskriminiert. Wenn WICKERSHAM aber meint, die Diskriminierung sei durch das Dumping als Abwehrmaßregel gerechtfertigt, so ist das m. E. eine petitio principli. Die Frage ist gerade, ob diese Abwehrmaßregel gerechtfertigt ist. Daß nicht jede Abwehrmaßregel gegen unliebsame Einfuhr gestattet ist, bedarf keiner ıäheren Begründung. — Das Problem der Anti-Dumping-Zölle liegt m. E. auf einem anderen Gebiet. Der Dumping treibende Staat greift in das freie Spiel der Kräfte ein, welches die ursprüngliche Grundlage für den Abschluß der Handelsverträge war. Welchen Einfluß diese Verschiebung der Vertragsgrundlage auf die Handels- verträge hat, bedürfte einer eingehenden Prüfung, für die an dieser Stelle kein Raum ist. $ 9. Beispiele aus der handelspolitischen Praxis, 39 unter Ausnutzung der formalistischen Auslegung, die sie erfahren hat, mehr und mehr entwertet. Sogar in dem Bericht des Wirtschaftskomitees hat man es für nötig gehalten, hervorzuheben, daß diese Umgehungen der Meistbegünstigungsklausel (ces discriminations!) ‚‚constituent par- fois un moyen tres precieux d’accorder aux produits d’un pays determine des reductions de droit ou des facilites douanieres, qui ne seraient pas jugees possibles, si elles devraient s’appliquer ä des cat6gories plus Etendues de produits‘“!. M. E. kann man mit diesem Argument jede Diskrimination rechtfertigen. Jede individuelle Vorzugsbehandlung eines Staates, die an sich wirtschaftlich wünschenswert sein mag, stellt sich aber den übrigen Konkurrenzstaaten als Diskrimination und Bruch des Meistbegünstigungsversprechens dar. Man muß sich daher darüber klar sein, daß der von der Weltwirtschaftskonferenz propagierte Grund- satz einer möglichst weitgehenden Ausdehnung der Meistbegünstigungs- klausel sich unmöglich mit den Vorteilen einer Preferenzbehandlung, d.h. mit der Diskrimination der übrigen Staaten vereinbaren läßt. 8 9. Beispiele aus der handelspolitischen Praxis, Im folgenden soll an einigen Beispielen gezeigt werden, wie in der handelspolitischen Praxis immer wieder der Versuch gemacht wird, das gegebene Meistbegünstigungsversprechen scheinbar ohne Ver- letzung der formellen Verpflichtung wirtschaftlich zu entwerten. Es handelt sich dabei letzten Endes immer um die Aufstellung formeller Grundsätze, nach denen sämtliche Staaten behandelt werden sollen, die indes an solche Bedingungen geknüpft sind, welche praktisch nur der zu privilegierende Staat erfüllen kann. Es liegt auf der Hand, daß die Möglichkeiten hier zahllos sind. Die rechtlichen Gesichtspunkte sind jedoch für alle diese Fälle die gleichen. Im folgenden sollen daher nur an einigen besonders wichtigen Beispielen die oben aufgestellten all- gemeinen Grundsätze erläutert werden, I. Praktisch im Mittelpunkt des Problems steht die Frage, inwieweit der Meistbegünstigungsanspruch durch eine Spezialisierung des Zoll- tarifs beschränkt werden kann?. Die Ermäßigung einer Zollposition ist für den begünstigten und somit auch für den berechtigten Staat um so wertvoller, je mehr Waren- 1 A. a. O., S. 10. — Vgl. ferner SCHMÖLDERS: Deutscher Volkswirt, 1927, H. 5: „Es ist ferner die Frage aufgetaucht, ob die Zolldifferenzierung wenn nicht dem Buchstaben, so doch dem Geiste nach den. auf der Genfer Weltwirtschaftskonferenz gefaßten Beschlüssen zuwiderlaufen. In Anbetracht der immerhin zollsenkenden Wirkung wird man das verneinen müssen... .‘° 3 Vgl. HARTMANN: Wandlungen des Begriffs der Meistbegünstigung. Auslands- recht 1924. S. 3771f. Vgl. ferner SCHÜLLER: Meistbegünstigung und Vorzugsbehand- lung in Schriften des Vereins für Sozialpolitik Bd. 155, S. 137. SCHUMACHER; Meist- begünstigung und Zollunterscheidung, ebenda S. 97£. L0 IV. Das Ziel des Meistbegünstigungsanspruches, gattungen, an deren Ausfuhr er interessiert ist, diese Position umfaßt. Insofern ist es für den berechtigten Staat günstig, wenn der Zolltarif des verpflichteten Staates sich aus ganze Warengruppen umfassenden Positionen zusammensetzt. Ist umgekehrt der Zolltarif in der Weise spezialisiert, daß für jede besondere Warenart eine Position gebildet ist, so hat die Ermäßigung einer solchen Position für den berechtigten Staat einen entsprechend geringeren Wert. Es kann sogar sein, daß infolge der internationalen Arbeitsteilung in der Produktion der be- rechtigte Staat an der Ermäßigung einer Position überhaupt kein In- teresse hat, während sie für den dritten Staat einen großen Gewinn bedeutet. So erklärt es sich, daß die Staaten, die’durch Meistbegünsti- SUngsversprechen gebunden sind, bestrebt sind, Ermäßigungen nur für solche Positionen zu geben, an denen möglichst wenig Staaten Anteil haben, bzw. die herabzusetzende Position in Form einer „Exposition“ auf die besonderen Ausfuhrinteressen des dritten Staates zuzuschneiden1. In dieser Spezialisierung des Zolltarifs kann nicht schon deshalb eine Verletzung der Meistbegünstigungsklausel erblickt werden, weil für den dritten Staat besonders wichtige Zollpositionen ermäßigt werden, während diejenigen, an denen der berechtigte Staat interessiert ist, sich durch hohe Zollsätze auszeichnen. Gewiß kann auf diese Weise der berechtigte Staat hinsichtlich seiner Gesamtausfuhrinteressen im Vergleich zum dritten Staate schlechter behandelt werden. Wollte man aber den Vergleich der Gesamtausfuhrinteressen zur Bemessungsgrund- lage des Meistbegünstigungsanspruchs wählen, so würde man ins Ufer- lose geraten. Die natürliche wirtschaftliche Ungleichheit der verschiede- nen Staaten, welche es mit sich bringt, daß für sie der Handelsverkehr mit dem verpflichteten Staate von verschiedenem Werte ist, kann und soll durch die Meistbegünstigungsklausel in keiner Weise ausgeglichen werden (vgl. oben S. 13ff.). Aus ihr folgt.auch nicht die Verpflichtung, diese Ungleichheiten nicht zu verschärfen. Der verpflichtete Staat bleibt in dieser Hinsicht völlig autonom und kann insoweit unbeschränkt sein Interesse wahrnehmen. — Es ist ihm jedoch verboten, die einzel- nen Waren des berechtigten Staates zollpolitisch so zu behandeln, daß ihnen die Konkurrenz mit den gleichen Waren des dritten Staates er. MEINE: a. a. O., S. 80. Es stieg die Zahl der Tarifpositionen von 1914—24! in von auf Italien. Spanien . Ungarn . Portugal Schweiz. . . Ver. Staaten, . Belgien .., 472 18 $=7 ‚92 164 557 7. 953 [540 974 861 1977 1710 1216 $ 9. Beispiele aus der handelspolitischen Praxis. 41 schwert wird. Dies kann aber auch durch eine willkürliche Speziali- sierung des Zolltarifs geschehen. Willkürlich ist die Spezialisierung dann, wenn Sondermerkmale einer Ware des dritten Staates zur Voraussetzung einer Zollermäßigung gemacht werden, obwohl sie diese Ermäßigung wirtschaftlich nicht rechtfertigen. Wenn z.B. zur Voraussetzung für eine zollbegünstigte Vieheinfuhr der Umstand gemacht wird, daß das Vieh sich während des Sommers auf Bergweiden in bestimmter Höhe befunden hat, so liegt darin unverkennbar eine Erschwerung der Konkurrenzbedingungen für die gleichartige Vieheinfuhr solcher Länder, in denen es Bergweiden in der geforderten Höhe gar nicht gibt. Rußland bildete vor dem Kriege zugunsten Österreich-Ungarns aus der Tarifposition ‚Mineralwasser‘ eine Exposition ‚„,‚Karlsbader Mineral- wasser‘“1 und schloß die Mineralwassereinfuhr der übrigen berechtigten Länder von dieser Vergünstigung aus. Auch in diesem Falle liegt eine Verletzung der Meistbegünstigung vor, allerdings nur bezüglich der Mineralwasserarten, welche tatsächlich mit dem ‚„Karlsbader‘“ kon- kurrieren. Die anderen Arten werden durch eine Herabsetzung des Zolles für ‚„,‚Karlsbader‘“ gar nicht betroffen. Immer kommt es für die Beurteilung derartiger Fälle darauf an, ob die Exposition wirtschaftlich begründet ist oder ob sie dazu dient, Meistbegünstigungsansprüche ab- zuschneiden?. Es steht also nicht im Belieben des verpflichteten Staates, durch Zollpositionen und Expositionen festzusetzen, welche Waren „gleiche“ (identique, semblable) sind und somit von ihm gleichbehandelt werden müssen, sondern er ist dabei an einen objektiven Vergleichsmaßstab gebunden. Vom Standpunkt der Zollbehandlung sind Waren dann gleich, wenn die sie unterscheidenden Sondermerkmale wirtschaftlich keine unterschiedliche Zollbehandlung rechtfertigen. Es beurteilt sich dies nach dem System des Zolltarifs, insbesondere nach den Prinzipien, welche der Staffelung der Zollsätze in dem betreffenden Abschnitte 1 Wenn der Ursprung einer Ware für sie keine sachliche Charakterisierung be- deutet, kann er selbstverständlich im Zolltarif nicht mit Wirkung gegenüber dem berechtigten Staate zur Voraussetzung einer Ermäßigung gemacht werden. Eine Exposition z. B. für „Vieh, das aus österreichischen Gebieten eingeht‘, können berechtigte Staaten daher auch ohne weiteres für ihre Vieheinfuhr beanspruchen. Einwandfrei sind dagegen wohl die Expositionen für ‚‚Dessertweine von Xeres, Malaga, Tarragona usw.‘; Edamer Käse, Marseiller Seife (aus Olivenöl!) % Eine Reihe weiterer Beispiele derartiger Umgehungen der Meistbegünsti- zungsklausel, die jedoch rechtlich nicht anders als die bereits erwähnten Fälle zu beurteilen sind, führt MEINE a. a. O. S. 77 ff. an. Er meint, daß sie zwar eine Beschränkung der Meistbegünstigungsklausel, jedoch ‚unter voller Aufrecht- erhaltung ihres rechtlichen Begriffes‘‘ sei. Dieser Standpunkt folgt aus der hier ab- gelehnten allzu formalistischen Auffassung der Meistbegünstigung. 