SCHWEIZERISCHE VEREINIGUNG FÜR INTERNATIONALES RECHT SOCIETE SUISSE DE DROIT INTERNATIONAL DRUCKSCHRIFT No. 20 — PUBLICATION No. 20 DIE VERBINDLICHKEIT DER BESCHLUÜSSE DES VOLKERBUNDES VON DR. DIETRICH SCHINDLER A.0. PROFESSOR AN DER UNIVERSITÄT ZÜRICH (NACH EINEM IN DER SCHWEIZERISCHEN VEREINIGUNG FÜR INTERNATIONALES RECHT GCGEHALTENEN VORTRAG) ZÜRICH 1927 ART. INSTITUT ORELL FÜSSLI Bisher erschienene Druckschriften der Schweizerischen Vereinigung für internationales Recht. Publications de la Societe Suisse de Droit international. (Druck und Verlag: ART. INSTITUT ORELL FÜSSLI, Zürich.) i. Die Einbürgerung der Ausländer in der Schweiz, vom Standpunkt des Völkerrechts betrachtet. Von Prof. W. Burckhardt. (268.) 1914. 1 Fr. 2. Le Droit d’option, les mesures de r6torsion d’6tats 6trangers. Par le prof. Georges Sauser-Hall. (31 p.) 1915. 1 Fr. Die Zwangseinbürgerung, die mehrfache Staatsangehörigkeit und die Option im internationalen Verkehr, mit Rücksicht auf das künftige schweizerische Einbürgerungsgesetz. Von Prof. J. Sieber, (48 8.) 1916. 1 Fr. La nationalisation des 6trangers. Par le prof. Eugene Borel. (17 p.) 1916. 1 Fr. Zusammenstellung von Vorschlägen betreffend Massnahmen gegen die Überfremdung der Schweiz. Apercu des propositions pour la solution de la question des etrangers en Suisse. (29 S.) 1916. 1 Fr. Verhandlungen der Schweizerischen Vereinigung für internationales Recht. Erste Jahresversammlung vom 12. November 1916. Proc8sverbal de la reunion du 12 novembre 1916. (62 S.) 1917. 1 Fr. Die rechtlichen Verhältnisse einer. schweizerischen Meerschiffahrt unter Schweizerflagge. Von Prof. Max Huber. (34 8.) 1918. 1 Fr. 3, Die Staatsangehörigkeit der juristischen Personen. Von Oberrichter Dr. Mamelok. (60 8.) 1918. 3 Fr. 9. Wirtschaftspolitische Betrachtungen über die Staatsangehörigkeit der juristischen Personen. Von Prof. Dr. X. Grossmann, (31 8.) 1918, 2 Fr. 10. Die Staatsangehörigkeit der juristischen Personen. Die völkerrechtlichen Grundlagen. Von Paul Ruegger. (59 S.) 1918. 3 Fr. La nationalite& des Soci&te&s anonymes. Par Aler. Martin- Achard, doct. en droit, avocat, (43 p.) 1918. 2 Fr. 12. Der Eintritt der Schweiz in den Völkerbund in wirtschaftlicher Beleuchtung. Von Prof. Dr. Eugen Grossmann. (8 3.) 1920. 1 Fr. Der allgemeine Charakter des Völkerbundes, Von Prof. W. Burck-Ahardt. (7 8.) 1920. L Fr (Fortsetzung siehe 3. Umschlaygseite.) SEM Zu beziehen durch jede Buchhandlung. SCHWEIZERISCHE VEREINIGUNG FÜR INTERNATIONALES RECHT SOCIETE SUISSE DE DROIT INTERNATIONAL DRUCKSCHRIFT No. 20 — PUBLICATION No. 20 DIE VERBINDLICHKEIT DER BESCHLUÜSSE DES VOLKERBUNDES VON DR. DIETRICH, SCHINDLER A.0. PROFESSOR AN DER UNIVERSITÄT ZÜRICH (NACH EINEM IN DER SCHWEIZERISCHEN VEREINIGUNG FÜR INTERNATIONALES RECHT SEHALTENEN VORTRAG) ZÜRICH 1927 ART. INSTITUT ORELL FÜSSLI ä ‚ x Se U x cr Aa 3 mn 9 5 © 3 Oo 5 S X < © n a N > D CO 8 © ©& “ = 1 Q INHALTSVERZEICHNIS F 5 + © Erster Teil. Der Ausgangspunkt der Untersuchung. I. Verhaltensvorschriften und Zuständigkeitsbestimmungen im Völker-0 II. Rechtliche und politische Elemente im Völkerbund [II. Die Beschlüsse der Völkerbundsorgane . . . , IV. Resolutionen und Empfehlungen . . {8 N [>] m — N > D = Zweiter Teil, Die Resolutionen. I. Schiedsrichterliche Kompetenzen . . . II. Quasi-schiedsrichterliche Kompetenzen . A. VBP Art l5 .2.00000000004000000 B. Die indirekten Rechtswirkungen , Sonstige Beschlusseskompetenzen. . A. Die möglichen Auffassungen .. , .. . B. Die Unterscheidung einer korporativen und einer gesellschaftlichen Seite des VB oo 00 0 HA C. Die Verteilung der Beschlussesgegenstände auf die beiden Sphären [V. Die statutarischen Beschlusses-Kompetenzen ..... A. Aufnahme und Ausschluss von Mitgliedern . B. Verlegung des Sitzes ......0.01040 C. Wahl der nichtständigen Mitglieder des VBR D. Kostentragung » . .00000000000 0 0 4 0 E. Das Verlangen von Gutachten des St1G .... . ; F. Weitere Kompetenzen: Privatrechtlicher Verkehr, Schaffung von VB-Institutionen (StIG- und technische Organisationen) . . . G. Auskunftspflicht der Mitgliedstaaten. . .. + - & H. Pflicht zur Ausstellung diplomatischer Pässe .. . : I. Kompetenzen auf Grund von Spezialverträgen . . . .. K. Die Friedenssicherung gehört im allgemeinen nicht in diesen Kompetenzbereich ....-. „.w# EMO RMK Em « BD V. Die Beschlüsse als Vereinbarungen parallelen Handelns... ... 35 A. Die Möglichkeit verbindlicher Beschlüsse ....... +... 35 B. Die Bedeutung von VBP Art. 4 Abs. 6 für die Rechtsverbindlichkeit der Beschlüsse . ...., . ++ ‚mn 4 KR ER RM E Nutzanwendung: die Frage des Truppentransportes durch die Schweiz in das Abstimmungsgebiet von Wilna ........ 44 D. Die Rechtsstellung der nichtstimmenden Staaten ..... 46 UL bo S AH e-—_ © Ja — [=] Do a] e2) <A OO OO x N mn N z<i 5 5 Ös N B { [V CS. Der materielle Bereich der Beschlüsse... ., 1. Die negative Bedeutung der Art. 3 und 4 VBP 2. Die positive Bedeutung der Art. 3 und 4 VBP 3. Ablehnung einer weitgehenden Vollmacht . 4. Auslegung in Anlehnung an das Staatsrecht . Pflicht zur Beschlussfassung; Bedeutung des Ratsbeschlusses für die Nicht-Ratsmitglieder; Friedensblockade G. Die Auslegung des VBP durch Resolutionen H. Empfehlungen in Form von Resolutionen FR Dritter Teil. Die Empfehlungen (Vorschläge) I. Empfehlungen in Form von Konventionsentwürfen II. Empfehlungen als freie Wunschäusserungen . A. Die Adressaten . . 0000000000000 B. Im besondern: Die Aufforderung zur Revision von Verträgen nach CC N III. Empfehlungen zur Durchführung der Pflichten der Mitglieder ... A. Die Fälle, in denen Empfehlungen vorgesehen sind, und deren rechtliche Tragweite ....... 1 - nk l. Art. 10, 13, 16 VBP 20 2. Keine Rechtsverbindäichkeit der Empfehlungen . :; . . 3. Die Resolutionen der VBV zu Art. l0 und 16 ........ 4. Die Erklärung der Mächte von Locarno und der deutsch-russische Vertrag 2 0000 0 0 RK 5. Die Auslegung der Art. 10 und 16 in’den Jahren 1919 und 1920 Die wirkliche Bedeutung der Empfehlungen und die Gründe für ihre Wirksamkeit . 200 Überwindung der Mängel des Systems der Empfehlungen . ... I. Stärkung des vertraglichen Elements . .... % Mom m 2. Stärkung des autoritativen Elements ..........-D. Die indirekten Rechtswirkungen der Empfehlungen. ... 48 9 31 54 56 58 63 65 68 68 70 72 72 72 A ‚5 76 77 78 ‚2 32 34 FA Abkürzungen. VB VBP VBR = VBV = St1IG = I, II Ass. ==CI. =— Pl. = 1.0. Völkerbund Völkerbundspakt Völkerbundsrat Völkerbundsversammlung Ständiger Internationaler Gerichtshof Actes de la (17°, 2Me€ usw.) Assemblee Seances des Commissions. Proces-Verbaux de la (17°, 2M® usw.) Lommission Seances Plenieres. Compte rendu des Dtbats. FTournal Officiel de la Sorciete des Nations. Erster Teil: DER AUSGANGSPUNKT DER UNTERSUCHUNG I. Es ist ein Grunddogma des Völkerrechts, dass ein Staat nur mit seinem Willen rechtlich gebunden werden kann. Eine internationale Verbindlichkeit kommt für ihn grundsätzlich nur zur Entstehung durch die Zustimmung seiner zur völkerrechtlichen Vertretung zuständigen Organel). An diesem Dogma hat auch der Völkerbund nichts geändert. Eg@ beruht auf einem Vertrag, dem die Mitglieder in rechtlich freiem Willensentschluss zugestimmt haben. Immerhin hat der Völkerbundspakt durch die Schaffung internationaler Organe gewisse Brechungen jenes Grundsatzes mit sich gebracht, die es im folgenden zu erörtern gilt. Die Bestimmungen des VBP lassen sich, wenn wir von den organisatorischen Normen absehen, in zwei Gruppen einteilen, die, wenn sie auch häufig vermischt auftreten, doch grundsätzlich auseinander zu halten sind. Sie unterscheiden sich danach, ob sie unmittelbar Rechte und Pflichten der Mitglieder — sei es gegenüber andern Mitgliedern, sei es gegenüber dem VB — statuieren, der ob sie den Völkerbund, resp. eines seiner Organe, mit Kompetenzen ausstatten. Es handelt sich um den Unterschied von Verhaltensvorschriften und Zuständigkeitsbestimmungen?). Beide beruhen, wie es im Völkerrecht nicht anders sein kann, auf vertraglicher Grundlage. 1) Dabei soll die Frage, in welcher Weise ein Staat an völkerrechtliches Gewohnheitsrecht gebunden wird, unerörtert bleiben, denn wenn im folgenden von Beschlüssen des VB gesprochen wird, so handelt es sich ausschliesslich am gewillkürtes Recht, für welches jener Satz unbestritten gilt. 2?) Nach der Terminologie von Niemeyer, Rühland, Spiropoulos, Der Völkerbund, Verfassung und Funktion, 1926, S. 11, 22. Vgl. auch Burckhardt, Die Organisation der Rechtsgemeinschaft. 1927. 17 €. ZB — Die Verhaltensvorschriften sind der normale, gewohnte Inhalt völkerrechtlicher Abkommen. Der Vertragstext selbst normiert Rechte und Pflichten. Der Staat steht demselben unmittelbar gegenüber, kein fremder Wille, kein fremdes Urteil schiebt sich zwischen ihn und den Wortlaut des Vertrages. Solcher Art sind z. B. die Verpflichtungen, welche der VBP in Art. 8 Abs, 6 (Auskunftserteilung über Rüstungen), Art. 12 Abs. l, Art. 15 Abs, 1 und 2 (Verpflichtung zur Beschreitung eines friedlichen Weges der Streiterledigung), Art. 20 (Verpflichtung, das Vertragsrecht in Übereinstimmung mit dem VBP zu bringen) statuiert. Dieser Weg, internationale Bindungen zu schaffen, bietet den Staaten den Vorteil, nur diejenigen Pflichten erfüllen zu müssen, die sich nach ihrer Auffassung aus den von ihnen unterzeichneten Abkommen ergeben. Er hat aber den Nachteil, keine Gewähr zu bieten für eine gleichmässige Auslegung und Anwendung des internationalen Abkommens. Dieser Nachteil wird vor allem dann empfunden, wenn ein rasches gemeinsames Handeln auf Grund des Vertrages stattfinden sollte, wenn also bei Meinungsverschiedenheiten über den Sinn des Textes der Weg des Vermittlungs- oder Schiedsverfahrens wegen des damit verbundenen Zeitverlustes nicht yangbar ist. Durch die Zuständigkeitsbestimmungen werden für die Staaten keine Pflichten geschaffen, sondern es wird lediglich einem Organ eine bestimmte Kompetenz eingeräumt. Die Kompetenz des Organs kann einmal dahin gehen, den Mitgliedern durch seinen Beschluss Rechtspflichten aufzuerlegen. So weitgehende Kompetenzbestimmungen zugunsten der VB-Organe finden sich nicht im VBP, wohl aber in zahlreichen Spezialverträgen, die mit dem VB zusammenhängen. Weiter kann das Organ die Kompetenz besitzen, sonstige für das Mitglied rechtswirksame Handlungen vorzunehmen, wie das z. B. durch den Beschluss der VBV, ein neues Mitglied aufzunehmen, geschieht (VBP Art. 1 Abs. 2), ein Beschluss, der für sämtliche Mitglieder Rechtswirkungen auslöst, Oder die Kompetenz des Organs besteht überhaupt nicht darin, Rechtswirkungen zu erzeugen, sondern sie erschöpft sich in der Ausübung politischen Einflusses durch das Mittel von Diskus- sionen und Entschliessungen. Von dieser Art sind die meisten „Kompetenzen‘“ der VB-Organe. Über so gestaltete Befugnisse verfügt der VB zum Beispiel zur Durchführung der ihm nach Art. 11 VBP obliegenden friedenstiftenden Tätigkeit, Häufig aber finden sich im VBP Verhaltensvorschriften und Zuständigkeitsbestimmungen der zuletzt genannten Art miteinander vereinigt. Die Tätigkeit des Organs, welche durch die Zuständigkeitsbestimmung gefordert wird, ist in diesem Falle ein Mittel, um die Erfüllung der Rechtspflicht, welche für das Mitglied aus der Verhaltensvorschrift folgt, zu kontrollieren, zu beeinflussen und im Rahmen es politisch Möglichen zu sichern. So sind beispielsweise in den Art. 10, 13 Abs. 4, 16 bestimmte aus dem Pakt folgende Pflichten der Mitglieder kombiniert mit der Kompetenz des VB-Rates, zur Durchführung dieser Pflichten Beschlüsse zu fassen. Diese Beschlüsse bewirken keine rechtliche Bindung, aber es kann ihnen doch eine erhebliche motivierende Kraft innewohnen. Die folgende Abhandlung beschäftigt sich mit der Frage, wie weit den Beschlüssen des VBR und der VBV -— sei es, dass sie zur Durchführung von Verhaltensvorschriften gefasst werden, sei es unabhängig davon — rechtsverbindliche Kraft innewohnt. II. Ein Bedenken gegen eine solche Untersuchung ist noch zu zerstreuen: Kann überhaupt bei dem eminent politischen Gebilde, das der VB ist, eine juristische Untersuchung durchgeführt werden? Ist es nicht eine Verkennung der Natur der durch den Völkerbund geschaffenen zwischenstaatlichen Einflussmöglichkeiten, wenn versucht wird, sie juristisch zu definieren? Und ist es nicht ein aussichtsloses, ja irreleitendes Beginnen, die absichtlich unklar und verschwommen gelassenen Bestimmungen des Paktes auf scharfe rechtliche Begriffe reduzieren zu wollen? Darauf diene zur Antwort: Gewiss kommt dem VB ein „caractere plus politique que juridique“?) zu, gewiss kann seine Methode als „Kodifikation der praktischen Politik“ bezeichnet werden?). 1) Larnaude, La Societe€ des Nations, 1920, 8. ?) Max Huber, Die konstruktiven Grundlagen des Völkerbundsvertrages, in Zeitschrift für Völkerrecht, XII. 1923. 2. Aber es ist eben doch eine Kodifikation, eine, wenigstens teilweise Umgiessung von Politik in Recht. Die folgende Untersuchung hat denn auch nur zu untersuchen, wie weit das Recht in der Beschlussespraxis des VB reicht. Sie verfolgt nicht die Tendenz, alle Lebensänsserungen des Bundes rechtlich zu konstruieren; sie wird vielmehr neben der Feststellung des Inhalts des Rechts auch die Erkenntnis seiner Grenzen und seines Zusammenspiels mit der Politik anstreben. Denn wenn auch kein Lebensgebiet mit einer ausschliesslich rechtlichen Regelung auskommt, sondern das Recht überall auf die, sei es fördernde, sei es hemmende Wirkung ausserrechtlicher Kräfte zählt, so ist das doch in der Tat in keinem Organismus so sehr der Fall wie im VB. Die Schöpfer des Paktes haben mit Bewusstsein politische Wirkungsmöglichkeiten in den Dienst der Bundeszwecke gestellt. Aber auch soweit den Beschlüssen nur politische Bedeutung zukommt, lässt sich das Recht nicht entbehren. Seine Rolle besteht dann darin, die Formen und das Verfahren für die Ausübung des politischen Einflusses festzusetzen und damit diese Ausübung nicht nur zu regeln, sondern auch zu legitimieren*). Die enge Verschmelzung von Recht und Politik, die schwankende Grenzziehung zwischen rechtlichem und politischem Einfluss im VB rechtfertigt überhaupt erst die vorliegende Untersuchung. Denn die Verbindlichkeit der Beschlüsse wird erst dort zu einem Problem, wo für gewisse Beschlüsse die Verbindlichkeit in Zweifel gezogen oder wo eine Abstufung im Mass der Verbindlichkeit festgestellt werden kann. Das ist nur möglich, wo die Beziehungen nicht ausschliesslich rechtlich normiert sind. denn das Recht ist seinem Begriff nach verbindlich. Im Verhältnis zwischen. Individuum und modernem Staat kann die zur Erörterung stehende Frage nicht aufgeworfen werden. Die blosse 1) Auf die Bedeutung der dem positiven Recht zugrunde liegenden Legitimitätsvorstellungen hat verschiedentlich Carl Schmitt hingewiesen, für den VB in: Die Kernfrage des VB, 1926, 38. Nur irrt er, wenn er dem VB lediglich die Legitimierung des status quo zuschreibt und die ebenso bedeutungsvolle Legitimierung des politischen, auf Änderung (allerdings friedliche) des status quo tendierenden Einflusses übersieht. Der VB hat nicht nur für ein statisches, sondern auch für ein dynamisches Flement gesorgt. S. unten S. 70 über Art. 19 VRP Möglichkeit der Fragestellung dokumentiert die Unvollkommenheit des Völkerbundsrechts. IIT. Als Grundlage für das folgende ist festzuhalten, dass VBR und VBV Beschlüsse fassen, die unmittelbar formell rechtskräftig sind!). Die Beschlüsse bedürfen insbesondere keiner Ratifikation durch die Staaten. Sie werden perfekt durch die Abstimmung im Rat oder in der Versammlung. Das ergibt sich schon aus dem VBP, der in Art. 5 schlechthin von Beschlüssen der Versammlung und des Rates spricht und der in den übrigen Artikeln eine Reihe von Beschlüssen aufzählt, welche offensichtlich bestimmt sind, unmittelbare Wirkungen auszuüben?). Es ergibt sich mit argumentum e contrario auch aus Art. 26 der Satzung, welcher die Ratifikation für Abänderungen des Paktes, und nur für diese, vorschreibt?). Es folgt schliesslich mit aller Deutlichkeit auch aus der 1) Schücking-Wehberg, Die Satzung des VB, 2. Aufl., 1924, 111 ff. und dort Zitierte. Ferner Jahrreis, VB-Mitgliedschaft und Reichsverfassung, 1926, 6; Paul Müller, Die Rechtsnatur des VB, 1926, 137. Zweifel hatte noch geäussert van Follenhoven im Vorwort zu Kluyver, Documents on the League of Nations, 1920, S. VI, VII ?) Schon der Rapport Viviani-Rowell an die I. Ass. äusserte sich in folgender Weise über VBR und VBV: „Quels sont la nature et la force executoire des decisions de ces deux organes? A notre avis, l’Assembl6e et le. Conseil doivent avoir une competence entiere dans toutes les matieres 0ü le Pacte ou les traites leur ont donne€ un pouvoir de decision. Il est cependant des cas specifies par le Pacte qui ne sont pas de la competence de ces organes, mais qui exigent le concours des gouvernements interesses pour la conclusion, par ces derniers, d’accords internationaux. Telles sont les graves matieres visees par l’art. 23, 88 a, b, e, f. Dans ces cas on ne peut pas oublier que la responsabilit&€ des gouvernements representes ä l’Assemblee, et qui est exterieure ä l’Assemblee, ne peut pas &tre engagee. Par consequent c’est sous la forme de recommandation ou d’invitation que l’Assemblee devrait agir, rendant ainsi possible l’accord entre les gouvernements.‘ I Ass. C. I, S. 97. Von der VBV angenommen: I Ass, Pl. 284, 303. — An der zweiten VBV sagt Seferiades:; „Les decisions de 1’Assemblee, comme telles, n’ont jamais besoin de ratification, a moins d’une volonte contraire formellement exprimee. S’il en etait autrement, si la ratification des decisions Etait ne&cessaire, elles ne seraient pas, ä wrai dire, de veritables d&cisions, mais des projets de decisions, comme les trait&s non ratifie&s ne sont, en droit et avant leur ratification, que des projets de traites.‘““ II Ass. Pl. 681. 3) Bei der Ratifkation der Amendements zum Pakt handelt es sich nach richtiger Auffassung um die Ratifikation der Beschlüsse der VBV. und nicht J dem Beschluss der VBV vom 13. Dezember 1920 betreffend Errichtung eines St1G vorausgegangenen Diskussion. Wenn nämlich jener Beschluss der Ratifikation der Mitgliedstaaten unterstellt wurde, so geschah dies, wie es im Beschluss ausdrücklich gesagt ist, nur „im Hinblick auf die besonderen Bestimmungen des Art. 14“ des VBP!). Deshalb sollte und konnte damit, wie in der Diskussion von den verschiedenen Rednern betont wurde?), kein Präzedenzfall geschaffen werden. Daneben kommt dem Beschluss der VBV vom 13. Dezember 1920 — worauf später noch zurückzukommen sein wird — aber auch eine verbindliche Wirkung über den Kreis der ratifizierenden Staaten hinaus zu, indem dem Beschluss der VBV die Wirkung innewohnte, den StIG zu einem Organ des VB zu machen, auch nachdem erst die Mehrheit der Mitgliedsstaaten ratifiziert hatte: der Beschluss ist somit selbst der Erklärung des Staatenvertreters. Rolin in Revue de droit international et de lögislation comparee III 194. Das gleiche gilt für die von der Arbeitskonferenz angenommenen Konventionen. Eysinga, ebenda I, 148. 1) Art. 14 Satz 1 lautet: „Der Rat hat den Plan eines StIG vorzubereiten und ihn den Mitgliedern des VB vorzulegen.“ ?) Politis in I Ass. C. I 301: „En tant qu’elle est appele&e a examiner le projet de la Cour de Justice, l’Assemblee a le caractere d’une conference diplomatique. Dans ces conditions, le fait que la r&solution de l’Assemblee devra Etre ratifiee par les Gouvernements ne peut pas constituer un precedent qui mette en danger l’autorite de l’Assemblee.‘“ Hagerup (Berichterstatter) in X Ass, Pl. 441. Motta, ebenda 491: „La commission a estime, qu’&tant donne€ la redaction particuliere de l’article 14, il convenait de demander la ratification des Etats. La delegation suisse s’est rallige a cette manie@re de voir, mais elle eüt prefere que la commission voulüt bien proposer que le vote de l’Assemblee füt definitif. Il est, en effet, dangereux d’admettre que les d&cisions de 1’Assemblöe, meme lorsqu’elles sont prises ä lunanimite, ne deviennent valables qu’aprös ratification des Etats. L’atmosphöre de la ratification dans les parlements, l’atmosphere du vote dans cette Assemblee sont enti&rement differentes. Et c’est commettre une erreur politique et psychologique que de ne pas donner au vote de l’Assembl&e l’importance d’un acte definitif. — La Suisse a fait l’experience söculaire du systeöme qui consiste a renvoyer ä la ratification des cantons les decisions unanimes de la Diete. Elle a failli mourir de ce systöme qui l’a mente au bord de l’abime. Nous n’avons rien ä eraindre de cela ici, mais je serais heureux. que l’experience douloureuse faite par mon pays, puisse servir l’humanit6 tout entiere.‘“ Ähnlich in der Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung vom 1. März 1921 betreffend den StIG BBL 1921 I, S. 303/4. Beweis für die eingangs dieses Absatzes aufgestellte Behauptung. Die Völkerbundsbeschlüsse können also unmittelbare Wirkung entfalten (die Frage, welcher Art sie ist, bleibt offen); sie unterscheiden sich damit von den Vertragsentwürfen einer internationalen Konferenz, die erst durch die Ratifikation, und nur für die Ratifizierenden selbst, rechtliche Verbindlichkeit erlangen können, IV. Innerhalb der so umschriebenen Beschlüsse sind nun aber zwei Arten zu unterscheiden, deren Differenz sich nicht ohne weiteres aus dem VBP ergibt, die aber schon seit der ersten VBV in ständiger Praxis unterschieden wurden: Beschlüsse im engeren Sinn (Resolutionen) und Empfehlungen. Französisch: resolutions einerseits, vceeux, recommandations anderseits. Englisch: resolutions und recommendations. Formell unterscheiden sie sich dadurch, dass nur die Beschlüsse gemäss Art. 5 — Spezialbestimmungen ausgenommen — einstimmig gefasst werden müssen, während für Empfehlungen die Mehrheit ‚genügt!). Diese verschiedene formelle Behandlung war denn auch der Ausgangspunkt der Unterscheidung?). Dem materiellen Gehalt nach sind die Empfehlungen nicht verbindlich, während die Beschlüsse verbindlich sein können, ohne aber, wie gezeigt werden wird, verbindlich sein zu müssen. Es ist zweckmässig, diese Unterscheidung von Resolutionen und Empfehlungen der folgenden Untersuchung zugrunde zu legen. Denn zwischen diesen zwei Gruppen von Beschlüssen besteht offenbar das Maximum des Unterschiedes im Masse der Verbindlichkeit. Innerhalb dieser beiden Hauptgruppen sind dann wieder nähere Unterscheidungen anzubringen. 1) J. F. Williams, The League of Nations and Unanimity, American Journal of International Law 19 (1925) 481, ist der Ansicht, dass auch ein veeu eine decision im Sinne von Art, 5 sei. Er beugt sich aber der bestehenden Praxis, wonach für vceux die Mehrheit genügt. 2?) Die Unterscheidung wurde zuerst vorgeschlagen von Hymans, dem Präsidenten der ersten VBV anlässlich der Beratung einer Resolution über Rüstungsbeschränkung: I Ass. Pl. 529. Die Versammlung machte sich Hymans Ansicht zu eigen. 8 Zweiter Teil: DIE RESOLUTIONEN I. Schiedsrichterliche Kompetenzen, Die Untersuchung beginnt am besten mit der Darlegung derjenigen Entscheide der Völkerbundsorgane, die sich auf der Linie der im Völkerrecht von jeher möglichen verbindlichen Entscheide halten: der schiedsrichterlichen. Auf Grund des Paktes können die Völkerbundsorgane keine solchen Entscheide treffen; die Verbindlichkeit einstimmiger Ratsbeschlüsse zur Regelung von Streitigkeiten, wie sie aus dem Entwurf eines Völkerbundsvertrages vom 14. Februar 1919 (Art. 11) zu folgern gewesen wäre und wie sie im Genfer Protokoll vom 2. Oktober 1924 (Art. 4 Ziff, 3) vorgesehen war, hat in der gegenwärtigen Satzung keine Aufnahme gefunden. Doch haben die Friedensverträge und verschiedene damit zusammenhängende Abkommen dem Völkerbundsrat (der praktisch allein in Frage kommt) schiedsrichterliche Kompetenzen übertragen!). Diese Kompetenzen können als schiedsrichterliche bezeichnet werden insofern, als die Befugnis des Rates zur Entscheidung und deren verbindliche Kraft auf einem Abkommen der Streitparteien beruht, und insofern, als der Schiedsspruch eine Fremdentscheidung ist, d. h. ausschliesslich in den Händen derjenigen Mitglieder des Rates liegt, welche nicht Streitparteien sind?). Durch dieses letztere Merkmal unterscheidet sich der Entı) Zitate bei Schücking-Wehberg, 320. 2) Im Gutachten Nr. 12 des StIG vom 21. November 1925 betr. die Mossulfrage ist es als allgemeine Grundsatz anerkannt worden, dass die Stimmen der Streitparteien bei Berechnung der Einstimmigkeit nicht gezählt werden, „Il s’agit... de la rögle bien connue d’apres laquelle nul ne peut &tre juge dans sa propre cause‘ (S. 32). —- Die Literatur war verschiedener Meinung anders z. B. noch Bülow, Der Versailler VB, 185. G scheid formell von jenen Beschlüssen, die sich inhaltlich einer Vertragsschliessung annähern und für welche natürlich die Zustimmung sämtlicher Beteiligter erforderlich ist!). Andererseits aber weist der Ratsentscheid wesentliche Differenzen auf gegenüber dem herkömmlichen Begriff des Schiedsspruches. Er geschieht nicht wie dieser „sur la base du respect du droit‘““?), jedenfalls wird er, zwar nicht begriffsnotwendig, wohl aber praktisch regelmässig, von politischen Erwägungen beeinflusst sein®). Das ist eine Folge der wesentlich politischen Natur des Rates, die sich nicht nur aus seiner Zusammensetzung ergibt, sondern auch aus der Art seiner normalen Funktion, die sich mehr der Regierung als der Justiz annähert. Die Vereinigung richterlicher und politischer Funktionen, deren Trennung doch ein Grunddogma der Staatslehre ist, in einem Organ, ist keine blosse Verlegenheitslösung. Vielmehr ist die politische Beeinflussung des Spruches gewollt; ja es ist zuzugeben, dass sie in gewissen Fällen unentbehrlich ist, nämlich dann, wenn ein Entscheid auf Grund der Achtung vor dem Recht wegen Lückenhaftigkeit des Rechts nicht möglich wäre oder wenn er der Hauptaufgabe des VB, der Friedensbewahrung, widersprechen würde, kurz beim Vorliegen politischer Streitigkeiten‘). Es werden denn auch in der Regel solche Streitigkeiten und nicht solche rechtlicher Art sein, welche dem VBR statt einem Schiedsgericht (oder dem StIG) unterbreitet werden. Der VBR wird am ehesten in der Lage sein, den Spruch ‘) Darüber unten S. 14. Auch Williams, American Journal of International Law, 19, 484, unterscheidet die Fälle, in denen der VBR „is acting judicially** von denjenigen, in denen er „is not acting judieially‘‘. Es leuchtet ein, dass die inhaltliche Unterscheidung dieser beiden Kategorien von Entscheiden — die hier nicht durchgeführt werden kann — von Wichtigkeit ist für die Frage, ob die Stimmen der Parteien bei Berechnung der Einstimmigkeit zählen oder nicht. 2) Art. 37 der Haagerkonvention vom 18. Oktober 1907 über die friedliche Erledigung internationaler Streitigkeiten. 83) Vgl. das erwähnte Gutachten des StIG, a. a. O. 26. 4) Dazu meinen Aufsatz „Werdende Rechte‘“ in der Festgabe für Fritz Fleiner, 1927, 10 in der Weise zu fällen, dass er in der Linie der allgemeinen VB-Politik liegt). Mit dieser Eigenart hängt ein weiterer Unterschied des Ratsentscheides gegenüber einem gewöhnlichen Schieds- oder Gerichtsspruch zusammen — und damit wird das hier zur Diskussion stehende Thema der Verbindlichkeit berührt. Während der Schieds- oder Gerichtsentscheid nur für die Parteien verbindlich ist, die Mitglieder des Gerichtes in ihrer persönlichen Rechtsstellung aber völlig unberührt lässt, ist der Ratsentscheid auch für die im Rate vertretenen Staaten, wenigstens in einem gewissen Masse, wirksam. Diese übernehmen zwar keine rechtliche, wohl aber eine politische Verantwortlichkeit für den Entscheid. Je nach ihrer geographischen Lage und der Weite ihrer Interessen haben sie auch — ob sie wollen oder nicht — die praktischen Konsequenzen (le poids et les consequences)?) des Spruchs zu tragen. Daraus ergibt sich schliesslich mit Notwendigkeit die dritte Eigenart des Ratsentscheides. Die Staaten, die durch die Handlungsweise des Rates in ihren Verhältnissen so eng berührt werden, wollen sich auf den Ratsentscheid einen massgebenden Einfluss sichern. Deshalb: folgen die Staatenvertreter im VBR bei der Ausübung schiedsrichterlicher Funktionen nicht den Grundsätzen, die ihnen persönlich als rechtmässig oder zweckmässig erscheinen, sondern sie stimmen nach Instruktionen des sie delegierenden Staates (im Gegensatz z. B. zu den Mitgliedern der Eidgenössischen Tagsatzung unter der Mediationsverfassung Art. 36, die, wenn die Tagsatzung als Schiedsgericht, „Syndikat“, tagte, keine Instruktionen empfangen durften und über keine Pluralstimmen verfügten)?). Sie sind, wie der StIG sagte, „des 1) Doch lässt sich die schiedsrichterliche Funktion sehr wohl in ein und demselben Streitfall mit andern Verfahrensmethoden vereinigen. Wright weist zutreffend darauf hin, dass das Verfahren zur Lösung der Mossulfrage war „in part litigous, in part mediatory, in part investigatory, and in part deliberative“. American Journal of International Law, 20, 462. 