42 IV. Das Ziel des Meistbegünstigungsanspruches. des Zolltarifs zugrunde liegen. Stuft sich z. B. bei den Garnarten der Zollsatz entsprechend dem Preise der einzelnen Garnnummern, so wird man die Durchbrechung dieses Grundsatzes für gewisse Garnnummern, die sich faktisch als Privilegierung eines bestimmten Landes auswirkt, mangels einer anderen sachlichen Begründung als ungerechtfertigt an- sehen müssen. — Wenn auch einzelne Fälle zweifelhaft liegen mögen, so wird sich doch meist erkennen lassen, ob eine Exposition sachlich motiviert ist oder nur mit Rücksicht auf die bestehenden Meistbegün- stigungsverpflichtungen geschaffen wurde. Diese Auffassung wird be- stätigt durch die Bestimmungen, die sich in einigen Zolltarifgesetzen finden, daß nämlich im Tarif nicht genannte Waren ihrer Natur nach sntsprechenden Positionen zuzuteilen sind. (Vgl. das Bundesgesetz zum schweizerischen Zolltarif vom ı1o. Okt. 1902, Art. 2.) Der Gesetzgeber geht also davon aus, daß sich aus der Systematik des Tarifs grundsätz- lich die zollpolitische Behandlung auch der nicht genannten Waren ab- lesen läßt. In der Schweiz sind die für den Aufbau des Zolltarifs leiten- den Grundsätze in großen Zügen sogar verfassungsmäßig festgelegt. Vgl. Schweizerische Bundesverfassung: Art. 29: „Bei Erhebung der Zölle sollen folgende Grundsätze beachtet werden: I. Eingangsgebühren: a) die für die inländische Industrie und Landwirtschaft erforder- lichen Stoffe sind im Zolltarif möglichst gering zu taxieren, b) ebenso die zum nötigen Lebensbedarf erforderlichen Gegen- stände, c) die Gegenstände des Luxus unterliegen den höchsten Taxen. Die Grundsätze sind, wenn nicht zwingende Gründe entgegenstehen, auch bei Abschließung von Handelsverträgen mit dem Auslande zu befolgen.““ Der französische Zolltarif vom Jahre 1852 wurde durch die Tarif- revision des Jahres 1910 stark spezialisiert. Charakteristisch ist die Kritik, die FARRA?! an diesem neuen Tarif übt: «Comme on le voit, la nouvelle tarification francaise sera bien superieure a l’ancienne. Les nouvelles industries seront Pr&vues — — — Cette reforme etait necessaire. Mais sera-t-elle suffisante? La France a realise des specialisations en augmentant les positions de son tarif, mais ces specialisations visent elles bien telles ou telles CONncurrences Strangeres? Dans le nouveau tarif francais la nomenclature est plus scientifique. Mais tel n’est pas le but exclusif des speclalisations ailleurs :t particulierement en Allemagne. Ces specialisations ont, en effet, prin- * FARRA: Les effets de la clause de la nation la plus favorisee et la specialisation des tarifs douaniers, Paris 1910, S. 193. $ 9. Beispiele aus der handelspolitischen Praxis, 43 cipalement pour but d’empächer la clause de la nation la plus favorisee de jouer. Les specialisations francaises n’obtiendront pas ce resultat.» Es ist zu erwarten, daß durch die beabsichtigte internationale Ver- einheitlichung der Zollnomenklatur allzu willkürlichen Tarifspeziali- sierungen ein Riegel vorgeschoben wird. Die Unterteilung der Haupt- tarifpositionen soll künftighin nur in Form bestimmt zugelassener Zu- satzpositionen erfolgen dürfen, die von industriell minder entwickelten Staaten zwar vermindert, von keinem Staat aber vermehrt werden dürfen. Man wird dadurch offenbar willkürliche Tarifspezialisierungen verhindern können. 2. Zuweilen wird die Herkunft einer Ware in der Weise zur Voraus- setzung einer Zollermäßigung gemacht, daß nur die Waren, die an bestimmten Zollstationen die Grenze überschreiten, bevorzugt werden. Die Zollstationen sind dann so ausgewählt, daß nur die Einfuhr eines bestimmten Landes profitiert. Vgl. Zusatzabkommen zu dem Han- delsabkommen zwischen Frankreich und der Belgisch-Luxemburgischen Zoll-Union vom 24. Okt. 1924/4. April 1925: Art. 4, Abs. 3: „Kalk und Zement, die den Gegenstand des gegenwärtigen Artikels bilden, sollen die ihnen zugestandene aus- nahmsweise Behandlung nur genießen, wenn sie über die Zollämter von Mont-Saint-Martin (Bahnhof Roast), Longlaville, Hussigny, Redingen (Reclange), Deutsch-Oth (Audun-le Tiche), Oettingen (Ottange), Wolmeringen (Volmerange) usw. nach Frankreich ein- geführt werden.“ Daß in derartigen Fällen theoretisch sämtliche Länder über die be- stimmten Zollstationen einführen könnten, ist nicht entscheidend. Tat- sächlich erfährt ein Staat für seine Einfuhr auf dem normalen Wege eine Zollermäßigung. Der berechtigte Staat kann daher auf diese Tat- sache abstellen, wenn — was im allgemeinen der Fall sein wird — das Passieren einer bestimmten Zollstation mit der Zollermäßigung in keinem inneren wirtschaftlichen Zusammenhange steht!. Es kann allerdings für die verschiedenen Gebiete, insbesondere eines weit aus- gedehnten Einfuhrlandes, wie z. B. Rußland?, ein verschiedenes Ein- fuhrinteresse bestehen, das eine partielle Zollermäßigung rechtfertigen würde. Aber auch in derartigen Fällen wäre es konsequenter, die Zoll- ermäßigung vom Bestimmungsort der Warensendung abhängig zu machen, der von sämtlichen Zollstationen zu erreichen ist. 1 Comite Economique C 20 M 14, 1929, IT, S. 10. Sont & cet egard incompatible avec la clause . . . reductions de droit de douanes pour un produit donn€, ala con- dition que ce produit soit presente & un bureau de douane determine. ? Vgl. Deutsch-Russischer Handelsvertrag vom 1ı2. Okt. 1925. D. H. Archiv 1926, S. 282. Waren, die über Häfen an der Murmanküste bzw. des Stillen Ozeans and über die mandschurische Landgrenze eingehen, erfahren eine Sonderbehandlung. ++ IV, Das Ziel des Meistbegünstigungsanspruches. Im übrigen wird die Einfuhr oft dann über bestimmte Zollstationen gelenkt, wenn die zollamtliche Untersuchung mit besonderen Schwie- rigkeiten verbunden ist, so daß sie nicht an jeder Zollstation vorgenom- men werden kann. Gegen eine derartige Maßnahme läßt sich selbst- verständlich nichts einwenden. Vgl. z. B. deutsches Zolltarifgesetz vom 25. Dez. 1902/17. Aug. 1925. Art. 4: „Der Bundesrat ist ermächtigt, vorzuschreiben, daß Waren, deren zollamtliche Untersuchung mit besonderen Schwierigkeiten verbunden ist, nur bei bestimmten Zollstellen abgefertigt werden können.“ 3. Einen weiteren Versuch, die Wirkungen der Meistbegünstigungs- klausel zu beschränken, bedeutet oft die Kontingentierung der zoll- ermäßigten Wareneinfuhr. Der Staat, der von einer bestimmten Ware durchschnittlich nicht mehr als das die Zollermäßigung genießende Kontingent einführt, ist gegenüber dem berechtigten Staat, der größere Mengen einführt, bevorzugt!. Wenn der Umfang des Kontingents direkt an der Importziffer des dritten Staates orientiert wird, ist die Diskrimi- nierung des berechtigten Staates evident. Die Tatsache, daß die Waren- einfuhr des dritten Staates faktisch eine quantitativ unbeschränkte Zollermäßigung erfährt, begründet den Anspruch des berechtigten Staates, die gleiche Behandlung für sich zu verlangen. Dieser Anspruch kann vom verpflichteten Staate nicht einfach dadurch beschränkt werden, daß er für die Zollermäßigung die Form des Kontingents wählt. Man kann hiergegen nicht einwenden, daß der dritte Staat quan- titativ nur im Rahmen seiner geringeren Einfuhr mit dem berechtigten Staate in Konkurrenz trete und daß insoweit durch die Kontingentie- rung dem berechtigten Staate gleiche Konkurrenzbedingungen garan- tiert seien. Wäre das richtig, so wäre jeder Meistbegünstigungsanspruch quantitativ auf die Einfuhr des dritten Staates beschränkt; denn die Meistbegünstigung gewährt lediglich gleiche Konkurrenzbedingungen. Die Kontingentierung kann m. E. über die Tatsache nicht hinweg- täuschen, daß ein Teil der Waren des berechtigten Staates schlechter behandelt wird als die gleichen Waren des dritten Staates. Dadurch wird dem dritten Staat sein Einfuhranteil gegenüber der Konkurrenz des berechtigten Staates sichergestellt. Ein Konkurrenzverhältnis aber besteht so lange, als der dritte Staat von dem Absatzmarkt durch den 1 In einigen Handelsverträgen wird ausdrücklich darauf hingewiesen, daß der Meistbegünstigungsanspruch sich auch auf die Kontingente erstreckt. Vgl. z. B. den Handelsvertrag zwischen dem Deutschen Reich u. Spanien vom 7. Mai 1926. RGBL II, 1926, S. 296, Art. 6: „Die Boden- und Gewerbeerzeugnisse deutschen Ursprungs und deutscher Herkunft genießen bei ihrer Einfuhr in Deutschland bzw. ın Spanien die Meistbegünstigung sowohl hinsichtlich der Zollkontingente sowie der Zollförmlichkeiten.‘“ — Erforderlich ist dieser besondere Hinweis m. E. nicht. $ 9. Beispiele aus der handelspolitischen Praxis, 45 berechtigten Staat noch nicht verdrängt ist, und der Export des be- rechtigten Staates mit Rücksicht auf seine Produktionsverhältnisse und dergleichen noch steigerungsfähig ist. In der absoluten Bezifferung des Kontingents liegt also schon die Diskriminierung. Eine ‚Gleichbehandlung‘ wäre demnach nur dann gewährleistet, wenn das einem Staate eingeräumte Kontingent nach dessen jeweiligem Anteil an der Gesamteinfuhr der betreffenden Waren- art bemessen würde. Da dieser Anteil nicht konstant ist, wäre er laufend auf Grund der Außenhandelsstatistik festzusetzen. Daß dies in der Praxis Unbequemlichkeiten mit sich bringt, kann an der Rechts- lage nichts ändern. 4. Das Versprechen der meistbegünstigten Zollbehandlung ist prak- tisch wertlos, wenn die Ware im Gebiete des verpflichteten Staates auf dem Wege bis zum Bestimmungsort bei den Eisenbahnen höher tarifiert wird als die gleichen Waren eines anderen Staates. Ebenso wird der Vorteil einer auf Grund der Meistbegünstigungsklausel erfolg- ten Zollherabsetzung wieder aufgehoben, wenn der verpflichtete Staat die ausländische Ware mit einer inneren Sonderabgabe belegt. Selbst- verständlich kann der berechtigte Staat sich gegenüber solchen Maß- nahmen des „administrativen Protektionismus‘“1 auf die Meistbegün- stigungsklausel nur berufen, wenn sie sich unmittelbar auch auf die weitere Behandlung im Gebiete des verpflichteten Staates bezieht, was allerdings meist der Fall ist. Auch auf diesem Gebiet begegnet man wie bei der Zollbehandlung denselben Versuchen der einzelnen Staaten, sich der Meistbegünstigungsverpflichtung durch eine for- melle Gleichbehandlung, aber materielle Diskriminierung des berech- tigten Staates zu entziehen. Für gewisse von der Grenze des begünstig- ten Staates ausgehende Eisenbahnstrecken werden z. B. häufig niedrigere Frachttarife festgesetzt und so der berechtigte Staat. diskriminiert. Rechtlich bieten diese Fälle jedoch nichts Neues. 5. Die hier vertretene Auffassung, daß die Meistbegünstigungs- klausel nicht zur formellen Anwendung der vom verpflichteten Staate aufgestellten Behandlungsgrundsätze auf den berechtigten Staat, son- dern zur Aufstellung von Behandlungsgrundsätzen verpflichtet, durch welche die Konkurrenzbedingungen für den berechtigten Staat nicht erschwert werden, führt zu Ergebnissen, die sich mit der gegenwärtigen handelspolitischen Praxis nicht immer vertragen. Auch läßt sich nicht L Die Internationale Handelskammer versteht hierunter „toutes les mesures qui ont directement ou indirectement pour but d’entraver abusivement l’importation les marchandises 6trang&res ou de les exclure‘‘. — Vgl. La Chambre et le Developpe- ment de la Politique de la Conference Economique Internationale, Memorandum presente au Comite consultatif de l’Organisation &conomique de la Delegation de la Chambre de Commerce Internationale, April 1928. L6 IV, Das Ziel des Meistbegünstigungsanspruches, leugnen, daß nach der hier dargelegten Auffassung dem berechtigten Staat unter Umständen mehr gegeben wird, als er beim Vertragsschluß erwartete bzw. als ihm der verpflichtete Staat zugestehen wollte. Im Schlußprotokoll zu Art. 2 des Handelsvertrags zwischen dem Deutschen Reich und Italien vom 31. Okt. 1925, RGBI. 1925, S. 1021 ff., wurde so z. B. vereinbart: „Es besteht Einverständnis, daß Zollvergünstigungen, die ein vertragschließender Teil einem dritten Lande in der Form von mengenmäßig begrenzten Zugeständnissen eingeräumt hat oder künftig einräumen wird, von dem anderen Teil in denselben Grenzen und zu denselben Bedingungen in Anspruch genommen werden können, denen das Zugeständnis gegenüber dem dritten Lande unterliegt,““ Bei dieser Vereinbarung ist jedenfalls unter „denselben Grenzen‘ die absolute und nicht die anteilmäßig bestimmte Kontingentsziffer verstanden worden. Der Einwand liegt nahe, daß die Auslegung einer Jlerartigen Klausel im Sinne der anteilsmäßig bestimmten Kontingents- ziffer die Souveränität des Parteiwillens beim Vertragsschluß übersieht. — Ich sehe hierin keine ernstlichen Bedenken. Der Parteiwille geht beim Abschluß eines Meistbegünstigungsvertrages auf Sicherung der Gleichbehandlung hinsichtlich der Konkurrenzbedingungen. Die Vor- stellungen aber, die sich die Parteien über die aus diesem Prinzip er- gebenden Rechtsfolgen machen, sind für die rechtliche Beurteilung des Vertrages belanglos. — Es ist im übrigen sehr bemerkenswert, daß in den Handelsverträgen verschiedentlich der Versuch gemacht wurde, durch die Meistbegünstigungsklausel erläuternde Sonderabreden den verpflichteten Staat an der Aufstellung formell einwandfreier, aber materiell diskriminierender Behandlungsgrundsätze zu hindern. Indem alten Handelsvertrag zwischen dem DeutschenReichund Belgien vom 22. Juni 1904 wurde für belgische Pferderassen eine Zollreduktion gewährt!. Die Exposition wurde gebildet aus Tarifposition Nr. 100 für: l Daß diese Spezialisation nicht sachlich begründet war, beweist die Tatsache, daß Österreich-Ungarn im H.-V. vom 25. Jan. 1905 die gleiche Zollreduktion für Pferde norischer Rasse zugestanden wurde. ? Dieses Zertifikat hat Praktisch den Charakter eines Ursprungszeugnisses. Das Meistbegünstigungsversprechen besagt aber gerade, daß die Zollbehandlung nicht durch den Ursprung der Ware bestimmt werden soll. Es soll vielmehr fingiert werden, daß die Waren des berechtigten Staates Waren der meistbegünstigten Nation seien. Von dem berechtigten Staat kann daher die Beibringung eines der- artigen Zertifikates nicht verlangt werden. „+. incompatible avec la clause le fait qu'un pays, ayant accord&., une reduction de droit de douane., A la con- dition que ce produit soit accompagn6 d’un certificat d’analyse delivr6& par un organisme donn& appartenent au pays auquel la concession a Et6 faite, refuse la mEme concession A un Etat tiers parce que celui-ci ne peut presenter le certificat de l’organisme indique dans le traite, bien que d’autres organismes, Egalement qualifies, pourraient delivrer des certificats de ce genre.“ Comite Economique C. 20, M. 14. $ 9. Beispiele aus der handelspolitischen Praxis. 47 „Pferde der als Vlamländer, Brabanter und Ardenner bezeich- neten Schläge usw. für _ı Stück 50M. Die zu den ermäßigten Zollsätzen zugelassenen Pferde müssen ausschließlich dem reinen Flamländer, Brabanter oder Ardenner Schlage oder der Kreuzung dieser Schläge untereinander angehören. Um die ermäßigten Zollsätze zu genießen, müssen die Einbringer für jedes Pferd ein Zeugnis! eines belgischen Staatsbeamten bei- bringen, aus dem erhellt, daß das Tier ausschließlich dem reinen Flamländer, Brabanter oder Ardenner Schlage oder der Kreuzung dieser Schläge untereinander angehört.“ Um zu verhindern, daß auf demselben Wege der Spezialisation die Pferderassen einer anderen Nation privilegiert würden, ist jetzt in dem Schlußprotokoll zu Art. 5 Abs.2 des Handelsvertrags zwischen dem Deutschen Reich und der Belgisch-Luxemburgischen Wirtschaftsunion vom 4. April 1925, RGBIL. II, 1925, $. 883 folgende Klausel aufgenommen: „Falls Deutschland für andere Pferdeschläge weitergehende Zoll- ermäßigungen zugestehen sollte, werden diese für die Dauer ihrer Geltung und unter den gleichen Voraussetzungen auch für die Pferde belgischen oder luxemburgischen Ursprungs Anwendung finden, die den als Flamländer, Brabanter und Ardenner bezeichneten Schlägen angehören.“ Vgl. ferner Handels- und Schiffahrtsvertrag zwischen dem Deutschen Reich und Großbritannien vom 2. Dez. 1924, RGBL II, 1925, S. 7797: Art. 18 Abs. 3: „Die beiden vertragschließenden Teile kommen ferner überein, alle unlauteren Unterscheidungen hinsichtlich der Er- leichte rungen für den internen Eisenbahnverkehr und hinsichtlich der Sätze und Bedingungen ihrer Anwendung zu unterlassen, soweit sich solche gegen die Güter, Staatsangehörige oder Schiffe des andern richten.‘ Vgl. ferner das Protokoll zu dem genannten Verirage: Ziff, 2: „Innerhalb der durch diese Abmachungen gezogenen Grenzen verpflichtet sich jede Partei, keine Zölle oder Abgaben auf- zuerlegen, wieder aufzuerlegen oder beizubehalten, die für den ande- ren Teil besonders abträglich sind, Weiterhin verpflichtet sich jeder der beiden Teile, bei Abände- rung ihres bestehenden Zolltarifs und bei Festsetzung künftiger Zoll- sätze, soweit sie die Interessen der anderen Partei besonders berühren, gebührende Rücksicht zu nehmen auf die Gegenseitigkeit und auf die Entwicklung des Handels der beiden Länder unter angemessenen und billigen Bedingungen . . .“ Von besonderem Interesse ist endlich Artikel 19 des Entwurfs zu einem Abkommen über die Behandlung der Ausländer?. 1s. S. 46, Anmerkung 2. 2 S.d. N.: C. 174. M. 53, 1928, IL. :8 V. Besonderheiten der bedingten Meistbegünstigungsklausel. Art. 19: I. „LesHautes Parties contractantes s’interdisent d’&etablir aucune discrimination qui aurait un caracte&re de malveillance A l’egard des ressortissants de certaines Hautes Parties contractantes dans l’usage qu'elles feront de la faculte qui leur est reconnue, dans la presente convention, d’exclure les Etrangers de lVexercice de certains droits, ou de soumettre l’exercice de ces droits A des con- ditions ou des modalites particuli&res. 2. Lorsque la presente Convention assure aux Strangers le benefice des dispositions applicables aux nationaux les Hautes Parties contractantes s’interdisent d’&iablir ces dispositions de manidre qw’'elles impliquent des conditions telles que leurs attlication aboutisse & une exclusion pure et simple des &rangers ou conduise A um regime dif- förentiel au detriment des Etrangers.“ Diese Klauseln beweisen, daß man dem Parteiwillen durch die hier vertretene Auslegung der Meistbegünstigungsklausel keine Gewalt an- tut, sondern daß vielmehr ein praktisches Bedürfnis für die Weiter- bildung des juristischen Meistbegünstigungsbegriffes im Sinne der obigen Ausführungen besteht. V. Besonderheiten der bedingten Meistbegünstigungsklausel (Reziprozitätsklausel) 1. $ 10. Generelle Behandlung und Sondervorteile, Eine Reihe rechtlicher Besonderheiten gelten für die bedingte Meist- vegünstigungsklausel, Vgl. den Handels- und Freundschaftsvertrag zwi- schen den Vereinigten Staaten und Dänemark vom 26. April 17826?; Art. I: „The contracting parties, desiring to live in peace‘ and harmony with all the other nations of the earth, by means of the policy frank and equally friendly with all; engage mutually, not to grant any particular favour to the other nations, in respect of com- mnerce and navigation, which shall not immediatly become common to the other party, who shall enjoy the same freely, if the concession were freely made, or on allowing the same compensation if the con- session ‘were conditional.“ In Form eines mehrseitigen Vertrages findet sich die bedingte Meist- begünstigungsklausel in dem Vertrag zwischen Ecuador. Bolivien, Peru. * Kapitel V behandelt nur den rechtlichen Aufbau der bedingten Meistbegünsti- gungsklausel. Die Frage, ob die Meistbegünstigungsklausel grundsätzlich bedingt oder unbedingt auszulegen ist, wurde in $ 4 behandelt. Da dort die grundsätzliche Geltung der unbedingten Meistbegünstigungsklausel vertreten wurde, ist also in liesem Kapitel von den Fällen die Rede, in denen die bedingte Meistbegünstigungs- klausel (Reziprozitätsklausel) ausdrücklich vereinbart wurde. ® Vgl. bei MARTENS, Recueil. x. Serie, Bd. 6. 2. Teil, S. 919. $ 10. Generelle Behandlung und Sondervorteile, 49 Columbia und Venezuela! betreffend die Handelsbeziehungen zwischen den genannten Staaten v. 18. Juli I9II: Art. 1: „Los estados signatarios se obligan a concederse cualquiera ventaja comercial o reduccion de derechos que otorguen a uno de ellos, siempre que se les den compensaciones semejantes o iguales a las que reciben del Estado a quienes se ha hecho la concesiön. En cada caso se llegarä a un arreglo amistoso y equitativo para ambos, de manera que las ventajas aueden satisfactoriamente com- pensadas.‘“ Auch die bedingte Meistbegünstigungsklausel enthält das Ver- sprechen, den berechtigten Staat der meistbegünstigten Nation gleich- zustellen. Sie will jedoch die der unbedingten Meistbegünstigungs- klausel eigentümliche Wirkung ausschließen, daß Sondervorteile, die dritten Nationen gegen ein entsprechendes Zugeständnis gewährt wurden, dem berechtigten Staat unentgeltlich in den Schoß fallen?