2) Vgl. das erwähnte Gutachten des StIG a. a. O. 29, der mit diesem Arzument, nebst andern, das Erfordernis der Einstimmigkeit der Ratsentscheide begründet. 3) Der gleiche Grundsatz galt in den Generalstaaten der Republik der Vereinigten Niederlande, während die Mitglieder der Bundesversammlung 1L — personnes mandat&es par leurs Gouvernements respectifs, dont elles recoivent les instructions et dont elles engagent la responsabilit€““l), Es ergibt sich also, dass die schiedsrichterlichen Entscheide der Völkerbundsorgane nicht nur — was selbstverständlich ist — für die Streitparteien verbindlich sind, sondern auch die Stellung der Mitgliedstaaten dieser Organe beeinflussen, in dem Sinne, dass sie sie zwar nicht rechtlich binden (obschon auch das möglich ist)?), wohl aber politisch verantwortlich machen. IT. Quasi-schiedsrichterliche Kompetenzen. A. Der nächsttiefere Grad von Verbindlichkeit kommt den nach Art.15 Abs. 6 und 10 zu fassenden quasi-schiedsrichterlichen Beschlüssen des VBR und der VBV zu®). Diese Beschlüsse (Bericht, Rapport) sind an sich nicht verbindlich; sie werden es erst, wenn eine Streitpartei „sich den im Bericht niedergelegten Anträgen fügt‘ (Art. 15 Abs. 6). Auch dann besteht die Verpflichtung lediglich darin, gegenüber der sich fügenden Partei keine „kriegerischen Massnahmen zur Anwendung zu bringen“ unter Androhung der Sanktionen des Art. 16*). Dieses spezielle auf Art. 15 Abs. 6 gestützte Kriegsverbot gilt aber nur für die Gegenpartei und nicht für die übrigen Mitglieder des VB. Diese sind in ihren Beziehungen zu den beiden Streitparteien nach wie vor den des Deutschen Bundes von 1815 nach Instruktionen stimmten. Westerkamp, Staatenbund und Bundesstaat, 304, 316. a. a, 0, 29. ?) s. unten S. 38. 3) Abs. 6 verlangt für Ratsbeschlüsse Einstimmigkeit; Abs. 10 für die Beschlüsse der Versammlung Zustimmung der Vertreter der Ratsmitglieder und Mehrheit der andern Mitglieder. In beiden Fällen werden die Stimmen jer Vertreter der Parteien nicht gezählt, gemäss ausdrücklicher Vorschrift les Art.‘15, Abs. 6 und 10, 4) Ein positiver Rechtsanspruch kann daraus nicht abgeleitet werden. So der StIG im Gutachten vom 21. November 1925 betr. Mossul, S. 28: „Une telle recommandation en effet ne trancherait pas le differend; en outre, il en pourrait resulter une inegalit& au detriment de l’Etat qui ne serait pas en possession du territoire que la frontie&re recommandee lui attribuerait, car, au cas o0ü la recommandation du Conseil lui serait favorable, cet Etat n’aurait pas un veritable droit d’exiger la remise de ce territoire“. 12 Regeln der Art. 12 ff. VBP unterworfen!); eine darüber hinausgehende Bindung kann der Bericht des VBR resp. der VBV nicht bewirken. Dies ergibt sich aus der Überlegung, dass der „Rapport“ nach einem für jede Rechtsprechung geltenden und hier mangels ausdrücklicher abweichender Bestimmung auch zur Anwendung gelangenden Grundsatz nur verbindlich sein kann für die Streitparteien und nur für den Fall, über den entschieden worden ist. Die gleiche Überlegung führt aber auch zu einer weiteren, praktisch wichtigeren Folgerung. Auch der nicht einstimmige Ratsbericht stellt so gut wie der einstimmige den formellen Abschluss des Parteiverfahrens vor dem Rate dar.*) Auch ihm kommt eine Rechtswirkung zu, nur die gegenteilige des einstimmigen. Wähzend der einstimmige Bericht eine Bindung erzeugen kann, bewirkt der blosse Mehrheitsbericht die befristete Auflösung einer Bindung, nämlich die Aufhebung des Kriegsverbots des Art. 12, das drei Monate nach Erstattung des nicht einstimmigen Berichts Jahinfällt. Auch der nicht einstimmige Bericht kann nach dem angegebenen. Grundsatz nur zwischen den Parteien, die am Streit beteiligt gewesen sind, eine Rechtswirkung erzeugen. Nur diese gewinnen daher gegeneinander freie Hand, nicht aber die. übrigen Bundesglieder®). Diese bleiben vielmehr in ihrem gegenseitigen Verhältnis und in ihren Beziehungen zu den Streitparteien den Normen des gemeinen VB-Rechts unterstellt. Mit aller Deutlichkeit ergibt sich sodann aus dem System des Art. 15, dass die Ratsmächte selbst insofern an den Bericht gebunden sind, als sie dafür die politische Verantwortlichkeit tragen‘). Denn die Einstimmigkeit des Rates ist weniger deshalb 1) So auch die Schweiz. Botschaft, 133, und Schücking-Wehberg, 597/8, mit anderer Argumentation als oben im Text. 2) Was im folgenden vom nicht einstimmigen Bericht gesagt wird; gilt auch für den einstimmigen, von keiner Partei angenommenen Bericht. 3) Wie Paul Müller, Die Rechtsnatur des VB, 1926, 64, behauptet. Dadurch würde ja der VB beim ersten Verfahren nach Art. 15, das nicht mit sinem einstimmigen, von einer Partei angenommenen Katsbericht schliesst, praktisch aufgelöst. Gegen diese, auch von Bourgeois vertretene Auffassung, die Schw. Botschaft, S. 132 £., Schücking-Wehberg, 599, Gralinski, Le reglement pacifique obligatoire des differends internationaux, 1925, 226. 4) Besonders deutlich zeigte sich das im Entscheid des Rates über den 13 —. als eine der Bedingungen der Verbindlichkeit gefordert, um zu einem materiell richtigen, als um zu einem praktisch durchführbaren Entscheid zu kommen. Es soll durch die Einstimmigkeit erreicht werden, dass der Bericht im Sinn der politisch ausschlaggebenden Staaten ausfällt. Denn nur dann werden diese — wenn überhaupt — bereit sein, sich nötigenfalls für die Durchführung einzusetzen!), Wenn zudem als weiteres Erfordernis der Verbindlichkeit die Zustimmung einer Partei gefordert wird, so ist damit die Gewähr geschaffen, dass sich auf der Seite des Rats auch die physische Übermacht (wenigstens mit grosser Wahrscheinlichkeit) befindet. B. Mit dem Gesagten sind aber die Wirkungen eines einstimmigen Ratsberichtes nicht erschöpft. Diesem kann nämlich noch eine über die Streitparteien und die Ratsmächte hinausgehende indirekte Rechtswirkung zukommen. Wenn eine Partei in Missachtung eines solchen Berichtes, dem sich die andere Partei gefügt hat, Krieg führt, so sind alle Mitglieder des VB zur Anwendung der Sanktionen nach Art. 16 verpflichtet?). Es ist also ein durch den Ratsbericht gewollter Zustand, zu dessen Schutz die Hilfsverpflichtung besteht. Ohne Mitwirkung der Nicht-Ratsmitglieder wird dieser Zustand festgesetzt und dadurch eine Pflicht zwar nicht geschaffen (denn sie besteht auf Grund von VBP Art. 16), aber‘ konkretisiert. Zwar wird jedem VB-Mitglied die oberschlesischen Schulkonflikt vom März 1927. Formell handelte es sich um den Entscheid über eine Petition, gestützt auf den deutsch-polnischen Vertrag von 1922 (Art. 147 ff.), materiell um ein Abkommen zwischen Deutschland und Polen; so wurde der Entscheid von der öffentlichen Meinung auch aufgefasst. 1) Vgl. Max Huber, Die konstruktiven Grundlagen des VBV, in Zeitschrift f, Völkerrecht, XII 13, (auch Ztschr. des bernischen Juristenvereins, 1920). Das wird zwar nur im äussersten Fall eintreffen. Die Abwesenheit der Pflicht, den einstimmigen Ratsbericht zwangsmässig durchzuführen, wird vielmehr die Einstimmigkeit im Rat erleichtern. Schw. Botschaft, S. 132. — Pollock, S. 160, vergleicht in interessanter Weise das Sanktionssystem des VB mit .‚a fairly well known form of carrying on enterprises. .. by means of a governing body whose membres take on themselves to be guarantors to a limited extent“, Fabre-Luce, Locarno sans reve, 1927, 46, wendet sich gegen die Abschaffung der ständigen Ratssitze mit dem Argument: „On meconnaitrait donc en vain le lien qui existe entre la force des garants et l’efficacite de la garantie, entre {a probabilite des sanctions et l’autorit& de l’arbitrage‘“ (des VBR). 2) Schweiz. Botschaft. 18. — 14 — Freiheit der Auslegung darüber zustehen, ob wirklich eine Ver-Jetzung von Art. 15 Abs. 6 vorliegt; der VBR kann in dieser Hinsicht keinen für die Mitglieder rechtsverbindlichen Beschluss fassen. Aber die Ansicht des Rates wird in diesem Falle, wo es sich zur Hauptsache um die Auslegung seines eigenen Beschlusses handelt, von besonderem Gewicht sein. Die indirekte Rechtswirkung kann schliesslich noch nach einer andern Richtung gehen, je nach dem Inhalt des einstimmigen Ratsberichts. Wenn z. B. durch einstimmigen Bericht der Staat A aufgefordert wird, dem Staa B einen Teil seines Gebietes abzutreten und A sich weigert, dem Bericht Folge zu leisten, so kann B sich dieses Gebiet mit Gewalt aneignen. B ist daran nicht gehindert durch Art. 10 des Paktes, noch kann A gestützt auf diesen Artikel die Hilfe der übrigen Mitglieder anrufen!). Im Gegensatz zu dem vorhin erwähnten Fall bewirkt also der Ratshericht die Befreiung von einer aus dem VBP fliessenden Pflicht”). (Vgl. weiter unten die analogen Wirkungen der Empfehlungen nach VBP Art. 10 und 16.) ITIT. Sonstige Beschlusseskompetenzen, Kommt den Beschlüssen von Rat und Versammlung ausserhalb dieses schiedsrichterlichen und quasi-schiedsrichterlichen Bereiches, also in einem Gebiet, das seiner materiellen Eigenart mit Gesetzgebung, Verwaltung und — vor allem — Regierung Analogien aufweist, verbindliche Kraft zu und unter welchen Bedingungen? Dass ein einstimmig gefasster Beschluss für die zustimmenden Staaten eine Bindung erzeugen kann, ist anzu-1) Wehberg im Annuaire de l’Institut de Droit international, 1923, 84. Ebenda S. 30/1 der Bericht Adatei-de Visscher. 2?) Der Wegfall der Garantie nach Art. 10 kann sich auch aus Tatsachen ergeben, die ausserhalb des VB liegen. Solange z. B. Bessarabien zwischen Rumänien und Russland streitig ist, vermag auch die Anerkennung des rumänischen Anrechtes durch einige VB-Mächte gemäss dem Pariser Vertrag vom 28. Oktober 1920 keine VB-Garantie zu erzeugen. So zutreffend Dr. Oeri nn den „Basler Nachrichten“ vom 10. März 1927. 15 — nehmen‘). Zweifel steigen aber auf, wenn gefragt wird: wie verhält es sich mit den dagegen stimmenden oder sich der Stimmabgabe enthaltenden Staaten und, bei Ratsbeschlüssen, wie mit den nicht im Rate vertretenen Mitgliedern des VB? A. Zwei extreme Ansichten sind hier möglich: entweder wird eine Bindung angenommen, da ein Gemeinschaftsorgan, wenn es innerhalb seiner Zuständigkeit handle, alle Mitglieder der Gemeinschaft verpflichte, oder sie wird nicht angenommen mit der Begründung, dass die „Beschlüsse‘“ in Wirklichkeit bloss Vertragschliessungen und daher nur für die ausdrücklich Zustimmenden verbindlich seien. . Weder die eine noch die andere Ansicht ist in dieser äussersten Form annehmbar. Die erste lässt sich deshalb nicht halten, weil für Rat und Versammlung nicht schlechthin von einer Organzuständigkeit im Sinne des Staatsrechts gesprochen werden kann. Denn wenn Art. 3 Abs. 3 und Art. 4 Abs. 5 bestimmen, dass der Rat resp. die Versammlung „connait de toute question qui rentre dans la sphere d’activite de la Societe ou qui affecte la paix du monde‘‘, so spricht gerade die beinahe schrankenlose Weite dieser Formulierung dafür, dass damit keine Entscheidungskompetenz übertragen werden sollte?). Die zweite Ansicht ist deshalb nicht ohne weiteres annehmbar, weil es auf Grund ausdrücklicher Vorschriften des Paktes eine Reihe von Beschlüssen gibt, die selbst für eine opponierende Minderheit Rechtswirkungen erzeugen können, und deshalb die Frage aufgeworfen werden muss, ob diesen Vorschriften nicht ein allgemeinerer Gedanke zugrunde liegt, der über die ausdrücklich aufgezählten Fälle hinaus Geltung beansprucht. — Die beiden Ansichten sind aber zum Teil richtig. B. Der VBP, die bisherige Praxis und allgemeine Überlegxungen führen m. E. zu folgender Lösung: ') Für nähere Ausführungen vgl. unten S. 35 ff, 2) Ebenso C. Schmitt, a. a. O0. 6. Baak, Der Inhalt des modernen Völkerrechts und der Ursprung des Art. 10 der Völkerbundsatzung, 1926, 192, unterscheidet zutreffend abstrakte Aufgabenormen von konkreten Erlaubnisnormen. Hier liegen keine „Erlaubnisnormen‘* vor. Vgl. auch Burckhardt. Die. Organisation der Rechtsgemeinschaft. 1927. 385. 