*, — Das Versprechen der bedingten Meistbegünstigungsklausel gliedert sich daher in zwei Teile. Die Grundlage bildet die sogenannte „negative“ Klausel, die nur gegen eine nachteilige Sonderbehandlung Schutz ge- währt. Sie wird meist ergänzt durch die positive Klausel, die den An- 1 Tratados Vigentes, Bolivia 1925, S. 774; vgl. ferner hierzu die verwandte Klausel des Projet de Convention relatif au Traitement des Etrangers Art. 18 Ziff. ı Abs.2: ‚„Ces conditions plus favorables pourront &tre reclamees sous l’engagement d’un traitement 7&ciproque par toute Haute Partie contractante qui ne jouissant pas, en vertu d’un accord bilateral, de la clause de la nation la plus favorisee, ne pourvait, de ce fait, en r6clamer le benefice gratuit.‘““ Das Entgelt ist also die Gewährung der Reziprozität und nicht schlechthin die Gegen- leistung des dritten Staates, % Der Grundsatz, daß Sondervorteile, die die meistbegünstigte Nation auf Grund einer gleichwertigen Gegenleistung erhielt, vom bedingt berechtigten Staat ebenfalls nur gegen ein Äquivalent beansprucht werden können, wird als „Rezi- prozitätsprinzip‘“ und deshalb die bedingte Meistbegünstigungsklausel auch als „Reziprozitätsklausel‘“ bezeichnet. Die United States Tariff Commission de- äiniert die Reziprozitätsverträge wie folgt: ‚Where each of the parties to a treaty makes special concessions to the other with the intention, that the transactions shall be looked upon as particular bargain and with the understanding that its benefits are not to be extended automaticly, generally and freely to the other states, is called a reciprocity agreement.“ (Vgl. HOFFMANN: Reziprozitätsklausel, Wörterbuch des Völkerrechts [HATSCHEK-STRUPP].) — Diese Definition scheint mir zu eng zu sein, M. E. ist ein Reziprozitätsvertrag schon gegeben, wenn der der meistbegünstigten Nation eingeräumte Sondervorteil zu deren Zugeständnis im Verhältnis von Leistung und Gegenleistung steht. Eine Vereinbarung, daß der Sondervorteil keinem anderen Staate gewährt werden dürfe, ist nicht erforderlich. — Die Vereinigten Staaten verpflichteten allerdings Hawai im Handelsvertrag vom Jahre 1875 gewisse der Union eingeräumte Vorteile anderen Staaten nicht zuzu- gestehen. Dies bedeutete jedoch eine Ausnahme. Grundsätzlich hat der meist- begünstigte Staat diesen Anspruch auf Unterlassung nicht (vgl. Reciprocity Treaties, Senate Document a. a. O.). Bonhoeffer. Meistbegünstigung. 50 V. Besonderheiten der bedingten Meistbegünstigungsklausel. spruch auf Sondervorteile allerdings nur gegen ein entsprechendes Äquivalent begründet. Für das Fremdenrecht findet sich die negative Seite als selbständige Klausel im Handelsvertrag zwischen dem Deutschen Reich und Frankreich vom I7. Aug. I927, RGBl. II, S. 523. Zeichnungsprotokoll zu Art. 42, 43, 44. Abs. x: ‚Hinsichtlich der Zulassung der deutschen Staatsange- hörigen in die französischen Kolonien ... wird die französische Regierung keine Maßnahmen treffen, welche die deutschen Staats- angehörigen einer ihnen nachteiligen Sonderbehandlung aussetzen.“ Hinsichtlich der Zollbehandlung bedeutet die negative Klausel den Anspruch auf den Generaltarif. Eine entsprechende Fassung der „nega- tiven“ Klausel enthält der Handelsvertrag zwischen Preußen und Bra- silien vom 9. Juli 18271: Art. 8: „Tous les produits, marchandises et articles quelconques, qui sont de production manufacture et industrie des sujets et terri- toires d’une des Hautes Puissances contractantes, importes directe- ment ou indirectement des Etats de cette puissance dans les Etats de V’autre, tant en navires Prussiens que Bresiliens, paieront gene- ralement et uniquement les m&mes droits, que paient ou viendront a payer les sujets de la nation la plus favorisee, comformement au farif general des douanes?.“* Unter Generaltarif ist in derartigen Verträgen selbstverständlich kein Äxierter Zolltarif, sondern der jeweilige Tarif zu verstehen, der grund- sätzlich gilt, wenn keine Sonderbehandlung stattfindet. Herabsetzungen des Generaltarifs sind daher auch keine Konzessionen an dritte Staaten. Sie erfolgen vielmehr autonom im eigenen Interesse des betreffenden Staates und deshalb unentgeltlich, im Gegensatz zu den Sondervor- teilen, die in Abweichung vom Generaltarif mit dritten Staaten für eine sntsprechende Gegenleistung ausgetauscht werden. Es ist das Cha- /akteristikum der bedingten Meistbegünstigungsklausel, daß derartige Sondervorteile vom berechtigten Staat — wie von dem dritten Staate — nur gegen ein entsprechendes Äquivalent beansprucht werden können. Der berechtigte Staat muß für Sondervorteile schlechthin eine Gegen- leistung geben, auch wenn das Entgelt des meistbegünstigten Staates nicht gerade ein handelspolitisches war. Es ist deshalb bedenklich, auf ' v. MARTENS, 7, 2, 5. 470. * Vgl. Handelsvertrag zwischen Deutschem Reich u. Frankreich vom 17. Aug. 1927 RGBIl. II, S. 523 Art. 12: „Die Hohen Vertragschließenden Teile verpflichten sich, den Warenaustausch durch keine Ein- oder Ausfuhrverbote oder Beschrän- kungen zu behindern. Sie behalten sich jedoch das Recht vor, aus den nachfolgend aufgezählten Gründen von diesem Grundsatz Ausnahmen zu machen, soweit diese Verbote und Beschränkungen gleichzeitig auf alle Länder angewendet werden, bei denen die gleichen Voraussetzungen vorliegen.“ $ 10. Generelle Behandlung und Sondervorteile. 51 das sekundäre Moment der Entgeltlichkeit abzustellen — wie es in den S. 48 erwähnten Verträgen geschehen ist — und nicht auf den Be- griff der Sonderbehandlung bzw. der generellen Behandlung (in Zoll- sachen den Generaltarif!). Jedenfalls ist der Begriff der Entgeltlichkeit in weitestem Sinne auszulegen. Man kann erwarten, daß ein Staat einem einzelnen andern handelspolitisch keine Geschenke macht. Macht er einem Staate auf Grund der geographischen Lage, der politischen Beziehungen usw. han- delspolitische Zugeständnisse, ohne sich eine sichtbare handelspolitische Gegenleistung hierfür einzutauschen, so besteht das Entgelt in den Vorteilen politischer oder sonstiger Art, die der gewährende Staat sich davon verspricht. Ein bedingt berechtigter Staat kann diese Vorteile nicht beanspruchen, ohne selbst etwas hierfür zu bieten!. Wenn aber ein solches Entgelt wie das des dritten Staates nicht wiederholbar ist, andererseits der berechtigte Staat Gleichstellung mit der meist- begünstigten Nation verlangen kann, wird man ihm die Vorteile gegen ein wertentsprechendes anderweitiges Äquivalent zubilligen müssen. Abzulehnen ist daher der Rechtsstandpunkt, den die Vereinigten Staaten im Hawai-Konflikt?* vertreten haben, daß nämlich das durch den Handelsvertrag vom To. Juli 1851% bedingt meistbegünstigte Eng- land die Zugeständnisse Hawais an die Vereinigten Staaten nicht be- anspruchen könne, da es unmöglich die Bedingungen (die geographische Lage usw.) erfüllen könne, unter denen die Zugeständnisse von Hawai gemacht worden seien. In diesem Zusammenhange hingewiesen sei auf die Sondervorteile, welche auf Grund der unbedingten Meistbegünstigungsklausel einem dritten Staate unentgeltlich zugestanden werden müssen. Es sind dies ihrer Natur nach Sondervorteile, die zunächst einem Staate gegen Kom- pensationen hingegeben wurden. Wenn der auf Grund des besonderen Rechtstitels, der unbedingten Meistbegünstigungsklausel, berechtigte Staat diese Vorteile scheinbar unentgeltlich beanspruchen kann, ver- lieren diese doch nicht den Charakter von Sondervorteilen, zumal der unbedingt meistbegünstigte Staat das Entgelt für den Sondervorteil schon bei dem Erwerb der unbedingten Meistbegünstigungsklausel ab- yegolten hat. Es wäre unbillig und würde dem Prinzip des do ut des, welches der bedingten Meistbegünstigungsklausel zugrunde liegt, wider- sprechen, wollte man dies Entgelt auch schon durch den Erwerb der minder wertvollen bedingten Meistbegünstigungsklausel als für die Zu- kunft abgegolten betrachten“. 1 So im Ergebnis SCHWEINFURTH: a. a. O, S, 77. * Siehe CULBERTSON: a. a. O. S. 83. 4 Siehe H. Arch, 53, I, S. 205. * So im Ergebnis HATscHEK: Völkerrecht. S. 258. S. auch RıEeDL: a. a. 0.5. 7. 32 V. Besonderheiten der bedingten Meistbegünstigungsklausel. Man wird jedoch annehmen müssen, daß Sondervorteile, die der meistbegünstigte Staat zur Zeit des Vertragsschlusses schon genießt, auch vom bedingt berechtigten Staat unentgeltlich verlangt werden können. Die bedingte Meistbegünstigungsklausel soll das Risiko, das die Gewährung der unbedingten Meistbegünstigungsklausel von noch ungewissem Werte mit sich bringt, ausschalten, indem die evtl. ZU- künftigen Sondervorteile, die dritten Staaten zugestanden werden, von Fall zu Fall gegen ein entsprechendes Entgelt und nicht im voraus durch eine Pauschalkompensation erkauft werden. Da der Wert der zur Zeit des Vertragsschlusses dem meistbegünstigten Staate gewährten 5ondervorteile in diesem Zeitpunkte schon bestimmbar ist, darf er auch als bereits abgegolten betrachtet werden. $ 11. Die bedingte Meistbegünstigungsklausel als Vorvertrag. Der bedingt berechtigte Staat, der einen Sondervorteil, welcher zinem dritten Staate eingeräumt wurde, für sich in Anspruch nehmen will, muß sich mit dem verpflichteten Staate über das Äquivalent einigen, las er seinerseits zu leisten hat. Es ist deshalb bezweifelt worden, daß die bedingte Meistbegünstigungsklausel dem berechtigten Staat über- aaupt einen Rechtsanspruch im technischen Sinne gibt? M. E. läßt sich nicht bestreiten, daß sie von den Parteien als rechts- erhebliche Vereinbarung gewollt und abgeschlossen ist. Im Art. x des oben S. 48 zitierten Vertrages zwischen den Vereinigten Staaten und Dänemark ist als Basis der Klausel zunächst der Meistbegünstigungs- anspruch in dem Hauptsatze festgelegt. Dieser wird alsdann durch einen anschließenden Relativsatz dahin eingeschränkt, daß der Meistbegünsti- gungsanspruch auf entgeltlich erworbene Vorteile auch nur gegen Leistung desselben Entgelts gegeben sein solle. Die rechtliche Unver- bindlichkeit der Klausel müßte m. E. viel deutlicher zum Ausdruck ge- bracht werden, zumal doch die Vermutung dafür spricht, daß mit den Abreden, die ein Handelsvertrag enthält, ein bestimmter Rechtserfolg gewollt ist. Ein derartiger Vorbehalt der Unverbindlichkeit findet sich z. B. in dem Handelsvertrag zwischen dem Deutschen Reich und Frank- reich vom I7. Aug. 1927, RGBLII, S. 523. Art. 32: „„Dereine der Hohen vertragschließenden Teile kann von dem andern Teil für sich Vorteile aus dem auf dessen Gebiet geltenden gombinierten Tarifen nur dann fordern, wenn er dem andern Teile oine tatsächliche Gegenseitigkeit anbietet.“ „Auch in diesem Falle kann diese F orderung und dieses Anerbieten von dem anderen Teile abgelehnt werden. 1 Vgl. MEIng:a. a. 0.5. 14; BORGIUs: Deutschland und die Vereinigten Staaten, Berlin 1899. S. 51. 11. Die bedingte Meistbegünstigungsklausel als Vorvertrag. 53 „3 = nn Falls dagegen diese Forderung und dieses Anerbieten angenommen wird, werden die kombinierten Tarife so angewandt, wie sie gelten...“ Vgl. ferner das vorläufige Handelsabkommen zwischen dem Deutschen Reich und Griechenland vom 3. Juli 1924 RGBIL 1925, II, S. 815: Art. 6 Abs, 3: „Die Deutsche Regierung behält sich vor, die An- wendung des Vertragstarifs und gegebenenfalls des Minimaltarifs für andere Waren als die in der oben genannten Anlage bezeichneten zu beantragen. Die Griechische Regierung verpflichtet sich, schon jetzt einen derartigen Antrag wohlwollend zw prüfen.‘ Die Gewährung der bedingten Meistbegünstigungsklausel ist also nicht nur eine unverbindliche Bereitwilligkeitserklärung, über eine Zollherab- setzung und das hierfür zu leistende Äquivalent zu verhandeln, sondern sie begründet eine rechtliche Verpflichtung zur Gewährung eines handels- politischen Vorteils gegen Leistung eines von den Parteien noch fest- zusetzenden Entgelts. Die bedingte Meistbegünstigungsklausel stellt demnach einen Vorvertrag dar, kraft dessen der eine Staat verpflichtet wird, sich in einem gegenseitigen Vertrage mit seinem Vertragsgegner über das Entgelt für einen von ihm zu gewährenden Vorteil zu einigen *. Gewiß ist ein derartiger Vorvertrag nur verbindlich und überhaupt arfüllbar, wenn sich das zu leistende Entgelt bestimmen läßt. Hier er- geben sich erhebliche Schwierigkeiten, wenn der meistbegünstigte Staat den Vorteil auf Grund eines umfangreichen Handelsvertrages mit dem verpflichteten Staate erhielt, aus welchem seine Gegenleistung hierfür nicht erkennbar ist. Wenn aber auch in den Handelsvertragsverhand- lungen jede Einzelleistung eines der beiden Staaten gegen eine ent- sprechende Gegenleistung ausgehandelt wird, bedeutet doch im Ergeb- nis — juristisch betrachtet — nur die Gesamtheit der Verpflichtungen des einen Staates das Äquivalent der Gesamtheit der Verpflichtungen des andern Staates, Vgl. z. B. den Handelsvertrag zwischen dem Deutschen Zollverein und den Niederlanden vom 21. Jan. 1839?. ‚5 h ü Ss T nl / 1 Einige Verträge bestimmen, daß der berechtigte Staat an dem Vorteil, der 2inem dritten gewährt wird, „unverzüglich“ teilhaben solle, das bedeutet, — wenn der Vorteil entgeltlich gegeben wurde — unverzüglich nach Gewährung des fest- zestellten Entgelts. V. TEUBERN: a. a. O. S, 70 nimmt an, daß die Vereinbarung auf den Zeitpunkt, wo der Vorteil dem dritten Staate gewährt wird, zurückwirken soll. Hierzu besteht m. E. kein Anlaß. Das Wort unverzüglich bezieht sich auf die unentgeltlichen Vorteile, also auf die Tarifklausel. Die Rückwirkung würde prak- tisch zu dem unbefriedigenden Ergebnis der Wiederaufrollung erledigter Zoll- sachen führen, was von den Parteien kaum gewollt sein kann. ® Die Zusatzkonvention zum Handelsvertrag zwischen dem Deutschen Reich und China vom 3%. März 1880, RGBl. 1881, S, 261, stellt insofern eine Ausnahme dar, als in den einzelnen Vertragsartikeln je einem chinesischen Zugeständnis das entsprechende deutsche Zugeständnis gegenübergestellt ist. Vgl. hier v. TEUBERN: a.a. 0. S. 53 und NEBEL: Der rechtliche Inhalt der Handelsverträge. Annalen des Deutschen Reichs 1913, S. 145. 34 V. Besonderheiten der bedingten Meistbegünstigungsklausel, Art.9: „Die Hohen kontrahierenden Teile erklären, daß sie die in dem gegenwärtigen Vertrage gegenseitig gemachten Zugeständnisse als verabredet betrachten, um in deren ganzen Zusammenhang als Vergeltung für durch solche Verträge erworbene Vorteile zu dienen, und daß sie mithin jene Zugeständnisse in Erwiderung dieser Vorteile eingeräumt haben ...“ Selbst aber wenn das Entgelt des meistbegünstigten Staates für einen Sondervorteil eindeutig bestimmt ist, z. B. als Ermäßigung einer be- stimmten Zollposition, so hat doch die gleiche Zollermäßigung durch den berechtigten Staat für den verpflichteten Staat nur dann den gleichen Wert, wenn der verpflichtete Staat ihm gegenüber die gleichen Exportinteressen hat. Man wird jedoch mangels besonderer Anhalts- punkte immerhin davon ausgehen können, daß der meistbegünstigte Staat den Sondervorteil für ein äquivalentes Zugeständnis erhielt. Der bedingt berechtigte Staat, der ebenfalls für den Sondervorteil ein diesem gleichwertiges Zugeständnis anbietet, hat demnach auch die Bedingung seines Meistbegünstigungsanspruchs erfüllt. Dem entspricht auch die Fassung der Reziprozitätsklausel im Handelsvertrag zwischen Argentinien und Preußen bzw. den übrigen Staaten des Zollvereins vom T9. Sept. 1857, Preuß. GS. 1859, S. 405: Art. 3: „Die beiden vertragschließenden Teile kommen darin über- 3n, daß jede Begünstigung und Befreiung, sowie jedes Vorrecht und jede Immunität in Handels- und Schiffahrtsangelegenheiten, welche ainer derselben den Untertanen und Bürgern einer anderen Regierung, eines anderen Volkes oder Staates gegenwärtig bereits zugestanden hat oder künftig zugestehen möchte, bei Gleichheit des Falles und der Umstände auf die Untertanen und Bürger des andern Teiles aus- gedehnt werden soll, und zwar unentgeltlich, wenn das Zugeständnis an jene andere Regierung, Volk oder Staat unentgeltlich gemacht wurde, oder gegen Leistung einer entsprechenden Ausgleichung, wenn das Zugeständnis bedingungsweise erfolgt war ...“ Ob der geforderte Vorteil dem dafür angebotenen Vorteil gleichwertig ist, ist nach Treu und Glauben zu bestimmen. Die materielle Rechtslage ist somit an sich ganz klar. Die Möglichkeit der Festsetzung des Äquivalents nach Treu und Glauben würde auch auf dem Gebiete des Privatrechts eine ausreichende Garantie für die Rechts- sicherheit bieten (vgl. 8 315{f. BGB.). Da aber hier die Festsetzung des Äquivalents endgültig durch die Parteien selhst erfolgt. ist der bedingt berechtigte Staat auf die * Vgl. das oben S.ı2 zitierte Schreiben des Staatssekretärs SHERMAN an BUCHANAN: „What will be an equivalent compensation is to be honorably determined by the government concerned. So many considerations have necessarily entered 'nto such special concessionary agreements. that no universal rule can be applied.“ $ 12. Das Anwendungsgebiet. 55 Loyalität seines Vertragsgegners angewiesen. So erklärt es sich, daß von der schwierigen Durchsetzbarkeit des bedingten Meistbegünsti- zungsanspruchs vielfach auf die materielle Rechtslage zurückgeschlossen und der Rechtsanspruch aus der bedingten Meistbegünstigungsklausel überhaupt verneint wurde. Fernerhin wird es verständlich, daß die be- dingte Meistbegünstigungsklausel so in der Praxis zum Instrument der handelspolitischen Diskrimination werden konnte, Nachdem die Vereinigten Staaten das System der bedingten Meist- begünstigungsklausel aufgegeben haben und insbesondere auch die Welt- wirtschaftskonferenz, die zuständigen Komitees des Völkerbundes, wie auch die internationale Handelskammer sich mit größter Entschieden- heit zugunsten der unbedingten Meistbegünstigungsklausel ausge- sprochen haben, wird voraussichtlich die bedingte Meistbegünstigungs- klausel in nicht allzu langer Zeit nur nach historisches Interesse haben. VI. Das Anwendungsgebiet der Meistbegünstigungsklausel. 8& 12. I. Die Meistbegünstigungsklausel kann sich auf sämtliche Gegen- ;stände eines Handelsvertrages beziehen?, d.h. auf die Behandlung des internationalen Warenverkehrs, der Ausländer, der fremden Verkehrsmittel. [m konkreten Falle macht jedoch die Abgrenzung des Anwendungs- gebietes einer bestimmten Klausel unter Umständen erhebliche Schwie- rigkeiten. Naturgemäß ergibt sich eine gewisse Begrenzung der Meistbegünsti- gungsklausel schon aus dem Rahmen des einzelnen Handelsvertrages®. Wenn in einem Vertrage nur ein Ausschnitt von dem Gesamtkom- plex der handelspolitischen Beziehungen geregelt wird, so ergibt sich hieraus ohne weiteres auch die Beschränkung der Meistbegünstigungs- 1 Comite Economic: Rapport vom 23. Jan. 1929, S. ıx. Vgl. MEINE: a. a. O. S. 14ff. ....,Die Kontrahenten haben wohl einen Rechtsanspruch auf Gleich- stellung mit anderen Nationen, die Verwirklichung dieses Anspruches ist aber bei Böswilligkeit einer Partei, ohne daß sie dabei vertragsbrüchig sein muß, unmöglich.“ Borcıus: Deutschland und die Verein. Staaten S. 51, 1899: Die bedingte Meist- begünstigungsklausel „bedeutet überhaupt nicht mehr, als daß das einen Handels- vertrag abschließende Land bereit ist, auch noch mit anderen Ländern gleichgünstige Handelsverträge abzuschließen‘‘. 2 Die Meistbegünstigungsklausel kommt außerhalb der Handelsverträge selten vor, ist jedoch nicht notwendig auf sie beschränkt. 3 BaspevanTt: a. a. O0. Nr. 35. 56 VI. Das Anwendungsgebiet der Meistbegünstigungsklausel, klausel. In Zoll-, Niederlassungs- oder Konsularverträgen reicht also ihr Umfang grundsätzlich über dieses Gebiet nicht hinaus, Regelt umgekehrt ein Staat gewisse Materien nicht in allgemeinen Handelsverträgen, sondern behält er sie stillschweigend Spezialver- trägen vor, z.B. Niederlassungs-, Konsular-, Schiffahrts- oder Luft- verkehrsverträgen, so ist selbstverständlich die Meistbegünstigungs- klausel des allgemeinen Handelsvertrages auf diese Gebiete nicht aus- zudehnen. Es ist also bei der Auslegung der Klausel nicht nur auf die Fassung der Formel selbst, sondern auch auf den Zusammenhang, in dem die Klausel auftritt, zu achten. Es sei hier auf die seinerzeit viel erörterte Frage* hingewiesen, ob durch Art. 11 des Frankfurter Friedensvertrages? auch der Zutritt deutscher Staatsangehöriger, insbesondere deutscher juristischer Personen zu den französischen Gerichten geregelt wurde. Der Pariser Appellationsgerichtshof verneinte die Frage, Der Kassations- hof vertrat indes im Urteil vom 14. März 1895 die weitere Auslegung des Artikels. Er folgerte aus dem Einleitungssatz: „da die Handelsverträge mit den verschiedenen Staaten Deutsch- lands aufgehoben sind, ...