16 — Der VB ist zum Teil ein korporatives, zum Teil ein gesellschaftliches Gebildel). Ein Kern von Angelegenheiten kommt dem VB als Korporation, als Einheit, als Rechtspersönlichkeit zu. Die VB-Organe besitzen innerhalb dieses, den VB als solchen betreffenden Kreises bestimmte Kompetenzen, die auf dem VBP beruhen. Diese Kompetenzen — sie seien die statutarischen genannt — gehen dahin, innerhalb des Zuständigkeitsbereichs Rechtsakte zu setzen, die für den VB als solchen und damit auch für die durch ihre Mitgliedschaft an den VB gebundenen Bundesglieder eine Rechtswirkung erzeugen. Innerhalb dieses Bereichs kann dann wieder eine Abstimmung mit Mehrheit oder Einstimmigkeit vorgeschrieben sein. Soweit ersteres der Fall ist, handelt die Mehrheit rechtsverbindlich für den ganzen VB. Soweit Einstimmigkeit gefordert wird, erstreckt sich die Bindung auch auf die von der Sitzung abwesenden und die sich der Stimme enthaltenden Bundesglieder, denn es handelt sich eben um eine Verbindlichkeit, welche sich für die Bundesglieder aus ihrer Mitgliedschaft im VB ergibt. Es wird sich zeigen, dass die Rechtsstellung der Nichtstimmenden eine andere ist, wenn und soweit der VB nur als gesellschaftliches Gebilde handeln kann. Um diesen Kreis herum liegt die Schicht derjenigen Angelegenheiten, in denen eine nicht körperschaftliche Gemeinschaft, ein blosses Nebeneinander, allerdings ein besonders normiertes Neheneinander der Mitgliedstaaten vorliegt?). Von Organkompe-1) Die Einwendungen, die Kelsen, Das Problem der Souveränität und die Theorie des Völkerrechts, 1920, 289 ff., sowie Allgemeine Staatslehre, 1926, 57 u. 200 ff., gegen diese Unterscheidung richtet, sind mir natürlich bekannt. Kelsens Ausführungen mögen rechtslogisch unanfechtbar sein. Durch ihre Anwendung auf eine vorhandene rechtliche Gegebenheit wird aber das Verständnis des positiven Rechts nicht gefördert, sondern erschwert. Es ist nicht die Aufgabe der Rechtswissenschaft, das positive Recht gewaltsam in a priori festgestellte Denkschemata hineinzupressen; vielmehr hat die Rechtswissenschaft, soweit sie sich mit dem positiven Recht abgibt, zu versuchen, die dem positiven Recht mehr oder weniger klar zugrunde liegenden Gedanken zum Bewusstsein zu bringen und in einen möglichst systematischen Zusammenhang zu setzen. Das positive Recht darf aber nicht dem System geopfert werden. ?) Diese Unterscheidung fällt nicht zusammen mit der gelegentlich ver-Pratenen wonach der Staatenbund ..nach aussen‘ eine Korporation, ..nach 17 tenzen kann hier nicht gesprochen werden, auch nicht von Organen; eine Beschlussfassung von Rat und Versammlung in diesem Bereich erscheint „als eine Form parallelen, übereinstimmenden Handelns selbständiger Staaten‘1). Hier gilt, was Larnaude?) über den VB sagt: „En un certain sens — les Etats restent sous le regime d’un droit contractuel qui se perpetue et se renouvelle pour toutes les d&cisions ä prendre. Chaque fois qu’il s’agit de prendre une decision, c’est en quelque sorte un Nouveau contrat qui intervient, et pour contracter il faut &tre d’accord‘“. Die Bedeutung des VB liegt hier darin, Gelegenheiten und Verfahren für die internationale Kooperation zu schaffen, nicht diese Kooperation autoritär anzuordnen. Indem der VB seine Einrichtungen zur Verfügung stellt fördert er die Möglichkeit, ein gemeinsames Handeln zu vereinbaren‘) und gleichzeitig auf Widerstrebende einen gewissen politischen Druck auszuüben‘). Rat und Versammlung handeln hier nicht mehr als Organe, ihre Beschlüsse gehen über die statutarische Kompetenz des Zustimmende und Nichtzustimmende umfassenden Organismus hinaus. Sie können daher für eine opponierende Minderheit schon begrifflich nicht verbindlich sein. Auf Grund von Art. 5 Abs. 1 VBP kann eine Minderheit jeden Beschluss verhindern. Sie kann aber auch, wenn sie keine gänzliche Verhinderung bewirken will, durch Stimmenthaltung die eigene Bindung vermeiden (siehe anten). Diese Trennung der VB-Tätigkeit in zwei Sphären scheint mir notwendig zu sein. Ihre Zusammenfassung in den Begriff innen‘ eine Gesellschaft sei. Sondern hier sind überhaupt nur die Beziehungen „nach innen“ in Frage, d. h. die Beziehungen des VB zu den Mitgliedstaaten and dieser untereinander. 1) Max Huber, a. a. O0. 11. ?) Larnaude, La Societe des Nations, 1920, 7. 3) Lord Robert Cecil anlässlich des Korfu-Konfliktes: La S.d. N. est... „un areopage fait pour discuter les questions internationales et pour favoriser V’entente sur ces questions“. }. O., 1923, S, 1311. 4) Fabre-Luce, Locarno sans r&ve, 17: Le röle de la S. d. N. „est d’offrir aux forces de paix, restees impuissantes en 1914 malgre leur supe&riorit& numerique. {ie moven de stimuler et de contröler les actes des zroauvernements.“‘ 8 —. „Gemeinsphäre‘, wie es im Kommentar Schücking-Wehberg (S. 111 ff.) geschieht, beruht m. E. auf einem Übersehen wichtiger Unterschiede. Die Anwendung der Theorie vom Staatenbund, die neben Individual- und Sondersphäre (die auch beim VB unterschieden werden können, im folgenden aber ausser Betracht fallen) nur eine einheitliche Gemeinsphäre kennt, auf den VB‘), führt zu einer zu starken Vereinfachung. Die Unterscheidung zweier formell verschieden geordneter Tätigkeitsbereiche innerhalb des VB wurde schon auf der ersten Völkerbundsversammlung angedeutet von Politis. Anlässlich der Diskussion des Statuts des StIG führte er aus: „L’Assemblöe peut sans doute prendre des decisions liant les Etats, mais seulement dans les limites de ses pouvoirs statuaires definis par le Pacte“. Eine Vollmacht zur Schaffung des StIG habe aber die VBV durch VBP Art. 14 nicht erhalten. „En tant qu’elle est appellee ä examiner le projet de la Cour de Justice, l’Assemblöe a le caractere d’une conference diplomatique‘?). Eine ähnliche Unterscheidung lag auch dem columbischen Antrag zugrunde, an Stelle der Einstimmigkeit die Zweidrittelmehrheit an der Versammlung einzuführen für Beschlüsse „ayant pour but le developpement pratique des prescriptions ou des principes contenus dans le present Pacte‘“?). Für alle übrigen Beschlüsse solle die Einstimmigkeit beibehalten werden. Die Unterscheidung verschiedener Beschlussesarten war grundsätzlich richtig, doch war der Antrag zu wenig präzis, um eine brauchbare Regel bilden zu können. Ein ähnlicher Gedanke lag dem schweizerischen Vorentwurf zu einem VB zugrunde*), der einen Bundesvertrag und eine mit qualifizierter Mehrheit revidierbare Verfassung des VB anterschied. Auch der gegenwärtige VB behandelt die Revision des Paktes und die ordentlichen Beschlüsse der VB-Organe ver-1) Schücking-Wehberg, 103 ££.; G. J. Ebers, Die Lehre vom Staatenbund, 1910, bestimmt 5.303 #, den Staatenbund einleuchtend als Gemeinschaft zur gesamten Hand. 2) I Ass. C. I 300/1, 3) II Ass. C. I 177. 1) Botschaft vom 4. August 1919, Beilagen I, 6, S. 228. 19 schieden; doch wird hier nur eine Differenzierung untersucht, diesich innerhalb der ordentlichen Beschlüsse der VB-Organe vorfindet. Aber auch historische Präzedenzfälle einer solchen Unterscheidung fehlen nicht. Die Eidgenössische Tagsatzung hatte, obschon grundsätzlich Einstimmigkeit galt, doch im Jahre 1515 beschlossen, dass Mehrheitsbeschlüsse zulässig sein sollen in Sachen, welche die Ehre und das Wohl der Eidgenossenschaft betrafen und den Bünden, sowie dem alten löblichen Herkommen nicht entgegen waren*), ein Beschluss, der allerdings wegen der Glaubensspaltung bald wieder dahinfiel. Nach 1815 wurden unterschieden Gegenstände, welche durch den Bundesvertrag als Angelegenheiten des Bundes erklärt werden, und solche, welche durch einmütige freiwillige Zustimmung der Bundesglieder zur Bundessache gemacht werden (zu den letzteren gehörte z. B. die Linthkorrektion)?). Das Recht des Deutschen Bundes kannte sogar drei Arten von Bundesgesetzen: Grundgesetze, organische Gesetze und einfache Gesetze; für letztere genügte Stimmenmehrheit, für die beiden andern Arten bedurfte es der Stimmensinhelligkeit?). Ferner findet sich in der deutschen Rechtsgeschichte noch eine grosse Zahl weiterer historischer Präzedenzfälle für das Nebeneinander korporativer und gesellschaftlicher Bindung in der aämlichen Assoziation. Es gab Vereinigungen, in denen nebeneinander für bestimmte Beziehungen die Grundsätze einer organisierten Bundeskörperschaft und für. andere Beziehungen die Grundsätze einer blossen Rechtsgemeinschaft zur Geltung kamen‘). Es existierten „manche aus einem Keim erwachsene und mit einem Namen bezeichnete Verbandskategorien..., in denen wir bei näherer Betrachtung nebeneinander korporative und nicht korporative Ausgestaltungen jenes Keims vertreten finden. Das hat sich uns beispielsweise auf politischem Gebiet bei ‚Landfrieden‘, .Bünden‘, ‚Vereinigungen‘ und „‚Verschwö-1) Stettler, Das Bundesstaatsrecht der schweiz. Eidg. vor 1798, 1844, 5. 77. ?) Stettler, Das Bundesstaatsrecht der schweiz. Eidg. seit 1798, 1847, S.154/6. 3) Westerkamp, Staatenbund und Bundesstaat, 1892, S. 310 £. ) Gierke. Das deutsche Genossenschaftsrecht. Il. 839. 1m A J rungen‘ aller Art ergeben‘!). Es dürfte also nicht auf Zufall beruhen, wenn für den Völkerbund eine gleiche Rechtsform geschaffen wurde. C. Es handelt sich nun darum, summarisch festzustellen, wie die verschiedenen Beschlussesgegenstände von VBR und VBV auf diese beiden Kategorien verteilt sind, um die bezüglichen Beschlüsse nachher im einzelnen zu behandeln. Dabei ist klar, dass dem VB als Korporation nur diejenigen Kompetenzen zukommen können, die ihm ausdrücklich übertragen sind oder die sich aus seinem Wesen und seinen Aufgaben als notwendig ergeben. Alle übrigen Gegenstände, die überhaupt ein denkbares Objekt für die Tätigkeit des VB bilden, fallen dem VB als gesellschaftliches, auf ein Parallelhandeln der Mitglieder angewiesenes Gebilde zu. Im Zweifel gehört also eine Angelegenheit zur letzteren Kategorie. Die Darstellung beschäftigt sich nur mit denjenigen Angelegenheiten, die durch Beschlüsse von VBR und VBV geregelt werden können. Es fällt also von vorneherein, wie schon erwähnt, alles weg, was zur „Individual-““ und „Sondersphäre“ der Mitglieder zu rechnen ist?). Es fällt aber auch alles weg, was schon im VBP seine Regelung gefunden hat und daher nur auf dem Wege des Revisionsverfahrens (VBP Art. 26) geändert werden kann. Der VBP selbst bildet die Grundlage sowohl für den korporativen, wie den gesellschaftlichen Charakter des VB. Es genügt hier, die Befugnisse des VB als solchem (als Korporation) aufzuzählen. Alles übrige kommt dem VB als gesellschaftliches Gebilde zu. Zum VB als solchem gehört: Aufnahme und Ausschluss von Mitgliedern, Bestimmung im einzelnen der Organisation und Funktion der vom VBP vorgesehenen Organe: Versammlung, Rat, Ständiger Internationaler Gerichtshof, Internationale Arbeitsorganisation, Sekretariat, die Schaffung von technischen Organisationen, Spezialkommissionen usw. Nicht in die Beschlussestätigkeit von Rat und Versammlung als Korporationsorgane fällt hingegen die Umschreibung der Kompetenzen der 1) a. a. 0. 927. 2?) Schücking-Wehberg 110. 21 — genannten Organe und Institutionen gegenüber den Mitgliedern: diese bilden vielmehr die Voraussetzung ihrer Tätigkeit (die in der Satzung selbst geregelt sein muss) und können daher nicht gleichzeitig Objekt der ordentlichen statutarischen Beschlussestätigkeit sein!). Zum Bereich der den VB als solchen betreffenden Gegenstände ist weiter alles zu zählen, was notwendige Voraussetzung für die Aufrechterhaltung der Tätigkeit der Völkerbundsorgane und -institutionen ist. Alle diese Gegenstände gehören, kurz gesagt, zum statutarischen Kompetenzbereich des VB. Der statutarische Kompetenzbereich ist aber identisch mit der Sphäre, innerhalb welcher der VB als juristische Person handeln kann, Damit hängen eng zusammen die dem VB als solchem oder einzelnen seiner Organe durch Spezialverträge übertragenen Kompetenzen. Doch ist die verbindliche Kraft der Entscheide nach jenen Spezialverträgen zu entscheiden, sie wird hier, weil zu weit führend, nicht näher verfolgt. Was im folgenden über die Beschlüsse auf Grund des Paktes gesagt wird, lässt sich leicht analog auf jene Spezialabkommen übertragen. Welches ist nun im einzelnen die positive Regelung der in Frage kommenden Beschlusseskompetenz von Rat und Versammlung? [V. Die statutarischen Beschlusses-Kompetenzen. In die den VB als solchen betreffende Kategorie von Beschlüssen gehören einmal zahlreiche, die im Pakt ausdrücklich normiert sind. Viele davon können mit Mehrheit gefasst werden: sine Erscheinung, die zwanglos nur erklärt werden kann, wenn der Völkerbund als eine von den Mitgliedern verschiedene Rechtspersönlichkeit angenommen wird?). Die Fälle sind folgende: ') Im Bericht von Hanotaux über die Technischen Organisationen werden dementsprechend für die Beziehungen zwischen diesen und dem VBR und der VBV zwei leitende Prinzipien aufgestellt: „a) Autonomie quant au fonetionnement interieur des organisations. . .; b) Contröle quant A l’intervention vis-A-vis des membres‘“, I Ass. Pl. 337, 340. ?) Mehrheitsbeschlüsse waren und sind allerdings auch vorgesehen im Weltpostvertrag für die Annahme gewisser Vorschläge. welche zwischen zwei A. Die Versammlung beschliesst mit Mehrheit von zwei Dritteln die Aufnahme neuer Mitglieder (Art. 1). Der Beschluss ist als Organbeschluss verbindlich auch für die Minderheit und die Nichtstimmenden. Diese werden in ihrer Rechtsstellung nicht nur dadurch berührt, dass sie das neue Mitglied als solches anerkennen und seine Mitwirkung im Organismus zulassen müssen, sondern auch dadurch, dass die Aufnahme in den VB (wenigstens nach einer verbreiteten Meinung) eine für sämtliche Mitglieder verbindliche völkerrechtliche Anerkennung einschliesst!) und somit der diplomatische Verkehr aufzunehmen ist. Schliesslich wird die Rechtsstellung jedes der bisherigen Mitglieder dadurch berührt, dass nun zwischen ihm und dem neuen Mitglied das ganze Völkerbundsrecht gilt, insbesondere also der Garantieartikel 10 und die Normen über Streiterledigung, Art. 12 ff, Beachtenswert ist, dass den Ratsmächten kein Veto gegen die Aufnahme gewährt ist?). Kolonialmächte haben ausser den genannten juristischen Folgen auch noch die günstigen oder ungünstigen politischen Konferenzen gestellt werden. Weltpostvertrag von 1920, Art. 28, ähnlich Art. 7 der Zuckerkonvention von 1902. 1) So Schücking-Wehberg, 184; Verdross, Die Verfassung der Völkerrechtsgemeinschaft, 1926, 144, u. A. Die Sache ist immerhin bestritten; dagegen de Visscher, R. D. I., III, 166, 169. Die im Text angegebene Ansicht ergibt sich nicht unmittelbar aus dem Pakt. Der Grundsatz, wonach ein völkerrechtlicher Vertrag im Zweifel zugunsten der Freiheit der Parteien auszulegen ist (Publication de la Cour permanente de Justice internationale, Serie B, No. 12, S. 25) spricht eher dagegen. Beachtenswert für die Auslegung des VBP ist, was Seialoja ausführt, II Ass. Pl. 850: er bevorzuge eine Auslegung, welche auf den Geist einer Bestimmung Rücksicht nimmt (in concreto VBP Art, 18) „mais la majorite de la Commission €tait d’un avis oppose: le Pacte, disait-on, n’est pas un acte constitutionnel qui permette une grande liberte d’interpretation; c’est un contrat entre les Puissances; il faut, par suite, interpreter les obligations qu’il impose d’une facon tr&s rigoureuse, tres s&v&re, litterale.“ Neuestens wie Schücking-Wehberg W. Strub, Die Mitgliedschaft im VB, Basel 1927, 53. Dagegen Hatschek, Völkerrecht, 150. ?) Die Eroberungspolitik, die ein VB-Mitglied gegen ein Nichtmitglied betreibt, würde durch Aufnahme des letzteren in den VB rechtswidrig. VBP Art. 10. Allerdings wäre die Aufnahme eines neuen Mitgliedes, das in seiner Unabhängigkeit von vorneherein gefährdet ist, nicht wahrscheinlich, wie die anfänglich reservierte Haltung des VBV gegenüber den russischen Randstaaten zeigt. 