“ daß Art. ır die durch den Krieg aufgehobenen Handelsverträge, auf Grund welcher juristische Personen der deutschen Staaten Zutritt zu den französischen Gerichten hatten. auch in dieser Hinsicht ersetzen solle. 2. Verhältnismäßig klar bestimmt ist das Anwendungsgebiet der- jenigen Klauseln, in denen die Meistbegünstigung ausdrücklich für sämt- liche Gegenstände oder wenigstens für ein großes, deutlich umrissenes Gebiet des Handelsverkehrs versprochen wird (sog. Generalklausel). Vgl. z.B. das Meistbegünstigungsabkommen zwischen dem Deutschen Reiche und Bulgarien vom 8. Sept. 1921, Deutsches Handelsarchiv t923, S. 610: „Zwischen Deutschland einerseits und Bulgarien andererseits werden die Handels- und Wirtschaftsbeziehungen vom 9. Aug. 1921 ab auf der Grundlage der Gegenseitigkeit und der Klausel der meist- begünstigten Nation in allen Beziehungen geregelt.“ * Vgl. SCHWEINFURTHE: a. a. O. S. 36ff.; FuLD: a. a. O., S. 363ff.; WITTMAACK: ım „Recht“ 1910, S. 473- 3 Art. 11: „Da die Handelsverträge mit den verschiedenen Staaten Deutsch- lands durch den Krieg aufgehoben sind, werden die französische und die deutsche Regierung zur Grundlage ihrer Handelsbeziehungen den Grundsatz der gegen- seitigen Behandlung auf dem Fuße der meistbegünstigten Nation nehmen. In diesem Grundsatz sind einbegriffen die Eingangs- und Ausgangsrechte, der durch- gehende Verkehr, die Zollformalitäten, die Zulassung und Behandlung der Unter- :anen beider Nationen und der Vertreter derselben. *t $ ı2. Das Anwendungsgebiet. 57 Vgl. ferner den Handelsvertrag zwischen dem Deutschen Reich und dem Königreich Schweden vom 14. Mai 1926, RGBI. IT, 1926, 5. 384: Art. I: Die Angehörigen eines jeden der vertraglichen Teile sollen, soweit nicht der gegenwärtige Vertrag Ausnahmen enthält, im Gebiete des anderen Teils in Bezug auf Handel, Schiffahrt und sonstige Gewerbe dieselben Privilegien, Befreiungen und Begünstigungen aller Art genießen, welche den Angehörigen der meistbegünstigten Nation zustehen oder zustehen werden. — (Generalklausel für das Fremdenrecht.) 3. Einige Meistbegünstigungsklauseln beginnen mit einer General- klausel, an die sich dann die Aufzählung einzelner Gegenstände anschließt. Vgl. z. B. Handelsvertrag zwischen dem Deutschen Reich und Ttalien vom 31. Okt. 1925 (RGBIl. II, S. x020). Art. 2: „Jeder der vertragschließenden Teile verpflichtet sich, dem anderen Teile alle Vergünstigungen und Befreiungen zukommen zu lassen, die er einem dritten Lande in bezug auf die Einfuhr, die Aus- fuhr und die Durchfuhr und überhaupt in allem gewährt hat, was sich auf die Ausübung von Handel und Gewerbe bezieht. Insbesondere werden die Boden- und Gewerbeerzeugnisse jedes vertragschließenden Teiles bei der Einfuhr in das Gebiet des anderen Teiles oder bei der Ausfuhr nach dem Gebiete des anderen Teiles in Ansehung des Betrages, der Erhebung und Sicherstellung von Zöllen und Abgaben einschließlich aller Nebengebühren, Zuschläge, Koeffizienten und Erhöhungen, sowie in Ansehung der Lagerung der Ein- oder Ausfuhr auf Zeit, der Wiederein- und Wiederausfuhr, sowie in Ansehung aller übrigen Zollformalitäten dieselbe Behandlung genießen wie die Er- zeugnisse der meistbegünstigten Nation oder wie die Erzeugnisse, die für die meistbegünstigte Nation bestimmt sind.‘ Man wird in solchen Fällen annehmen müssen, daß die Meistbegünsti- gungsklausel sich — mangels anderer Vorbehalte — auf sämtliche handelspolitischen Gegenstände. nicht nur auf die besonders hervor- gehobenen erstreckt?. 4. Andere Verträge enthalten eine so sorgfältig gegliederte, systema- tische Aufzählung der Gegenstände, für welche die Meistbegünstigungs- klausel gelten soll, daß man hierin nicht nur die Anführung illustrieren- der Beispiele, sondern eine Modifikation der allgemeinen Präambel erblicken muß. Die Aufzählung ist in derartigen Klauseln erschöpfend. Vgl. z. B. das Wirtschaftsabkommen zwischen dem Deutschen Reich und Österreich vom I. Sept. 1920, RGBIL. 1920, S. 2295, 1021, S. 104: „Die beiden vertragschließenden Teile werden auf ihre wechsel- seitigen Beziehungen den Grundsatz der Meistbegünstigung an- wenden. Dies gilt insbesondere: 1 Vgl, hierzu BASDEVANT: a. a. O. Nr. 38. 38 VI. Das Anwendungsgebiet der Meistbegünstigungsklausel. a) von den Einfuhr-, Ausfuhr- und Durchfuhrverboten, den Ein- fuhr-, Ausfuhr- und Durchfuhrbestimmungen und -beschränkungen, sowie ihrer Anwendung, den Eingangs- und Ausgangszöllen, den Zollförmlichkeiten, den inneren Verbrauchsabgaben und ähnlichen Steuern, b) von dem Erwerb und Besitz von beweglichem und unbeweg- lichem Vermögen, der Verfügung hierüber, von der Zulassung von Handel, Gewerbe, Industrie und Landwirtschaft, sowohl seitens der Staatsangehörigen des einen Teiles im Gebiete des anderen, wie auch seitens der Handels-, Erwerbs- und Finanzgesellschaften mit Einschluß der Versicherungsgesellschaften, sowie der in diesen Fällen zu entrichtenden Abgaben, Steuern und sonstigen Lasten, c) von Kaufleuten, Fabrikanten und anderen Gewerbetreibenden, welche sich darüber ausweisen, daß sie in dem Staat, wo sie ihren Wohnsitz haben, die gesetzlichen Abgaben für das von ihnen be- triebene Geschäft entrichtet haben, wenn sie persönlich oder durch in ihren Diensten stehende Reisende Ankäufe machen oder Bestellun- gen nur unter Mitführung von Mustern suchen, ferner für die Be- handlung der von ihnen mitgeführten Muster, sowie der für ihren Gewerbebetrieb zu entrichtenden Abgaben. d) von der Zulassung und Behandlung der Schiffe, ihrer Mann- schaften und Ladungen, sowie den Schiffahrtsabgaben, von der Be- förderung von Personen durch Transvportunternehmer auf dem Land- ınd Wasserwege.“ 3. Endlich wird in anderen Verträgen auf die allgemeine Präambel äberhaupt verzichtet und eine Aufzählung sämtlicher Gegenstände ge- geben, für welche die Meistbegünstigungsklausel gelten soll. Hier wäre zu nennen der vorläufige Handelsvertrag zwischen dem Deutschen Reich und dem Königreich der Serben, Kroaten und Slowenen vom 5. Dez. 1921 (RGBl. 1922, II, S. 105), der dem zitierten deutsch- österreichischen Vertrage, von Geringfügigkeiten abgesehen, nach- gebildet ist, jedoch nicht die Präambel dieser Meistbegünstigungsklausel anthält. Die Enumerationsmethode hat den Vorzug, das Anwendungsgebiet der Klausel anschaulich zu beschreiben. Es liegt jedoch auf der Hand, daß sich gerade durch eine detaillierte Aufzählung die Schwierigkeiten, die einzelnen Gegenstände juristisch zu definieren, rein quantitativ häufen. Dies gilt insbesondere, wenn die Aufzählung jeder Systematik entbehrt. Vgl. den F. reundschafts-, Handels- und K onsularvertrag zwischen dem Deutschen Reich und den Vereinigten Staaten vom 8. Dez. 1923, RGBI. 1925, II, S. 795: Art. x: „Die Staatsangehörigen eines Vertragsteils dürfen die Ge- biete des anderen betreten, darin reisen und dort wohnen: sie ge- 8 ı2. Das Anwendungsgebiet, 59 nießen Gewissensfreiheit und Freiheit der Religionsübung ; sie dürfen sich ohne Hinderung beruflicher, wissenschaftlicher, religiöser, philan- tropischer, gewerblicher und geschäftlicher Tätigkeit jeder Art wid- men; sie sind befugt, jede von den am Orte geltenden Gesetzen nicht verbotene Form geschäftlicher Tätigkeit auszuüben; zum Wohnen, sowie zu Zwecken der Wissenschaft, Religion, Wohlfahrt, Industrie, des Handels und der Bestattung dürfen sie geignete Gebäude als Eigentum besitzen, errichten oder mieten und innehaben und Land für diese Zwecke pachten; sie dürfen selbstgewählte Vertreter be- schäftigen und allgemein alles tun, was zur Ausübung irgendeines der erwähnten Rechte gehört oder nötig ist, und zwar unter denselben Bedingungen, wie die Angehörigen des Staates, in dem sie sich auf- halten oder wie Staatsangehörige einer etwa künftig von diesem Staate mit dem Rechte der Meistbegünstigung ausgestatteten Nation?!; ...“ Es kommt hinzu, daß die einzelnen Gegenstände in den verschiedenen Handelsverträgen nicht einheitlich gruppiert und bezeichnet sind. So sei beispielsweise darauf hingewiesen, daß in dem erwähnten Handels- vertrage zwischen dem Deutschen Reich und Jugoslawien in Art. 3 Ziff. 6 „für die Behandlung von Geschäftsleuten, wenn sie persönlich die Reise zu kaufmännischen Zwecken in das Gebiet eines der vertrag- schließenden Teile unternehmen, oder wenn sie solche Reisen durch ihren Kommis, Agenten oder sonstigen Vertreter unternehmen lassen‘“, gegen- seitige Meistbegünstigung vereinbart ist. — Aus der Tatsache, daß die Behandlung der mitgeführten Muster nicht besonders hervorgehoben würde, wird man wohl kaum schließen dürfen, daß die Meistbegünstigung hierfür nicht gelten solle. Immerhin wird ein Staat, der den berechtigten diskriminiert, zu seiner Rechtfertigung darauf hinweisen, daß in der im übrigen ganz entsprechend ausgebauten Meistbegünstigungsklausel des deutsch-österreichischen Handelsvertrages Art. 2c (S. 58) die Waren- muster noch ausdrücklich erwähnt wurden. Mangels einer feststehenden Terminologie ist somit jeder Handelsvertrag für sich auszulegen. 6. Es wäre im Interesse der Rechtssicherheit dringend erwünscht, wenn die einzelnen Gegenstände der Handelsverträge terminologisch einheitlich festgelegt würden. Einen Anfang in dieser Richtung bedeuten die Untersuchungen des Wirtschaftskomitees des Völkerbundes darüber, 3b unter „matiere douaniere‘“ auch die „Ein- und Ausfuhrbeschränkun- zen‘ fallen, was dort verneint wird. Ferner hat das Wirtschaftskomitee ! Der dritte Staat braucht nicht mit dem Rechte der Meistbegünstigung aus- gestattet zu sein. Es handelt sich hier offenbar um einen Übersetzungsfehler. Vgl. den englischen Text . . . „Upon the same terms as nationals of the state of residence ar as nationals of the nation hereafter to be most favared by it“, ... by it bezieht sich auf state of residence. 50 VII Das Problem der grundsätzlichen Geltung des Meistbegünstigungsprinzips. in dem Entwurf zu einem Abkommen über die Behandlung der Aus- länder es unternommen, die einzelnen Gegenstände aus dem Gebiete des Fremdenrechts, die sich mehr oder minder ungeordnet in den Handels- verträgen finden, zu systematisieren. Der Entwurf baut sich auf der folgenden Gliederung auf: Titre I. — Traitement des ressortissants Etrangers: Chapitre I. — Garanties afferentes au commerce international. Chapitre II. — Etablissement des ressortissants Etrangers: a) liberte de circulation, sejour, 6tablissement, b) exercice du commerce, de F’industrie et des professions, C) garanties civiles et judiciaires, d) droits de proprigte, e) charges extraordinaires, f) regime de fiscalite. Titre IT. — Traitement des soci&t&s Etrangeres, Eine strenge juristische Systematik ist bei der Gliederung der ein- zelnen Artikel nicht durchgeführt: Vel. z. B. Chap. IT, Section d): Droits de propri&te, Art. 10 I: „Les ressortissants de chacune des Hautes Parties con- Iractantes seront places sur un pied de complete 6galit& avec les nationaux an ce qui concerne les droits patrimoniaux, le droit d’acque&rir, de posseder ou d’affermer des biens mobiliers ou immobiliers, ainsi que d’en disposer conformement au regime national (par achat, vente, donation, mutation, contrat de mariage, testament, succession ab intestat ou par un autre moyen) aux memes conditions que les nationaux, sans qu'une modification ou restriction d’aucune sorte puisse &tre apportee ä ce regime d’&galite.“ Immerhin ist durch den Entwurf für die Bildung einer einheitlichen Praxis, welche den Umfang der einzelnen Gegenstände festlegen kann, ein Anknüpfungspunkt gegeben. VII. Das Problem der grundsätzlichen Geltung des Meistbegünstigungsprinzips. $ 13. ; Der Bericht des Wirtschaftskomitees des Völkerbundes streift in der Einleitung das Problem der grundsätzlichen Geltung des Meist- begünstigungsprinzips in den internationalen Handelsverträgen. Es heißt dort: „Avant d’aborder le probleme‘ (principes essentiels et le champ d’application!) „il faut rappeler qwil ya une question pour ainsi dire prejudicielle, que nous ne devons pas traiter ici, etant donne ses liens Stroits avec d’autres problemes de la politigue commerciale, A savoir $ 13. Grundsätzliche Geltung. 61 si un Etat doit se considerer comme oblige de donner dans tous les cas la clause de la nation la plus favorisee aux pays avec lesquels il entretient des velations normales ou si, au contraire, la clause peut Ere vefusge ou limitee dans le cas ou le pays qui la veclame ne veut pas donner une juste contre- partie.‘ Man geht wohl kaum zu weit, wenn man dem vom Wirtschafts- komitee aufgeworfenen Problem einstweilen keine aktuelle Bedeutung beimißt. Nach geltendem Recht besteht eine Verpflichtung zur Ge- währung der Meistbegünstigung nur für den Staat, der eine solche vertraglich übernommen hat!. Hiervon abgesehen, könnte ein Meist- begünstigungsanspruch nur auf ein dahingehendes Gewohnheitsrecht gestützt werden. Ein solches existiert jedoch m. E. bis heute nicht. Man darf die Tatsache nicht übersehen, daß für zahlreiche, vielleicht die Mehrzahl der Staaten die Gewährung der Meistbegünstigung durchaus keine Selbstverständlichkeit ist, zumal sie sich diese im allgemeinen erst durch eine Gegenleistung abkaufen lassen. Allerdings gehen einige Staaten von der Fiktion aus, daß das entsprechende Meistbegünsti- gungsversprechen der Gegenpartei grundsätzlich eine äquivalente Gegenleistung sei. Die gegenseitige Zusicherung der Meistbegünstigung wird dann bei dem übrigen Tauschgeschäft des Handelsvertrages, ins- besondere den Tarifverträgen, nicht besonders in Rechnung gestellt. Sehr bemerkenswert sind die Feststellungen des Wirtschaftskomitees zu dieser Frage?: „En fait, des conceptions diffe&rentes en mati@res de tarifs et de methodes contractuelles semblent, d’une maniere generale, liees a des conceptions diff&rentes concernant le traitement de la nation la plus favorisge. Tandis que les Etats qui se refusent ä n&gocier en mati&re tarifaire reclament le traitement de la nation la plus favorisee comme une condition prealable de tout traite et comme un droit qui ne saurait etre mis en discussion, au contraire, les Etats qui ont congu leurs tarifs en vue de la negociation et qui attachent plus de prix aux conventions tarifaires qu’A la garantie juridique que constitue la clause de la nation la plus favorisee lorsqu’elle ne s’accompagne point d’avantages tarifaires, considerent l’octroi de la clause de la nation la plus favorisge, comme subordonne ä V'entente sur les tarifs.“ Wenn somit auch bei einer Reihe von Staaten die gegenseitige Be- handlung auf dem Fuße der meistbegünstigten Nation in Übung ist, so besteht doch gegenwärtig noch nicht die allgemeine Rechtsüberzeugung von der grundsätzlichen Geltung des Meistbegünstigungsgrundsatzes, Diesen Standpunkt hat auch die Weltwirtschaftskonferenz eingenommen, 1 Vgl. SCHUMACHER: a. a. O. S. 114. 2 Comite& Economiaue, Rapport vom ıa. Juli 1928, S. 3. 62 VII. Das Problem der grundsätzlichen Geltung des Meistbegünstigungsprinzips, indem sie ausdrücklich anerkannt hat, „quil appartient A chaque Etat de decider dans quel cas et quelle mesure cette garantie fondamentale doit Etre inseree dans un trait& determine.“ Es ist jedoch zu berücksichtigen, daß die Handelspolitik der meisten Staaten, wenigstens Europas, gegenwärtig noch stark unter dem Ein- druck der Kriegsnachwirkungen steht, und es dürfte fast wahrscheinlich sein, daß das Problem der grundsätzlichen Geltung des Meistbegünsti- gungsprinzips aktuellere Bedeutung gewonnen haben wird, wenn erst die normalen handelspolitischen Beziehungen, auf die im Bericht abgestellt wird, gegeben sein werden. Auch in der praktischen Handelspolitik ist der Gesichtspunkt wirk- sam, daß für die Versagung der Meistbegünstigung besondere Umstände sprechen müssen; denn sie bedeutet für den betroffenen Staat eine positive Benachteiligung. So erklärt es sich, daß zwischen Ländern mit geringen Handelsbeziehungen, die keine besondere Note enthalten, die Vereinbarung der unbeschränkten, gegenseitigen Meistbegünstigung äblich ist. Es besteht in solchen Fällen weder ein Anlaß zur Privile- gierung, noch zur Benachteiligung, weshalb man sich dann auf der Grundlage der gegenseitigen Meistbegünstigung als einer Verlegenheits- klausel (die Verlegenheit des Buridanschen Esels) einigt*. Vgl. z.B. 1 Der gleiche Gesichtspunkt ist von PoLLoxg in A. I. MAIne: Ancient Law, Note 4, S. 121, zur Begründung des völkerrechtlichen Grundsatzes von der Gleich- heit der Staaten angeführt worden: „The theoretical equality of independant states naturally follows from their recognition as analogous to free persons, who must have full and equal rights in the absence of any definite reason for inequality.‘“ — Dogmatisch besteht sonst m. E. keine Verwandtschaft zwischen dem Grundsatz der Meistbegünstigung (Gleichbehandlung durch einen dritten Staat) und dem Grundsatz der „‚Gleichheit der Staaten‘ im technischen Sinne. In der politischen Ideologie ist der letztere jedoch oft als materiell-demokratisches Prinzip gedeutet worden, welchem das subjektive Recht des einzelnen Staates auf Gleichbehandlung mit den übrigen Staaten entspringt. In diesem Sinne bekannte sich Secretary Roort (vgl. de Wırr DIcKınson: The Equality of States in international Law, 1920, S, 123) auf dem panamerikanischen Scientific Congress in Washington i. J. 1915 zu dem Grundsatz der Staatengleichheit wie folgt: „We believe in the independance and the dignity of nations ...and we hold the smallest state, be it upon an island of the Caribbean or anywhere in Central or South America, as our equal in dignity in the right to respect and in the right to the treatement of an equal. We believe that nobility of spirit, that high ideals, that capacity for sacrifice are nobler than ma- terial wealth. We know that these can be found in the little state as well as in the big one. In our respect for you, who are small and for you who are great, there can be no element of condescension or Patronage, for that would do violence to our Own conception of the dignity of independance and sovereignity.‘ — Die gleichen Gesichtspunkte, die hier für die Gleichheit der Staaten geltend gemacht werden, führten die meisten zivilisierten Staaten dazu, die Angehörigen fremder Nationen meistbegünstigt zu behandeln, ja sie weitgehend mit den Inländern gleichzustellen. Insofern sind gewisse ideologische Zusammenhänge zwischen beiden Prinzipien nicht zu verkennen. $ ı3. Grundsätzliche Geltung. 63 Art. II des Handelsvertrags zwischen dem Deutschen Reich und Ecuador vom 28. März 1887, RGBI. 1888, S. 136: „Die beiden vertragschließenden Teile sind einverstanden, daß sie sich gegenseitig in Handels-, Schiffahrts- und Konsularsachen dieselben Rechte und Vorteile zugestehen wollen, welche der meist- begünstigten Nation eingeräumt sind oder in Zukunft eingeräumt werden sollten.“ Vgl. ferner Handelsvertrag zwischen dem Deutschen Reich und San Sal- vador vom 14. April 1908, RGBI. 1909, S. 405: „Die vertragschließenden Teile verpflichten sich, sich gegenseitig die Behandlung der meistbegünstigten Nation in Handels-, Schiff- fahrts- und Konsularsachen zu gewähren; behufs dessen versteht es sich, daß jede Art von Recht, Freiheit oder Vorteil, die einer von ihnen einer dritten Nation gewährt, durch die Tatsache selbst den anderen Vertragsteilen zugestanden wird.“ Sind die Handelsbeziehungen engere, so entsteht die Frage, ob bestimmte Umstände die Versagung der Meistbegünstigung rechtfertigen. Sie wird selbst bei gleicher Sachlage doch nicht immer gleich beantwortet werden. Die Parteien ignorieren derartige Umstände z. B. eher, wenn der baldige Abschluß eines Handelsprovisoriums notwendig wird. In diesem Falle dient die Meistbegünstigungsklausel häufig als ein Notbehelf; denn sie erscheint prima facie als die billige Grundlage für die Handels- beziehungen zwischen zwei Staaten. Die Meistbegünstigungsklausel soll, wie RızpL?! bezeichnend sagt, „ein handelspolitisches Anstandsverhält- nis‘ herstellen. Man sieht, daß die Meistbegünstigungsklausel geradezu als ein Postulat der handelspolitischen Moral empfunden werden kann. So: forderte auch der Präsident Wilson in seinem Programm für den Weltfrieden, welches er am 8. Jan. 1918 vor dem Kongreß in Washington antwickelte, als einen der vierzehn Kardinalpunkte: III. „... die möglichste Beseitigung aller wirtschaftlichen Schran- ken und die Möglichkeit einer Gleichheit der Handelszustände für alle Nationen, die dem Frieden beitreten und sich zu seiner Aufrechterhaltung verpflichten *.