23 — Konsequenzen zu tragen, die sich aus der Aufnahme ihrer Kolonien als selbständige Mitglieder ergeben können. Der Ausschluss eines Mitgliedes, der nach Art. 16.4 „durch Abstimmung aller andern im Rate vertretenen Mitglieder des Völkerbundes“ erfolgt, löst das Völkerbundsrecht zwischen sämtlichen Bundesgliedern und dem Ausgeschlossenen und wirkt somit über den Kreis der Ratsmächte hinaus, Der Rat handelt als Organ, der Beschluss wird dem VB als solchem zugerechnet. Neue Verpflichtungen werden aber dadurch nicht geschaffen. B. Die Ernennung der Nachfolger des ersten Generalsekretärs (Rat und Mehrheit der Versammlung, Art. 6 Abs. 2) und die Verlegung des Völkerbundssitzes durch den Rat allein (Art. 7 Abs. 2) können von bedeutender tatsächlicher Wirkung für sämtliche Bundesglieder sein, ohne aber die Rechte derselben zu berühren, Die Verlegung des Sitzes wird natürlich nur in einen Staat geschehen, der zustimmt; dieser wird also in seinen Interessen nicht ohne seine Zustimmung betroffen werden, Es lässt sich aber die Frage aufwerfen, ob nicht neben dem neuen auch der bisherige Sitzstaat nach ‚Art. 4 Abs. 6 zur Beratung zu laden ist (denn er ist durch den Entzug des Sitzes sicher „in seinen Interessen besonders berührt‘) und daher der Beschluss nur mit seiner Zustimmung stattfinden kann. Doch ist es zweifelhaft, ob der Pakt dem Sitzstaat ein Veto gegen die Verlegung des Sitzes einräumen wollte; ist das nicht der Fall, so würde allerdings der bisherige Sitzstaat durch die Sitzverlegung ohne die Möglichkeit entscheidender‘ eigener Mitwirkung in seinen Interessen wesentlich berührt werden. C. Die von der Versammlung mit Zweidrittelmehrheit beschlossenen Vorschriften betreffend die Wahl der nichtständigen Mitglieder des Rates (Art. 4 Abs. 3) begründen an sich keinerlei Pflichten der Mitglieder, ausser derjenigen, sich bei Ausübung der Wahlen daran zu halten. Ebensowenig folgen Pflichten aus der Ernennung neuer ständiger oder der Vermehrung der Zahl der nichtständigen Mitglieder des Rates (Art. 4 Abs. 2); beides bedarf neben der Mehrheit der Versammlung des einstimmigen 24 Beschlusses des Rates, so dass also jedes Ratsmitglied die Vergrösserung des Rates, die (rein mathematisch betrachtet) eine Verminderung seines Einflusses bewirkt, durch sein Veto verhindern kann. Da die Bezeichnung der Staaten, welche die nichtständigen Sitze einzunehmen haben, hingegen allein Sache der Versammlung ist, folgt daraus eine faktische Abhängigkeit des Funktionierens des Rates und damit der ständigen Mitglieder (man denke an die Aufgaben des Rates nach dem Westpakt von Locarno) von der Versammlung. Doch sind das keine rechtlichen Bindungen, sondern faktische Abhängigkeiten. Ergibt sich eine rechtliche Verbindlichkeit für die Gewählten selbst? Ihnen liegt offenbar die Rechtspflicht ob, sich an den Ratsbeschlüssen zu beteiligen, auch übernehmen sie einen Teil der politischen Verantwortlichkeit. Doch lässt sich bezüglich dieser Organpflichten nicht von einer Fremdverpflichtung sprechen; eine solche läge aur vor, wend ein Staat gegen seinen Willen in den Rat gewählt werden könnte, was aber, wenn nicht rechtlich, so doch praktisch ausgeschlossen ist. D. Eine direkte rechtliche Verpflichtung der Mitglieder ergibt sich aber aus dem Beschluss der Versammlung nach Art. 6 Abs, 5: „Die Kosten des VB werden von den Mitgliedern des VB in dem von der Versammlung festgesetzten Verhältnisse getragen‘“. Die Pflicht der Kostentragung wird erst konkretisiert durch den Beschluss der Versammlung; dieser ist eine notwendige Bedingung der Entstehung der Zahlungspflicht. Es ist ein Beschluss, der, trotzdem er einstimmig gefasst werden muss, richtigerweise als Organbeschluss aufzufassen ist, weil er einen Gegenstand betrifft, der notwendige Voraussetzung für alle Tätigkeit des VB ist. Wenn überhaupt je Versammlung und Rat als Organ der Rechtspersönlichkeit VB aufzufassen sind, so ist es hier der Fall. Daraus ergibt sich die praktisch wichtige Folgerung, dass der Beschluss der Versammlung nach Art. 6 Abs, 5 auch für diejenigen Mitglieder die Zahlungspflicht begründet, welche sich der Stimme enthalten. Dieses Resultat entspricht offenbar auch dem Sinn des Paktes: die Kosten sind von „den Mitgliedern“, d.h. sämtlichen Mitgliedern zu tragen, sie werden auf Grund der budgetierten Aus- 25 gaben auf dieselben verteilt!) und können somit nur vollständig gedeckt werden, wenn alle ihre Quote entrichten. Die ganze Verteilung würde hinfällig werden, wenn man den Mitgliedern gestatten wollte, durch Stimmenthaltung sich der Zahlungspflicht zu entziehen. Durch diese praktische Überlegung wird die Richtigkeit der oben gegebenen grundsätzlichen Auffassung bestätigt. Die rechtsverbindliche Natur des Verteilungsbeschlusses?) kommt auch in dessen Wortlaut zum Ausdruck. Die Formel: „l’Assemblöe. .. approuve pour les annees... le bareme pour la repartition des depenses...‘“, unterscheidet sich wesentlich von den zahlreichen blosse Empfehlungen enthaltenden Resolutionen der VBV. E. Ein weiterer, praktisch wichtiger Punkt ist folgender: VBR und VBV können vom StIG Gutachten verlangen über „alle Streitfälle und Rechtsfragen“ (Art. 14). Kann aus dem Beschluss, ein Gutachten einzuholen und aus dem Gutachten selbst eine Bindung für die Bundesglieder folgen? Es ist klar, dass ein Gutachten nach VBP Art. l4 keine rechtsverbindliche Wirkung hat. Denn es ist seinem Begriffe nach sine blosse Meinungsäusserung (avis consultatif, advisory opinion) und unterscheidet sich gerade dadurch vom verbindlichen Urteil. Allein dem Gutachten kann doch eine sehr wichtige tatsächliche Wirkung innewohnen. Wenn z.B. der VBR über einen bei ihm anhängigen Streitfall oder über einzelne Punkte d:sselben ein Gutachten einholt, so werden sich weder der Rat selbst, noch (wenn dieser sich das Gutachten zu eigen macht) die Parteien der Rechtsauffassung des Gerichtshofes entziehen können. Die Parteien sind praktisch fast ebenso gebunden, wie wenn es sich um ein Urteil handelte. Sie sind dies, obschon sie sich nur dem Verfahren nach Art. 15 unterworfen haben, das nur unter gewissen, bereits erwähnten Bedingungen zu einer rechtlichen Ver-') Art. 21 des Finanzreglements vom 29. Sept. 1922, III Ass. PJ. II 215. ?) Die auch von Williams, The League of Nations and Unanimity, American Journal of International Law 19, 480, anerkannt wird, trotzdem Williams eine verbindliche Beschlussfassung sonst nur anerkennt für Fälle „covered by the express or implied exceptions in the Covenant‘‘. 26 pflichtung führen kann; die bindende Kraft eines Gutachtens des StIG ist im VBP nicht stipuliert*). Ist nun ein Beschluss von VBR und VBV, der auf dem Umweg über ein Gutachten des StIG eine Bindung der Parteien erzeugt, mit dem System des VBP vereinbar? Es sind zwei Fälle zu unterscheiden. Wenn die Parteien der Einholung des Gutachtens zustimmen, so kann an der Zulässigkeit kein Zweifel sein, denn dann Liegt der Rechtsgrund der Bindung der Parteien (wenn man hier von einem Rechtsgrund überhaupt sprechen will) in ihrem eigenen Willen. So gut wie sie ein Kompromiss für die Unterbreitung des Streitpunktes unter ein Schiedsgericht schliessen können, so können sie sich auf die Einholung eines Gutachtens einigen. Wie aber — das ist der andere Fall —, wenn sie nicht zustimmen; kann dann trotzdem ein Gutachten einverlangt und damit eine tatsächliche Fremdverpflichtung der Parteien erzeugt werden? Anders ausgedrückt: Bedarf der Beschluss, ein Gutachten zu verlangen, der Einstimmigkeit oder nicht? Dabei interessiert uns, ob die Stimmen der Parteien?) zu zählen sind, während die weitere Frage, ob für die verbleibenden Stimmen Einhelligkeit oder Majorität erforderlich ist, offen bleibt. Das aufgeworfene Problem, das im Zusammenhang mit dem geplanten Beitritt der Vereinigten Staaten zum StIG aktuell geworden ist. hat bisher keine einheitliche Antwort gefunden?®). 1) Eine solche Verbindlichkeit war im Genferprotokoll Art. 5 vorgesehen für Gutachten über Art. 15 Abs. 8 VBP. Eine allgemeine Verbindlichkeit war. trotz dahingehenden Antrages von Burckhardt, nicht vorgesehen worden. V Ass. C. T 39, Pl. 490. 2) Wenn keine Parteien vorhanden sind, d.h. wenn sich das Gutachten nicht über einen „Streitfall‘““, sondern über eine „„Rechtsfrage‘“ aussprechen soll, so fällt das besprochene Problem überhaupt dahin, es sei denn, dass die Rechtsfrage tatsächlich doch einen konkreten Streitfall betreffe. 3) Paul Mantoux, On the procedure of the Council of the L. o. N. in J ournal of the British Institute of International Affaires, January 1926, vol. V No. 1. p. 27. Mc Nair, The Council’s request for an advisory opinion, British Year Book of International Law, 1926, 13. Siehe auch Hudson, Les avis consultatifs, Academie de droit international, Recueil des cours, 1925, III 378 ff. Derselbe _in American Journal of International Law 20 (1926). 332. Wright, ebenda 21] (1927). 1 £. 27 Eine erste Antwort hat der StIG selbst gegeben, als er die Erstattung eines Gutachtens in der ostkarelischen Frage ablehnte, Denn, sagt der Gerichtshof, „le consentement de la Russie n’a jamais €t& donn€; par contre elle a nettement et ä maintes reprises declar6 qu’elle n’accepte aucune intervention de la S.d.N. dans son differend avec la Finlande‘“. Zwar führt der StIG- aus: „La Cour se rend compte qu’elle n’est pas invit&e ä trancher un differend mais ä donner un avis consultatif““, aber er fügt bei: „Röpondre ä& la question &quivaudrait en substance ä trancher un differend entre les parties‘“}). Es wäre aber falsch, daraus etwa den Satz ableiten zu wollen: da die praktische Wirkung eines Gutachtens der Wirkung eines Urteils gleichkommt, kann ein Gutachten nur unter denjenigen Voraussetzungen erstattet werden, unter denen ein Urteil gefällt werden kann. Einen solchen Grundsatz hat der StIG offenbar nicht aufstellen wollen?). Vielmehr darf aus seinen Ausführungen?‘) abgeleitet werden, dass die Unterwerfungen unter das Streiterledigungsverfahren des VBP (also nicht unter die obligatorische Schiedsgerichts- oder Gerichtsbarkeit) genügt, um im Verfahren nach Art. 15 VBP den VBR zur Einholung eines Gutachtens zu ermächtigen. Das ergibt sich u. a. denn auch aus dem Gutachten des StIG über die \Mossulfrage?), das einen Streit zwischen Grossbritannien und der Türkei betraf. Der türkische Vertreter im VBR hatte sich der Einholung des: Gutachtens widersetzt, doch scheint er sich in der entscheidenden Abstimmung nicht dagegen ausgesprochen zu haben‘). Die Kompetenz des, VBR zur Behandlung der Streitfrage beruhte auf dem Lausanner Vertrag und der StIG- scheint dies für die Einholung des Gutachtens genügend, — eine besondere Einigung, ähnlich einem Kompromiss, also nicht für erforderlich erachtet zu haben. Dabei ist aber immer noch die oben aufgeworfene Frage nicht grundsätzlich beantwortet worden. 1) Recueil des avis consultatifs, No. 5, du 23 juillet 1923, 5. 28/9. 2) Im Gegenteil hat er die grundsätzliche Frage ausdrücklich offen gelassen: aa. 0.27. %) a. a. O. S. 27 unten. 3) Recueil des avis consultatifs, No. 12 du 21 novembre 1925. %) Me Nair, a. a. 0.5, Hudson im American Journal, 20, 333, Wright ebenda 461. wo weitere Fälle angeführt sind. 28 Meines Erachtens kann auch diese Frage nicht schlechthin in diesem oder jenem Sinne entschieden werden, Es geht nicht an, lediglich gestützt auf die Einstimmigkeitsklausel des Art. 5 Abs. 1 VBP in allen Fällen die Zustimmung der Parteien zu verlangen‘). Wesentlich für die Beurteilung der Rechtslage ist m. E. vielmehr, dass das Verlangen eines Gutachtens über einen Streitfall keinen isolierten Beschluss von Rat (oder Versammlung) darstellt, sondern dass es lediglich eine Etappe in einem Verfahren, das vor sinem dieser Organe anhängig ist, bildet. Durch die Überweisung gewisser Fragen an den StIG zur Begutachtung wird das Verfahren vor dem VBR suspendiert und ein Zwischenverfahren vor dem StIG eingeschaltet. Das Zwischenverfahren schöpft seine sachliche Rechtfertigung aus dem Hauptverfahren, und es hat den einzigen Zweck, dem im Hauptverfahren entscheidenden VBR ein Hilfsmittel in Form eines Gutachtens in die Hand zu geben. Das Verfahren vor dem StIG ist prozessual ein blosser Annex des Verfahrens vor dem Rate. Diesem, wie mir scheint unanfechtbaren Verhältnis der beiden Verfahren zueinander entspricht es aber, dass für die Einholung des Gutachtens die gleichen Regeln gelten wie für das Hauptverfahren selbst. Die Vorschriften, welche für den endgültigen Entscheid des Rates gelten, finden also auch Anwendung auf den Beschluss, den StIG zur Begutachtung einzuladen. Vielleicht zwar kann dieser Beschluss erleichtert werden. Das ist z. B. der Fall, wenn sich die Begutachtung auf rein prozessuale Fragen, die vom VBR und VBV mit Mehrheit entschieden werden können (Art. 5 Abs. 2), bezieht?). Sonst aber kann die Einladung an den StIG vernünftigerweise nur mit den gleichen Sicherungen, nicht aber mit stärkeren, umgeben werden, wie der. endgültige Entscheid des Rates selbst. Denn es wäre nicht einzusehen, weshalb eine Verbesserung des Ratsentscheides durch Abklärung einzelner Punkte, insbesondere durch Verstärkung seines rechtlichen Elementes, erschwert werden sollte. Das Stimmenverhältnis, das für den Ratsentscheid gilt, ist daher auch für die Aufforderung an den StIG. massgebend und es ist 1) Wie das Hudson, Recueil des Cours 1925, IH, 379 tut. 2) Mantoux. a. a. 0.27. 40 somit je nach den für die endgültige Erledigung mass. benden 3 Vorschriften verschieden. Im Verfahren nach VBP A,. 5 ist deshalb ein Gutachten einstimmig, aber‘ unter Ausschluss ‚der Stimmen der Parteien zu verlangen. Soweit aber der Rat mehrheitlich entscheiden kann!), kann er auch ein Gutachten mehrheitlich einfordern. Grundsätzlich werden überhaupt die Stimmen der Parteien ausgeschlossen sein, wie sie ja, nach einem vom 5tIG anerkannten Prinzip (oben S. 8) auch beim Streitentscheid nicht mitzählen. LE Bei dieser Auffassung ergibt sich allerdings die Möglichkeit einer faktischen Fremdbindung durch ein ohne die Stimmen der Parteien veranlasstes Gutachten des StIG. Aber das hat nichts Bedenkliches an sich. Im Gegenteil verwendet der VB auch im Verhältnis zwischen VBR und Mitgliedstaaten das System der rechtlich unverbindlichen, aber politisch wirksamen Beeinflussung, ein System, das dem bisher ungeregelten „Spiel der Kräfte‘ gewisse Bahnen setzt, und das eine notwendige Stufe zu einer vollkommeneren Völkerrechtsordnung sein dürfte?). F. Die Praxis zeigt, dass Versammlung und Rat, auch abgesehen von den im Pakt aufgezählten Fällen, in Angelegenheiten, die den VB als solchen betreffen, Beschlüsse fassen können, welche durch das Medium des Bundes für alle Mitglieder Recht schaffen. Das gilt einmal für den privatrechtlichen Verkehr. Soweit ein solcher stattfindet, erscheint der VB als eigenes Rechtssubjekt. Seine Organe handeln als Organe der juristischen Person VB. Im privatrechtlichen Verkehr wird er durch den Generalsekretär vertreten?), der im Rahmen der ihm vom Rat erteilten Vollmacht handelt. Der VB als solcher (und nicht etwa die einzelnen Mitgliedstaaten) erwirht Grundeigentum) und kann es ') z. B. im Westpakt von Locarno, Art. 8; in $ 40 der Annexes zu Art. 50 des Versailler Vertrages betr. die Verwaltung des Saarbeckens. Zahlreiche weitere Zitate bei Schücking-Wehberg. 