“‘ 1 RızpL: a. a. O. S. 36; vgl. ferner v. TEUBERN: a. a. O. S. 75. 2? WıLsoNn hat dieses Programm als das für den Weltfrieden einzig mögliche be- zeichnet. Dennoch erzwangen die Alliierten im Versailler Friedensvertrag von Deutschland das Versprechen der einseitigen Meistbegünstigung für die Dauer von ({ünf Jahren. Vgl. Versailler Friedensvertrag Teil 10, Abschnitt I, Kapitel 1: Zoll- regelung, Zollabgaben und Zollbeschränkungen, Art. 264 —67, insbesondere Art. 267: „Toute faveur, immunite ou privilege concernant l’importation, l’exportation ou le transit de marchandises, qui serait concede par l’Allemagne & l’un quelconque des Etats allies ou associes ou & un autre pays etranger quelconque, sera simultane- ment et inconditionellement, sans qu'il soit besoin de demande ou de compensation, tendu A tous les Etats allies ou associes.‘“ Zum Vergleich sei auf den Frankfurter 64 VII Das Problem der grundsätzlichen Geltung des Meistbegünstigungsprinzips. Wenn auch in der hochprotektionistischen Nachkriegszeit dieses „Empfinden“ nicht sehr lebhaft war, scheut man sich doch in normalen, mehr freihändlerisch gerichteten Zeiten von dem Prinzip der Gewährung gleicher Konkurrenzbedingungen für die übrigen Staaten abzuweichen ?. Es ist gewiß bezeichnend, daß jetzt gerade der Völkerbund in diesem Sinne den Ausbau und die Verbreitung des Meistbegünstigungsgrund- satzes propagiert. Er empfiehlt die Meistbegünstigungsklausel als ‚la stipulation fondamentale destinge A former la base des relations Econo- miques internationales ? 3.“ Die internationalen Handelsbeziehungen sollen nicht mehr ausschließlich durch zweiseitige Verträge geregelt werden, in denen Leistung und Gegenleistung gegeneinander auskalkuliert wird. Vielmehr soll dieses Vertragssystem durch multilaterale Konventionen ersetzt bzw. unterbaut werden. Die Basis dieser neuen handelspolitischen Verfassung soll der Grundsatz der allseitigen Meistbegünstigung bilden. Aus diesen Bestrebungen ist der Entwurf der Musterklausel des Wirt- schaftskomitees (s. S. 8) hervorgegangen, der ein — vorläufig — disposi- tHives Recht der Meistbegünstigung schafft. — Von der weiteren Aktivi- tät und noch mehr von der moralischen Autorität des Völkerbundes wird es nunmehr abhängen, ob sich in absehbarer Zeit eine allgemeine Überzeugung von der rechtlichen Notwendigkeit der grundsätzlichen Geltung des Meistbegünstigungsprinzips Bahn bricht. Friedensvertrag vom 10. Mai 1871 hingewiesen, der in Art. ı1 als Grundlage für die wechselseitigen Wirtschaftsbeziehungen zwischen beiden Ländern den Grund- Satz der gegenseitigen Meistbegünstigung vorsah. L So war vor dem Kriege für das handelspolitische Verhältnis zwischen den suropäischen Staaten die gegenseitige Behandlung auf dem Fuße der meistbegünstig- ten Nation bzw. für das Fremdenrecht die Inlandsparität der Normalfall. In der Nachkriegszeit räumte Deutschland, das durch den Friedensvertrag einseitig gegenüber den früheren Feindstaaten zur Gewährung der Meistbegünstigung ver- Pflichtet wurde, grundsätzlich auch den übrigen Staaten die Meistbegünstigung ein, ohne daß eine entsprechende Verpflichtung bestanden hätte. Durch die Bekannt- machung vom 28. Juni 1920, die auf Grund des Gesetzes über die Anwendung der Meistbegünstigungsklausel auf nicht meistbegünstigte Länder vom 21. Juli 1920 (RGBIl. 1920, S, 1488) erging, wurde bestimmt: „Soweit eine vertragsmäßige Zoll- behandlung für den Wareneingang aus dem Auslande zugelassen ist, hat diese bis auf weiteres allgemein auf Waren jeder Herkunft Anwendung zu finden.“ * Vgl. die Resolution der Internationalen Handelskammer auf dem Kongreß in Stockholm vom Jahre 1927 (Memorandum presente au Comite consultatif de V’Organisation €conomique, April 1928): La Chambre de Commerce Internationale l6sire affirmer 4 nouveau qu'elle considere V’application generale de cette clause comme la condition essentielle de la r£alisation d’une politique liberale dans les Schanges internationaux. ®* Comit6& Economique, Rapport vom 23. Jan. z929, S. 7. Diese Empfehlung erstreckt sich allerdings nur auf das Zollwesen, welches der besondere Gegenstand der Untersuchung des Wirtschaftskomitees war. Für das Fremdenrecht wird im allgemeinen die Inländerbehandlung gefordert. Vgl. den S. 2 zitierten Entwurf eines Abkommens über die Behandlung der Ausländer. 15, PS Q, 1 N 1 a )- nn Al l. n n Zn Verlag von Julius Springer, Berlin und Wien Das Völkerrecht. Systematisch dargestellt von Franz v. Liszt. Zwölfte Auflage. Bearbeitet von Dr. Max Fleischmann, ord. Pro- fessor an der Universität Halle. XX, 764 Seiten. 1925, RM 30.—; in Halbleder gebunden RM 34.50 Aus den Besprechungen: „+. Professor Max Fleischmann hat sich das gar nicht hoch genug zu schätzende Verdienst erworben, das Lisztsche Werk gemäß der inzwischen stattgehabten Entwicklung ergänzt herauszugeben, In unübertrefflicher Durch- Aringung und verständnisvoller Auswahl des Stoffes, in wahrhaft bewunderns- werter Wahrung des Lisztschen Geistes trotz völliger Selbständigkeit des eigenen Standpunktes hat Fleischmann der Lehre, der Praxis und der Wissen- schaft des Völkerrechtes in deutscher Sprache ein Werk hergerichtet, welches der besten entsprechenden Literatur aller anderen Sprachgebiete ebenbürtig, mit würdiger Vertretung deutscher Geistesart und deutscher Arbeitsweise zur Seite steht.“ „Niemevers Zeitschrift für internationales Recht“. Die Verfassung der Völkerrechtsgemeinschaft. Von Dr. Alfred Verdross, o.Ä. Professor an der Universität Wien. X, 258 Seiten. Ta26 RM 1ı5.—; gehunden RM 16.50 Aus den Besprechungen: „.. Das vorliegende Werk erfüllt in glänzender Weise ein allgemein und in starkem Maße bestehendes Bedürfnis. Es gibt eine klare, übersichtliche, ganz und gar positive, das Schrifttum und die Praxis beherrschende, mit reichster Darbietung konkreten Materials verbundene, zugleich die großen wissenschaftlichen Kontroversen meisterlich referierende Lehrdarstellung, so wie der Lernende und der Lehrende, der Praktiker und der wissenschaftliche Forscher sie brauchen... Daß das Verdroßsche Werk auch demjenigen Genüge tut, der historischer Relativist ist, entspricht seinem vom Dogma un- abhängigen objektiven Wert. „„Niemevers Zeitschrift für internationales Recht“. RechtsfÄile aus dem Völkerrecht. Mit einer kurzen Anlei- tung zur Bearbeitung völkerrechtlicher Fälle und drei Probefällen, Von Dr. Karl Strupp, Professor an der Universität Frankfurt a. M. (Samm- lung von Rechtsfällen zum Gehrauch hei Ühungen.) IV, 77 Seiten, 1927. RM 2.6to Gaskrieg und Völkerrecht. Von Dr. jur. et rer. pol. Josef L. Kunz, Wien. (Sonderabdruck aus „Zeitschrift für öffentliches Recht“, RA VI. Heft 1) IV 8a Seiten. 1027. RM 4.80 Das materielle Arsaleichsrecht des Versailler Frie- densvertrages unter besonderer Berücksichtigung der Rechtsbeziehungen zu Frankreich und England. Von Dr. Hans Dölle, Professor an der Universität Bonn a. Rh. („Abhandlungen aus der Berliner Juristischen Fakultät“. Bd. I). IV, 170 Seiten. 1025. RM 09.60 si 39 Sn a 3 1ix yOc SO E d we Do cn > Mn DD "x ha "O — “y) EB 3 > {2 ] a A Fön A 3} "a $ 9. Beispiele aus der handelspolitischen Praxis. 47 Pferde der als Vlamländer, Brabanter und Ardenner bezeich- ı Schläge usw. für I Stück 50M. ne zu den ermäßigten Zollsätzen zugelassenen Pferde müssen 2hließlich dem reinen Flamländer, Brabanter oder Ardenner age oder der Kreuzung dieser Schläge untereinander angehören. die ermäßigten Zollsätze zu genießen, müssen die Einbringer iedes Pferd ein Zeugnis! eines belgischen Staatsbeamten bei- zen, aus dem erhellt, daß das Tier ausschließlich dem reinen länder, Brabanter oder Ardenner Schlage oder der Kreuzung ;r Schläge untereinander angehört.“ zu verhindern, daß auf demselben Wege der Spezialisation die ıssen einer anderen Nation privilegiert würden, ist jetzt in dem »rotokoll zu Art. 5 Abs.2 des Handelsverivags zwischen dem zn Reich und der Belgisch-Luxemburgischen Wirtschaftsunion vom T925, RGBIL. II, 1925, S. 883 folgende Klausel aufgenommen: Falls Deutschland für andere Pferdeschläge weitergehende Zoll- Bigungen zugestehen sollte, werden diese für die Dauer ihrer ang und unter den gleichen Voraussetzungen auch für die Pferde schen oder luxemburgischen Ursprungs Anwendung finden, die ıls Flamländer, Brabanter und Ardenner bezeichneten Schlägen hören.“ ferner Handels- und Schiffahrtsvertrag zwischen dem Deutschen ind Großbritannien vom 2. Dez. 1924, RGBIL. II, 1925, 5. 777) ırt. 18 Abs. 3: „Die beiden vertragschließenden Teile kommen ir überein, alle unlauteren Unterscheidungen hinsichtlich der Er- ' rungen für den internen Eisenbahnverkehr und hinsichtlich der + und Bedingungen ihrer Anwendung zu unterlassen, soweit sich 2 gegen die Güter, Staatsangehörige oder Schiffe des andern an.“ Vgl. ferner das Protokoll zu dem genannten Vertrage: ff, 2: „Innerhalb der durch diese Abmachungen gezogenen zen verpflichtet sich jede Partei, keine Zölle oder Abgaben auf- »gen, wieder aufzuerlegen oder beizubehalten, die für den ande- Teil besonders abträglich sind. Veiterhin verpflichtet sich jeder der beiden Teile, bei Abände- Ihres bestehenden Zolltarifs und bei Festsetzung künftiger Zoll- soweit sie die Interessen der anderen Partei besonders berühren, hrende Rücksicht zu nehmen auf die Gegenseitigkeit und auf die icklung des Handels der beiden Länder unter angemessenen billigen Bedingungen . . .“ besonderem Interesse ist endlich Artikel 19 des Entwurfs zu 1bkommen über die Behandlung der Ausländer?. 5. 46, Anmerkung 2. A. N.; C. 174. M. 53, 1928, Il. 7 TO z X 5 .. >» r } 3