336. 2) S. unten 5. 78. 3) Nach freundlicher Auskunft des Herrn Prof. Dr. W. E. Rappard. 1) Resolution der Versammlung vom 29. Sept. 1922 bezügl. der von der 30 veräussern; er ist z. B. als Eigentümer des ehemaligen „Hötel National“ im Grundbuch von Genf eingetragen!). Die Guthaben des Bundes in den Banken sind auf seinen Namen eingeschrieben‘); er kann Darlehen aufnehmen?) und überhaupt wie eine private juristische Person handeln®). Das gilt sodann für die Organisation der mit dem Völkerbund zusammenhängenden Institutionen. Am interessantesten in dieser Hinsicht ist der schon erwähnte Beschluss der Versammlung vom 13. Dezember 1920 betreffend Errichtung eines StIG*). Ziff. 3 dieses Beschlusses bestimmte: „Sobald das Protokoll von der Mehrheit der Mitglieder des VB ratifiziert worden ist, tritt das Statut in Kraft...‘ Die Resolution der Versammlung setzte selbst als Bedingung für das Inkrafttreten die Ratifikation der Mehrheit der Mitglieder; sobald diese Bedingung erfüllt war, trat eine Rechtswirkung ein, die über die ratifizierenden Staaten hinausreichte und deshalb nur auf jener Resolution beruhen kann: der StIG wird zum Organ des VB gemacht, die Wahl der Richter Eidgenossenschaft und vom Kanton Genf geschenkten Grundstücke. „L’Assemblee... donne pleins pouvoirs au Conseil: 1° D’accepter ces offres. ..3 20 D’autoriser le Secretaire general & agir au nom de la S. d. N. pour operer Je transfert des droits de propriete.‘““ — Ferner Botschaft des BR an die BV betr. schenkungsweise Überlassung eines Grundstückes an den Völkerbund vom 22. Nov. 1922 BBl. 1922. III. 755, Bundesbeschluss vom 5. Febr. 1923. A. S. 39, S. 43. 1) s, S, 29. Anm. 3. 2) Voorhees, The League of Nations = a corporation, not a superstate; The American Political Science Review XX (1926), 850: When the League „has been short of funds it has borrowed from the Swiss banks, giving its note, zigned by the Secretary-General and accompanied by a certified copy of the Council’s resolution authorizing the borrowing. ..‘. — Finanzreglement Art. 21 Abs. 1: „Au cas oü les avances qui pourraient &tre faites conformement ä l’article precedent ne seraient pas suffisantes, le Secretaire general sera autorise A contracter des emprunts dans les limites du budget, mais avec Vapprobation du Conseil, ou, si le Conseil ne sitge vas. avec celle'du president du Conseil“. ITT Ass. Pl. II 216. 3) Es ist auch eine Expropriation für die Völkerbundsgebäude möglich, wie das schw. Bundesgericht am 7. Mai 1927 erkannte: BGE 53 I 145, 4) BB] 1921, I 332. 31 und die Kostentragung erfolgt durch den VB*), mit andern Worten, sämtlichen Mitgliedstaaten erwachsen daraus Rechte und Pflichten. Diese Lösung wurde nach ausgiebiger Diskussion in der dritten Kommission der ersten Versammlung gefunden. Die Beschlusseskompetenz der Versammlung erstreckt sich weiter auf die Schaffung wichtigerer Kommissionen®), der sogenannten technischen Organisationen des VB®), Normierung ihres Verfahrens?), Übernahme der Kosten auf das Budget des VB, Regelung der Beziehungen zwischen den technischen Organisationen, Rat und Versammlung‘). Andererseits können die technischen Organisationen nicht unmittelbar an die Mitglieder gelangen. „Avant toute communication aux membres des travaux ou propositions des organisations techniques, et avant toute action a engager vis-ä-vis d’un membre le Conseil de la Socie&t€ devra en &tre immediatement informe afın de pouvoir exercer, s’il y a lieu, son pouvoir de contröle‘‘. Dem Rat ist im wesentlichen ein Suspensivveto gegeben. Interessanterweise ist gegen seinen Beschluss eine Berufung an die Versammlung zugelassen — eine ganz singuläre Regelung®). Diese Vorschriften bezwecken offenbar aus praktisch-politischen Gründen eine Vereinheitlichung der Aktion; ein Schutz der Rechte der Mitgliedstaaten ist damit nicht beabsichtigt, da diese gar nicht in Frage stehen. ') I Ass. C. I 299, 315. ?) So ausdrücklich in der Resolution vom 23. Sept. 1921, durch welche das vom Rat vorgeschlagene Comite d’hygiene provisoire geschaffen wird, „mais sans prejudice du droit qui appartient ä l’Assemblee, selon les principes admis lors de sa dernitre session, de reglementer la constitution de tous les importants Comite&s permanents de la Societe.“ 3) Vgl. Resolutionen der ersten Versammlung betr. die technischen Organisationen, Journal Officiel, Supplement special, Janvier 1921, S. 11 ff. . 4) Die Verkehrskonferenzen sollen z. B. mit Zweidrittelmehrheit ihr Verfahren regeln können. Die Commission generale der Hygieneorganisation soll ihre Konventionsentwürfe mit der gleichen Mehrheit annehmen; a.a. O0. S. 14, 18. Letztere ist allerdings nicht ins Leben getreten. Schücking-Wehberg, 751. 5) Resolution der Versammlung vom 8. Dez. 1920: a. a. 0. 13. 7 G. Aus der rechtlichen Stellung des Völkerbundssekretariates folgt, dass es von Rat und Versammlung bindende Weisungen entgegenzunehmen hat. Doch können diese ihrer Natur nach für die Mitgliedstaaten keine juristische Verpflichtung erzeugen, wohl aber von tatsächlicher Wirkung sein. Fraglich erscheint es, ob die Mitgliedstaaten durch einen blossen Versammlungs- oder Ratsbeschluss verpflichtet werden können, die zu Statistiken, Enqueten, Gutachten usw. nötigen Unterlagen zu liefern. Grundsätzlich wird die Frage zu bejahen sein, denn die Auskunftserteilung ist eine notwendige Voraussetzung für die Tätigkeit des Völkerbundes und daher eine aus der Mitgliedschaft fliessende Pflicht, die durch einen Organbeschluss feste Gestalt gewinnt. Sie ist zudem in Art. 8 Abs. 6 und Art. 15 Abs. 2 des Paktes für zwei besondere Fälle (Rüstungen, Vergleichsverfahren) ausdrücklich stipuliert!) und steht im Einklang mit dem Grundsatz der Öffentlichkeit der internationalen Politik (Präambel, Art. 18). Doch kann andererseits eine schrankenlose Ausdehnung der Auskunftspflicht nicht anerkannt werden. Wo aber ist hier eine Grenze zu ziehen? Die Grenzziehung einfach dem diplomatischen Takt zu überlassen, ist offenbar keine rechtliche Lösung. Die Lösung dürfte darin liegen, dass eine Auskunftspflicht besteht, soweit sie im VBP und in Spezialverträgen ausdrücklich stipuliert ist und soweit sie die notwendige Voraussetzung für die dem VB übertragenen Aufgaben bildet. Denn nur so weit, aber auch so weit haben die Staaten eine Rechtspflicht übernommen, H. Die Versammlung hat mit Recht für sich die Befugnis in Anspruch genommen, die Mitgliedstaaten durch eine Resolution vom 15. Dezember 1920 zu verpflichten, ihren Angehörigen im Völkerbundssekretariat auf Vorweisung einer Bescheinigung des Generalsekretärs diplomatische Pässe auszustellen, sowie den Passinhabern für die Einreise kostenlos das diplomatische Visum zu erteilen. Es handelt sich auch hier um Massnahmen der Mitglieder, die eine notwendige Voraussetzung der Tätigkeit des VB sind und daher durch Organbeschlüsse in konkrete Gestalt 1) Die Pflicht der Mandatarmächte zur Berichterstattung, Art. 22 Abs. 7 beruht hingegen auf ihrem besonderen Pflichtverhältnis zum Bunde. 30 gebracht werden können. Man könnte sich nur fragen, ob nicht die Versammlung hätte weiter gehen und den Generalsekretär hätte ermächtigen können (wie es beantragt war)!) selbst den Beamten des Sekretariates solche Pässe auszustellen, die in allen Mitgliedstaaten ohne Visum gültig gewesen wären. Die vorberatende Kommission stellte sich auf den auch von der Versammlung angenommenen Standpunkt, dass „la delivrance des passeports est un acte administratif,.acte d’autorite et de souverainet&. ‚. ‚Ja delögation, par les Etats, d’un droit de souverainet& au Secrötaire general, ne pouvant se r6aliser au moyen d’une r&solution de l’Assemblee, n&cessiterait plutöt un nouvel accord international, soumis ä la ratification des Gouvernements“?), Die Richtigkeit dieser Auffassung ist zweifelhaft, denn die Ausstellung eines Passes hat keinerlei konstitutive, sondern bloss deklaratorische Bedeutung. Auch die Erteilung des diplomatischen Visums an Beamte des Völkerbundes ist eine Formalität;, zu deren Vornahme die Staaten gemäss ihrer Mitgliedschaft im VB wohl verpflichtet sind und auf die sie daher überhaupt hätten verzichten können, ohne in ihrer Souveränität berührt zu werden. J. Eine verbindliche Beschlussfassung findet schliesslich in jenen Angelegenheiten statt, die dem VB durch Spezialbestimmungen, die in den Friedensverträgen enthalten sind, oder damit zusammenhängen, übertragen wurden. In der Fähigkeit des VB, solche Aufgaben zu übernehmen, zeigt sich auch wieder sein Charakter als Rechtspersönlichkeit. Denn die Aufgaben. kommen dem Bund als solchem®) oder dem Rat als solchem zu, ohne Rücksicht auf die augenblickliche Zusammensetzung. Hierher gehören die Funktionen des Bundes als Treuhänder des Saargebiets, als Schutzmacht für Danzig, als Patron der Minderheiten und als 1) I Ass, €. I 215. *) I Ass. C. I 243, Pl. 555. *) Das ist politisch u. a. deshalb bedeutungsvoll, weil ein Staat, der Minderheitenschutzverträge unterzeichnet hat, sich eine Überprüfung seiner Minderheitenpolitik eher durch einen internationalen Organismus als durch sinzelne Mächte gefallen lassen kann. In diesem Sinn Clemenceau im Begleitbrief zum polnischen Minderheitenvertrag; zit. Corbett in British Year Book of International Law 1924, 145/6. 4 Mandant. In diesen Fällen handelt der Rat als Organ des Bundes; seine Akte „bind the League in the sense that they are authentic manifestations of its will‘!). Ergeben sich aber aus seinen Beschlüssen Verpflichtungen der Bundesglieder im allgemeinen? Die Frage ist zu verneinen. Eine Verpflichtung, die über die Anerkennung der Rechtmässigkeit der Ratsbeschlüsse hinausgeht, entsteht nicht. Die Funktionen, die dem Rat übertragen sind, verpflichten den VB nie zu einem Handeln, das eine Mitwirkung der Mitgliedstaaten erforderte; insbesondere verpflichten sie den VB nie zur Anwendung von Zwang, der nur durch einzelne Staaten — oder doch unter ihrer Mitwirkung — erfolgen könnte. Doch ist die Anwendung von Zwang, sofern sich einzelne Staaten dazu bereit finden, auch nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Im allgemeinen verfügt aber der Rat für die Durchführung der Spezialverträge über keine andern Kompetenzen gegenüber den Mitgliedern des VB als auf Grund des Paktes überhaupt?) (siehe unten). Seine Entscheidungen können — je nach ihrem Inhalt — natürlich für die betroffenen Staaten Rechtswirkungen erzeugen: doch ist auch das nicht notwendig. Ein grosser, vielleicht der wezentliche Teil der Wirkung der Aktion des Bundes beruht hier wie anderwärts nicht auf der Rechtsverbindlichkeit der Entscheidung, sondern auf der durch die Diskussion bewirkten Bearbeitung der Ansichten der massgebenden Personen sowie der öffentlichen Meinung‘®). Es ist selbstverständlich, dass durch Verträge von Staat zu Staat dem VBR keine Aufgaben übertragen werden können, ohne dass er zustimmt. Denn es kann nicht zugelassen werden, dass zwei Staaten durch ein beliebiges Abkommen den VBR zu 1) Williams, The League of Nations and Unanimity. American Journal of International Law 19 (1925), 479. .2) Corbett a. a. 0. 146: die betr. Kompetenzen des VB „are contemplated not as directly binding the States-Members, but as obligations of the organisation as such to be carried out by whatever means it can command“‘, 3) W. E. Rappard, International Relations as viewed from Geneva, 1925, 33 ff. schildert anschaulich den grossen Einfluss, welchen die Mandatkommission über die Verwaltung der Mandatgebiete ausübt, trotzdem sie nur die Berichte der Mandatarmächte entgegenzunehmen und zu Handen des Rates zu begutachten hat. 35 — einem Eingreifen zwingen und damit die politische Verantwortlichkeit des VB engagieren. So hat der VBR z. B. die Protokolle über die Wiederaufrichtung Österreichs genehmigt und beschlossen: „il consent ä accepter les devoirs et les responsabilit&s qui en decoulent. . .‘l), Daraus ergibt sich, dass er die Übernahme der Aufgaben auch ablehnen könnte. K. Wichtig ist die Feststellung, dass das System der Friedenssicherung, wie es der VBP vorsieht, nicht Gebrauch macht von rechtsverbindlichen Beschlüssen von VBR und VBV. Die einzige Ausnahme bildet der einstimmige Beschluss des VBR und der entsprechende Beschluss der VBV nach VBP Art. 15, der aber, wie erwähnt, nur bedingt verbindlich ist. Sonst sind vom VBP für die Friedenssicherung die drei andern Wege eingeschlagen worden: unmittelbare Verpflichtung der Staaten (VBP Art. 10, 12, 15, 16)?), rechtlich unverbindliche Empfehlung des VBR (Art. 10, 16)%), und Schaffung der Möglichkeit einer Parallelaktion (Art. 11), welch letztere allerdings zu einer gegenseitigen rechtlichen Bindung führen kann’). V. Die Beschlüsse als Vereinbarungen parallelen Handelns. A. Wie verhält es sich mit den Beschlüssen von Rat und Versammlung, welche ausserhalb dieses engeren Kreises liegen, die sich also nicht mehr auf den VB als solchen beziehen, sondern die Staaten selbst betreffen? Können auch hier verbindliche Beschlüsse gefasst werden? Williams®) macht die Bemerkung: „The “voeu” is the general rule, the ordinary atmosphere, of the League... it would therefore he remarkable to find that, except in matters of the internal constitution of the League and the relations of the League to the specific points dealt with in the 1) J.O. 1922, 1455, ?) oben S. 2. 3) unten S, 78. ‘) S. das Folgende. Deshalb ist beim Sanktionskrieg nach Art. 16 VBP nicht der VB, sondern es sind die Mitgliedstaaten kriegführende Partei, wie v. Waldsirch, Die dauernde Neutralität der Schweiz. 1926, 62. zutreffend bemerkt. 5) a, a. O. 480 f. 36 Covenant, the Assembly or the Couneil enjoys any power of imposing obligations.““ Doch ist diese Behauptung nicht ohne weiteres richtig. Gewiss kann aus den Art. 3 Abs. 3 und 4 Abs. 5, wie schon erwähnt, eine Befugnis von Versammlung und Rat, Verpflichtungen aufzuerlegen, nicht gefolgert werden. Aber wenn in Art.5 Abs.l für die Beschlüsse von Rat und Versammlung grundsätzlich Einstimmigkeit gefordert wird, so geschieht dies doch offenbar in der Annahme, dass den Beschlüssen verbindliche Kraft zukommen könne. Und in der Tat ist die Einstimmigkeitsklausel bisher von den Völkerbundsorganen in diesem Sinne ausgelegt worden. Im Bericht von Viviani und Rowell an die erste VBV über die Beziehungen zwischen VBR und VBV lesen wir: „... .il faut qu'’il reste bien entendu qu’'’au moment ou il vote, le representant engage le membre qui V’a delegu6e. Et cela est vrai pour le Conseil et pour l’Assemblö6e (voir l’article 5)“*). Die verpflichtende Kraft der Stimmabgabe (und das kann doch nur eine gegenseitige sein) ist also vorausgesetzt. Eine Unterkommission der ersten Kommission der zweiten Versammlung äussert sich im Bericht über das Revisionsverfahren nach Art. 26 wie folgt?): „„...la rögle de l’unanimite ne doit &tre appliquee qu’en fonetion du prineipe qui linspire. Ce principe est Je respect de la souverainete des Etats. D6ejä l’Assemblee a fixe ä la premitre session une premiere limite a la n&cessite de l’unanimit& lorsqu'elle s’est d&cidee ä admettre ä la simple majorite les decisions qui constituaient des voeux et non des resolutions comportant pour les Membres des engagements.‘““ Im endgültigen 4) I Ass. C. 197, PI. 284, 320. S. auch Antrag Rowell, dem nicht widersprochen wurde, in I Ass. C. I S. 12, dessen Zweck war „to fix upon the States which were represented upon the Council the responsibility for the action of that body. In his opinion it is of vital importance for the future of the League that the States represented in the Council should be held accountable, and not the individual delegates.‘“ Dazu Myers im American Journal of International Law 20. 700. . 2) II Ass. C. I 158., Ähnlich im Bericht der Unterkommission zu Art. 5, IT Ass. C.I 177/9, der aber von der Kommission nicht angenommen wurde. C. I 94-98, PI. 690, 853. 37 — Rapport der ersten Kommission heisst es: „...les r6solutions d’amendements au Pacte ne constituent nullement des d&cisions dans le sens de Vl’article 5, puisqu’elles sont depourvues de toute force obligatoire definitive. ..‘“1l) — womit eine „force obligatoire definitive‘ offenbar bei den Beschlüssen nach Art. 5 angenommen wird. Die gleiche Auffassung ergibt sich aus dem sog. britischen Kommentar zur Satzung, der, nachdem er das Erfordernis der Einstimmigkeit erwähnt hat, sagt:?) „At the present stage of national feeling, sovereign States will not consent to be bound by legislation voted by a majority, even an overwhelming majority, of their fellows.*“ Einen ähnlichen Standpunkt hat sodann die erste Kommission der 5. VBV eingenommen im Rapport über Abänderung des Art. 27 des Geschäftsreglements der Versammlung‘®): „L’unanimite n’est, en effet, requise aux s6ances plönieres de T’Assemble& que pour l’adoption des r&solutions constituant des d&cisions proprement dites, Hant les Etats, et non relatives a la. procedure.“ Von besonderer Bedeutung ist, dass diese Auffassung auch in zwei Gutachten des StIG- zum Ausdruck gekommen ist. Die eine Äusserung findet sich im Gutachten betreffend die Frage von Jaworzina*). Sie bezieht sich auf die Resolution des Obersten Rates vom 11. Juli 1920. Der Oberste Rat, welcher aus den Vertretern der Regierungen Frankreichs, Grossbritanniens, Italiens und Japans bestand, beauftragt darin die Botschafterkonferenz, den Entscheid im Grenzstreit zwischen Polen und der Tschechoslovakei zu fällen und zwar nach Massgabe von Direktiven des Obersten Rates, „Ces directives contenues dans la dernidre partie de la resolution, devaient &tre communiqu&es confidentiellement ‘) 11 Ass. C. I 183 und Pl. 708. ?) Kluyver, Documents on the League of Nations, 1920, 102, Butler, A. Handbook to the League of Nations, 2. Aufl. 1925, 168. 3) V Ass. Pl. 416. 1) Publications, Serie B. No. 8. 38 par chacune des Puissances alliees a son delögue ä la Conference des Ambassadeurs““ (S. 24). Weiter führt das Gericht aus: „Le dernier alinea de la r&solution du Conseil supreme peut etre considere comme un engagement reciproque que les Principales Puissances alliges ont pris d’envoyer ä leurs del&gues ä la Confe&rence des Ambassadeurs des instructions confidentielles paral-[eles, dont la teneur est fixe dans la resolution elle-meme*“‘ (S. 26). Daraus muss geschlossen werden, dass auch der unmittelbare sachliche Entscheid einer Angelegenheit zwischen den am Entscheid mitwirkenden und miteinander übereinstimmenden Mächten ein „engagement reEciproque‘““ erzeugen kann!). Was für die Resolution des Obersten Rates zutrifft, gilt natürlich auch für Beschlüsse von Rat oder Versammlung des VB. Die andere Äusserung des Gerichtshofes ist enthalten im Gutachten zur Mossulfrage. Indem das Gericht von der Zusammensetzung des Völkerbundsrates spricht, sagt es?): „Il s’agit donc de repreösentants des Membres, c’est-ä-dire de personnes mandatees par leurs Gouvernements respectifs, dont elles recoivent les instructions et dont elles engagent la responsabilite“ (S. 29)2). Wenn eine solche Bindung sogar bei quasi schiedsrichterlichen Funktionen (die der StIG im Auge hatte) möglich ist, so um so mehr, wo es sich um Beschlüsse handelt, die schon ihrem Inhalt nach sich einem Vertrag unter den am Beschluss teilnehmenden VB-Mitgliedern annähern‘). ') Sie kann natürlich auch eine Bindung der Streitparteien selbst erzeugen. So der StIG a. a. 0, 29: „La decision intervenue le 28 juillet est donc la reali-3ation ä la fois d’une resolution des Prinecipales Puissances et d’un accord entre les inte&resses,“ ?) Publications, Serie B, No. 12. 3) Vgl. auch den französischen Entwurf eines Völkerbundspaktes, wo unter V 1 bestimmt war, dass im International Council jeder Staat einen Vertreter haben soll: „furnished with the necessary powers to engage the responsibility of his state by his vote.‘ Myers, Representation in League of Nations Council in. American Journal of International Law 20 (1926), 693. *) Die grundsätzliche Verpflichtbarkeit durch einstimmige Beschlüsse anerkennt auch v. Freytagh-Loringhoven, Die Satzung des VB, 1926, S. 91, wenn er ausführt, dass nach der Praxis des VB ein .„Beschluss‘ nur dann vorliege. 30 Der in dem zitierten Passus aus dem Mossulgutachten gegebene Hinweis auf die Instruktion der Staatenvertreter im VB ist besonders lehrreich bei einem Vergleich mit der internationalen Arbeitsorganisation. Dort stimmen wenigstens die Hälfte der Vertreter ohne staatliche Instruktionen!); die Beschlüsse der Allgemeinen Arbeitskonferenz werden mit Zweidrittelmehrheit gefasst; es kommt ihnen aber auch keinerlei verbindliche Kraft gegenüber den Mitgliedern?) zu, da sie, nach Vorschrift des Art. 405 Vers, Vertr.®) nur entweder die Form eines „Vorschlages‘“ für Parallelgesetzgebung oder eines Konventionsentwurfes, der von den Mitgliedstaaten ratifiziert werden muss, haben können. Wäre für den VB eine ähnliche Beschränkung auf unverbindliche Beschlussfassung gewollt gewesen, so hätte dies im Pakt ausdrücklich stipuliert werden müssen. ‚Dies wäre um so eher zu erwarten gewesen, als der Pakt und das Statut der Arbeitsorganisation Bestandteile des gleichen Vertrages und zudem sachlich auf’s engste verbunden sind. Dass den über den Völkerbund als Rechtspersönlichkeit hinausgehenden Beschlüssen von Rat und Versammlung wichtige Rechtswirkungen zukommen können, ist auch die Auffassung der Vertragskontrahenten des Westpaktes von Locarno vom 16. Oktober 1925. Nach Art. 2 gilt das Verbot des Angriffs, der Invasion und des Krieges unter anderem dann nicht, wenn ein Staat handelt „en raison d’une decision prise par l’Assembl& ou par le Conseil de la S. d. N.‘“. Hier sind offenbar Beschlüsse gestützt wenn „eine Selbstbindung oder Selbstverpflichtung des VB“ angestrebt werde. 5. 96 wird gesagt, dass die Mitglieder durch die Abstimmung ihrer Vertreter gebunden werden. ') Nämlich die Vertreter der Arbeitgeber und Arbeiter. Die Regierungsvertreter können instruiert werden, notwendig ist es nicht, da sie keinesfalls über Vollmachten verfügen. „Leurs votes n’engagent leur gouvernement que moralement.‘“ Mahaim, L’organisation permanente du travail, Recueil des cours de l’Academie de droit international, 1924, II, 117, ?) Wohl aber sind die Beschlüsse, auch einfache Mehrheitsbeschlüsse, für den Verwaltungsrat und das Arbeitsamt bindend. Guerreau. L’organisation permanente du travail, 1923, 45, 3) Vel. BBI. 1920 V. 526. 40 auf Art. 10, 11, 13 Abs. 4 gemeint!). Diesen Beschlüssen wird also die Kraft zugeschrieben, das Recht zum Angriffskrieg erst zu schaffen, denn dieses Recht kann für die einzelnen Staaten aus Art. 11 und 13 Abs, 4 (zweifelhaft Art. 10) keineswegs unmittelbar abgeleitet werden. Beachtenswert ist, dass der Westpakt diese Rechtswirkung als ohne weiteres mit der satzungsmässigen Beschlussfassung gegeben voraussetzt. Die Vertragsmächte von Locarno sind also der Auffassung, dass die Beschlüsse von Rat und Versammlung zum Kriege berechtigen?), und wohl auch verpflichten können (natürlich unter Vorbehalt der Einstimmigkeit, s. unten), auch abgesehen von den in der Völkerbundssatzung ausdrücklich vorgesehenen Fällen des erlaubten Krieges ‘Art. 15 Abs. 7, 16 und 17). Wenn aber dies möglich ist, so sind auch geringere Rechtswirkungen möglich. B. Welches sind aber die Voraussetzungen für die bindende Kraft der Beschlüsse? Selbstverständlich ist Einstimmigkeit erforderlich, gemäss VBP Art. 5 Abs. 1. Damit ist noch unentschieden, wie es sich mit den nichtstimmenden Staaten verhält. Doch geben darüber die besonderen Vorschriften, welche Art. 4 Abs. 6 für den Rat aufstellt und die sinngemäss auch für die Versammlung gelten müssen, Auskunft. Art. 4 Abs. 6 lautet: „Jedes Mitglied des VB, das im Rate nicht vertreten ist, wird, so oft Beratungen stattfinden, welche seine Interessen besonders berühren, eingeladen werden, einen Vertreter zu entsenden, der mit Stimmrecht an diesen Verhandlungen des Rates teilnimmt“ (to sit as a member)®). Der Entwurf des Paktes vom 14. Februar 1919 hatte noch die Worte enthalten: „and no decision taken at any meeting 1) Strupp, Das Werk von Locarno, 1926. 88, erwähnt beispielsweise Art. 10 VBP. 2) Ebenso Schücking-Wehberg 118, Baak, Der Inhalt des modernen Völkercechts und der Ursprung des Art. 10 der VB-Satzung, 1926, 64. 3) Dass der englische Text den Gedanken genau wiedergibt, zeigt Art. 9, Abs. 2 des Projet de Trait€ d’Assistance mutuelle (Garantiepakt): „Le Conseil, avec la cooperation des reprösentants des Parties interessees si&geant comme Membres aux termes de l’article 4 du Pacte ....‘“ Das ist eine offenbar gewollte Verbesserung des Wortlautes gegenüber dem franz. Text des VRP. IV Ass. C. III. 203 ff. 41 shall be binding on such Power unless so invited‘“!). Weshalb dieser Wortlaut geändert wurde, ist unsicher: die Wendung, die im Entwurf noch nicht enthalten ist, „to sit as a member“‘, sollte wohl den Gedanken wiedergeben. Der neue Wortlaut ist besser, denn die blosse Einladung zu einer Sitzung genügt für sich allein aicht, um den Eingeladenen zu binden. Die Bedeutung dieser Bestimmung wird in der schweizerischen Botschaft zum VB in folgender Weise umschrieben: „Die Zuziehung von im Rat nicht vertretenen Staaten, wenn deren besondere Angelegenheiten behandelt werden, ist so zu verstehen, dass ein solcher Staat alle Mitgliedschaftsrechte — einschliesslich des Vetorechts — in den betreffenden Fällen ausübt. Darüber, ob ein Staat zugezogen werden muss, entscheidet der Rat; wird der interessierte Staat aber nicht zur Mitberatung eingeladen, so ist ein ihn berührender Beschluss für ihn nicht verbindlich“ (S. 125). Diese Darlegung ist sicherlich zutreffend. Das Vetorecht reicht so weit als das Prinzip der Einstimmigkeit, dieses aber gilt nur dann nicht, wenn der Rat schiedsrichterliche oder quasi-schiedsrichterliche Funktionen ausübt?) oder wenn ein Mehrheitsentscheid durch spezielle Bestimmungen des VBP oder anderer Veriräge vorgesehen ist”). Sonst aber, vor allem also in Angelegenheiten, die ausserhalb des VB als Rechtspersönlichkeit liegen, bedarf es der Einstimmigkeit. Das will aber nichts anderes heissen, als dass jeder Staat, auch derjenige ausserhalb des VB-Rates. 1) R. S. Baker, W. Wilson and World Settlement, 1923, vol. III 164. In analoger Weise hatten sich der englisch-amerikanische Entwurf (Hurst-Miller) and ein Antrag Orlandos ausgedrückt. A.a. O. 145 und Mvers a. a. 0. 694/6. ?) S. oben und Schücking-Wehberg, 326. %) Soweit der Rat Funktionen auf Grund von Spezialverträgen ausübt, kann auch Art, 4, Abs. 6 VBP ausgeschaltet sein. So konnte der VBR Beschlüsse über die Militärkontrolle in Deutschland und Ungarn fassen, ohne Zuziehung der beiden Staaten (vor dem Beitritt Deutschlands zum VB und seiner Mitzliedschaft im Rat). Der Protest Ungarns unter Berufung auf Art. 4, Abs. 6 wurde im wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, dass der Rat auf Grund des Friedensvertrages von Trianon entscheide und daher seine ordentliche Zuz3ammensetzung genüge. Europäische Gespräche 1925, 137. Auch Deutschland hatte Einspruch erhoben. Freytagh-Loringhoven, Die Satzung des VB. 1926. 119/20. 42 nur mit seiner Zustimmung gebunden werden kann!). Rechte und Pflichten entsprechen einander®). Wenn wir von den schiedsrichterlichen und quasi-schiedsrichterlichen Funktionen des VB-Rates absehen (bei denen die Parteien selbstverständlich zugezogen werden, auch abgesehen von Art. 4 Abs. 6, ohne dass aber ihre Stimmen gezählt würden), 50 hat Art. 4 Abs. 6 in der bisherigen Praxis z. B. Anwendung gefunden bei der Beratung der Rekonstruktion Österreichs und Ungarns. Ausser diesen Staaten selbst wurde in beiden Fällen die Tschechoslowakei, im zweiten Fall auch Rumänien und Jugoslavien beigezogen?)*). Wichtige Hinweise auf die Auslegung von Art. 4 Abs. 6 enthält sodann der Entwurf des Garantiepaktes, in welchem jene Bestimmung zu praktischer Anwendung gelangt wäre. Ausser dem angreifenden und angegriffenen Staat gelten nach dem Garantiepakt als besonders interessiert: die Unterzeichner von „accords particuliers“ für gegenseitige Unterstützung (unter Vorbehalt des gegenteiligen Entscheides des Rates), diejenigen Staaten, welche der Rat von sich aus zur militärischen Mitwirkung bestimmt, bezüglich der Durchführung dieser Mitwirkung (Art. 4 und 5 des Garantiepaktes). Eine wichtige Anwendung hat Art. 4 Abs. 6 schliesslich in der Resolution der Versammlung vom 4. Oktober 1921 betreffend Art. 16 des Paktes gefunden. Ziff. 5 handelt vom Zusammentritt des Rates im Falle der Verletzung des Art. 16 und lautet im ‘) Es ist deshalb nur halb richtig, wenn Bülow, Der Versailler VB, 1923, 42, sagt, der VBR könne im Rahmen seiner Zuständigkeit „aus eigenem Rechte Beschlüsse fassen und Massnahmen treffen. die alle Mitglieder des Bundes verlichten“. ?) Zutreffend Mantoux a. a. O0. 22: „What the Council deems just on all öccasions is to make the rights of each party correspond with the obligations it is asked to assume.“ 3) Rappard, a. a. O0. 66; Resume mensuel des travanx de la S. d. N.. 1923, 203: J. O. 1922, 1455 ff. %) Die ungenügende Beachtung von Art. 4, 6 ist in der zweiten VBV von Branting und Ador gerügt worden. Rappard, La politique de la Suisse dans la S. A. N... 1925. 299 #. II Ass. Pl. 59. 193. 1 zweiten Satz: „Il (le Conseil) convoquera les Etats en conflit et ceux qui sont voisins de l’Etat fautif, au ceux qui entretiennent ordinairement avec lui d’&troites relations Economiques, ou ceux dont la cooperation serait particuli&rement utile pour l’application de Vlarticle 16‘“1). Aus alledem ergibt sich, dass eine Bindung des Staates nur mit seiner Zustimmung erfolgen kann. Der Beschluss des Rates kommt also einer in besonderer Form erfolgenden Vertragsschliessung gleich. Mit andern Worten: Der Rat kann (abgesehen von Spezialabkommen) Staaten, die an seiner Beratung nicht teilgenommen und seinem Beschluss nicht zugestimmt haben. keine Verpflichtungen auferlegen. Die Richtigkeit dieses Satzes ergibt sich auch aus folgender Überlegung: Versammlung und Rat haben nach Art. 3 Abs, 3 und Art. 4 Abs. 5 die gleichen Befugnisse. Wenn die Versammlung einen Beschluss fasst, so kann jedes Mitglied das Zustandekommen und damit seine eigene Bindung durch sein Veto verhindern?). Wenn aber der Rat in seiner gewöhnlichen Zusammensetzung den gleichen Beschluss fassen und damit einen Staat ausser seiner Mitte binden könnte, so käme man zu dem Ergebnis, dass die Bindung dieses Staates von dem Zufall abhängen würde, ob das eine oder andere Organ sich mit der Sache befasst, Der Staat könnte durch das Organ, dem er nicht angehört, gebunden werden, durch das andere, dessen Mitglied er ist, nicht: eine offenbar unannehmbare Konsequenz?). Daraus folgt: der betref-*) Vgl. das Votum von Bundesrat Motta II Ass. Pl. 413, ferner Aguero und Huber II Ass. C. I. 288, Schon 1920 sagte Lord Robert Cecil: „The Couneil could only act by summoning the States which were to be instructed to enforce the blockade to serve as temporary Members of the Council, and that, therefore, the blockade could only be used if these States agreed, as otherwise unanimity on the Council would not be obtained‘, I Ass. C. II 294, ?) Von den Beschlüssen, die mehrheitlich gefasst werden können. ist hier überhaupt nicht die Rede, ®) Das entgegengesetzte, m. E. unrichtige Argument bei Schücking-Wehberg, S. 88: aus der grundsätzlichen Gleichberechtigung von VBR und VBV wird geschlossen, dass die Staaten im VBR „durch ihren einstimmigen Beschluss die Gesamtheit der übrigen Staaten rechtlich binden. auch wenn diese anderer Meinung sind.‘‘ fende Staat muss im Rat als vollberechtigtes Mitglied zugelassen werden!), um bei Beschlüssen des Rates die gleiche Stellung zu haben, welche er beim nämlichen Beschluss der Versammlung gehabt hätte. C. Als der Rat beabsichtigte, das zur Sicherung der Volksabstimmung in der Gegend von Wilna bestimmte Truppenkontingent durch die Schweiz zu transportieren, hätte er zur Beratung und Beschlussfassung über diese Angelegenheit die Schweiz einladen müssen. Der Beschluss, das schweizerische Territorium zu benützen, hätte nur mit Zustimmung der Schweiz gefasst werden können. Auf Grund des Paktes ist sie nicht verpflichtet, die Zustimmung zu geben. Und selbst wenn aus dem Pakt die Pflicht herausgelesen werden sollte, solche Truppentransporte zuzulassen?), hätte der Schweiz die Prüfung der Frage, ob die Voraussetzungen erfüllt seien, zugestanden. Diesen Standpunkt hat Minister Dunant vor dem Rate durchaus zutreffend vertreten?). Trotzdem seine Auffassung nicht den Beifall des VB-Rates fand, hat die VBV wenige Monate später einen ganz analogen Standpunkt eingenommen anlässlich der Auslegung von Art. 16 VBP%9). — Die weitere Frage, die damals auftauchte. 1) Über Art. 4 Abs. 6 vgl. Mantoux, On the procedure of the Council of the League of Nations in Journal of the British Institute of International Affairs, January 1926 (vol. V, No. 1), 5. 20 ff. Rappard in Bibliotheque Universelle et Revue de Geneve, Mai 1926, mein Artikel in der Nenen Zürcher Zeitung vom 7. Juli 1926, Nr. 1011. ?) Das scheint die Ansicht des Kommentars Schücking-Wehberg, 636, zu ;ein. Man hätte es dann mit einer Art von durch den Pakt begründeter Legalzervitut zu tun, wie sie für das Küstenmeer nach allgemeinem Völkerrecht besteht. Verdross, Die Verfassung der Völkerrechtsgemeinschaft, 203. %) Compte rendu de la 12&me Session du Conseil (Februar - März 1921) 5. 21,2. S. auch den Bericht des VBR über seine Geschäftsführung an die 2. VBV, II Ass, Pl. 98. Der Wortlaut der Erklärungen Dunants ist abgedruckt in „La Societe& des Nations‘ hersg. von Dr. B. de J ong van Beek en Donk, 1921, 206-—216. In demselben Bande auch die im Ständerat stattgefundene Diskussion, bezügliche Noten- und Briefwechsel, sowie einige Zeitungsartikel. In der Frage ferner zu vergl. die Artikel von Oberstdiv. Sonderegger ınd die Entgegnung in der Neuen Zürcher Zeitung 1924 No. 1056, 1103, 1157. *) Resolution vom 4. Okt. 1921, Ziff. 4, s. unten. Wenn den Staaten ein Prüfungsrecht zusteht hinsichtlich der im VBP ausdrücklich normierten 45 ob aus der Truppensendung nach Wilna kriegerische Verwicklungen hätten entstehen können, welche die schweizerische Neutralität berührt hätten, war rein tatsächlicher Art und konnte von der Schweiz mit guten Gründen bejaht werden. Andererseits ist es zweifelhaft, ob die Schweiz auf Grund der Londoner Erklärung vom 13. Februar 1920 den Durchtransport verweigern konnte*). Wohl aber kann man sich fragen, ob die schweizerische Neutralität, wie sie sich in der schweizerischen Politik und im Volksbewusstsein ausgebildet hat, und die trotz ihrer Einmaligkeit zu einem Bestandteil des Völkerrechts geworden und im VB anerkannt ist, nicht jede Berührung schweizerischen Territoriums durch einen fremden Truppenkörper?) ausschliesst. Die Benutzung des Staatsgebietes durch fremde Truppen, die völkerrechtliche Immunität geniessen, ist ein so tiefer Eingriff in die Territorialhoheit, dass sie schon nach allgemeinem Völkerrecht einer besonderen Erlaubnis bedarf®). Der Standpunkt lässt sich vertreten, dass die schweizerische Auffassung der dauernden Neutralität eine solche Erlaubnis überhaupt ausschliesst, ausgenommen im Kriegsfall zur gemeinsamen Abwehr eines Anxreifers?), Pflichten, so um so mehr, wo es sich um eine nirgends expressis verbis stipulierte Duldungspflicht handelt. 1) Wie v. Waldkirch. Die dauernde Neutralität der Schweiz, 1926. S. 54. annimmt. ?) Im Gegensatz zu den einzelnen Angehörigen einer fremden Truppenmacht. 3) v. Liszt-Fleischmann, Das Völkerrecht, 12. Aufl., 182. *) Dem widerspricht auch nicht die Auffassung des Bundesrates. Im Schreiben von Bundesrat Motta an den französischen Botschafter vom 12. Febr. 1921 wird zwar gesagt: „Le Conseil Federal n’estime cependant pas que la neutralit&e perpetuelle de la Suisse Iui impose l’obligation internationale de refuser en toutes circonstances le passage des troupes.‘““ „La S. d. N.‘“, 1921, 235. Aber wenn auch eine „obligation internationale‘ abgelehnt wird, so bleibt doch die völkerrechtliche Befugnis bestehen, den Truppentransport zu verweigern. H. Körling, Die Rechtsnatur des VB, 1922, S. 43, macht darauf aufmerksam, dass im Beschluss der Niederländischen zweiten Kammer betr. Beitritt der Niederlande zum VB die Erwartung ausgesprochen wird, „dass bei der Anwendung der Bestimmungen des VBP, insbesondere jener, die den Durchzug der Truppen in Art. 16 betreffen. das Mitentscheidungsrecht Hollands respektiert AG D. Es ist früher ausgeführt worden, dass Rat und Versammlung Beschlüsse fassen, welche ihre Verbindlichkeit (sofern diese überhaupt gewollt ist) in sich selbst tragen, d. h. keiner Ratifikation bedürfen*). Das gilt auch in denjenigen Angelegenheiten, die nicht mehr den VB als juristische Einheit betreffen, sondern in dem hier zur Besprechung stehenden weiteren Bereiche liegen. Wie verhält es sich hier mit den Staaten, die sich der Stimme enthalten? Sie können, wenn die Auffassung, dass es sich hier um Angelegenheiten handelt, die über statutarischen Kompetenzkreis von Rat und Versammlung hinausgeht, richtig ist, nicht gebunden sein?). Denn eine solche Bindung eines Dritten könnte ja nur eintreten, wenn dieser die Beschliessenden dazu ermächtigt hat; eine solche Ermächtigung fehlt aber hier. Folgende Überlegung führt zum gleichen Resultat: Wenn auch der Nichtstimmende gebunden werden könnte, so müsste er, um die Bindung zu verhindern, sein Veto einlegen, was ja nach Art. 5 Abs. 1 ohne weiteres möglich ist. Damit aber würde er das Canze stillegen. Den einzelnen Staat aber im VB zu einem Veto zu zwingen in Angelegenheiten, die ausserhalb des Bundes ohne sein Zutun geregelt werden könnten, widerspricht offenbar dem Grundgedanken des Paktes, der die internationale Zusammenarbeit erleichtern und nicht erschweren will?), Daher muss dem einzelnen wird, indem dieses Land beider Anwendung der Bestimmung beigezogen wird...“ Es handelt sich hier einfach um Anwendung von Art. 4 Abs. 6. ?) Obwohl auch die Aufstellung von Konventionsentwürfen, welche der Rati-Gkation unterliegen, möglich ist, s. unten. ?) Dieser Meinung scheint auch v. Freytagh-Loringhoven, S. 94, zu sein, wenn er annimmt, dass eine Bindung durch Stimmenthaltung vermieden werde. Wenn in der Schrift von Niemeyer, Rühland, Spiropoulos, S. 19, ausgeführt wird, durch die Sitzung (der VBV) werde „grundsätzlich die rechtliche Lage ermöglicht, dass trotz des Erfordernisses der Einstimmigkeit der Beschlüsse, der VB Entscheidungen trifft und Massnahmen beschliesst, welche ein Mitglied rechtlich zwingen, unter Verzicht auf Geltendmachung seines souveränen Staatswillens an Tätigkeiten teilzunehmen, welche es missbilligt‘“, so kann das nur für den statutarischen Kompetenzkreis des VB zutreffen. Die Behauptung besagt, so wie sie formuliert wurde, zu viel. 3) Als auf der zweiten Haager Konferenz eine Majorität von 32 Staaten lie Konvention betr. die obligatorische Schiedsgerichtsbarkeit unter Führung von v. Martens und Chaoate für ihren Kreis hindend machen wollte. wurde dieser —_ 47 — Mitglied die Möglichkeit offen gelassen werden, durch Stimmenthaltung eine Bindung, die es nicht wünscht, zu vermeiden. — Man braucht sich übrigens nur vorzustellen, dass bei einem wichtigen Ratsbeschluss eine Grossmacht sich der Stimme enthält, um die Unmöglichkeit einer Bindung trotz Stimmenthaltung einzusehen. Was für den Rat gilt, trifft auch für die Versammlung zu. Auch fehlen Beispiele dafür nicht, ’dass das Organ eines 5taatenverbandes Beschlüsse fassen kann, die nur für einen Teil der Mitglieder Geltung haben und bei dem auch nur diese Mitglieder mitwirken. So bestimmte Art. 7 der Deutschen Reichsverfassung von 1871 in Abs. 4: „Bei der Beschlussfassung über eine Angelegenheit, welche nach den Bestimmungen dieser Verfassung nicht dem ganzen Reiche gemeinschaftlich ist, werden die Stimmen nur derjenigen Bundesstaaten gezählt, welchen die Angelegenheit gemeinschaftlich ist‘“!), Die Eidgenössischen Konkordate wurden vor 1848 auf der Tagsatzung verhandelt und beruhten auf einem Mehrheitsbeschluss dieser Behörde, sie waren ‚und sind) aber nur für die beitretenden Stände verbindlich?). Die hier vertretene Auffassung der Nichtbindung der Nichtstimmenden findet schliesslich in einem wichtigen diplomatischen Dokument, nämlich dem Begleitschreiben Stresemanns zum deutsch-russischen Vertrag vom 24. April 1926, ihre Bestätigung. Versuch durch eine Minderheit von neun Staaten vereitelt: Schücking, Der Staatenverband der Haager Konferenzen, 1912, 206. Dabei handelte es sich aber um einen positiven Widerspruch nicht nur gegen die Konvention selbst, sondern gegen ihre Aufnahme in die Schlussakte, Im übrigen aber hatten einzelne Staaten verschiedene Konventionen abgelehnt, indem sie mit Nein stimmten oder sich der Stimme enthielten: sie erhoben aber keinen Widerspruch, als diese Konventionen in die Schlussakte aufgenommen wurden. Max Huber, Jahrbuch des öffentlichen Rechts II 477. Also bietet schon die zweite Haager Konferenz eine Art von Präzedenzfällen für die im Text vertretene Auffassung. ') Dahin gehörte z. B. die Reichspost und Telegraphenanstalt, 2) Blumer-Morel, Handbuch des schweizerischen Bundesstaatsrechts III, 2, Aufl., 257 £. Schücking, Der Staatenverband der Haager Konferenzen, 1912, J4, erinnert daran, dass ein politischer Verband Organisationen unterhalten kann, die nicht allen Rechtssubjekten dieses Verbandes gemeinsam sind. dennnoch aber den Charakter von Verbandsinstitutionen traven. Su Dort wird gesagt, dass die Feststellung des Angreifers nach Art. 16 VBP „mit bindender Wirkung für Deutschland nur mit dessen eigener Zustimmung entschieden werden könnte‘“!). Dabei wird angenommen, dass andere Mächte Massnahmen auf Grund von Art. 16 ergreifen, ihrerseits also möglicherweise einem Ratsbeschluss, der eine Verletzung des Art. 16 konstatiert, zugestimmt haben. Auch die Praxis der VBV kennt Präzedenzfälle. An der dritten VBV hatte der cubanische Delegierte bei der Abstimmung über den Verteilungsschlüssel für die Kosten des VB sich der Stimme enthalten, um eine Bindung seines Staates zu vermeiden, ohne den ganzen Beschluss der VBV zu verhindern?), ebenso an der vierten VBV der Delegierte Persiens®). Es ist aber zuzugeben, dass es eine unerfreuliche Erscheinung wäre, wenn im Völkerbund die Stimmenthaltung, zwecks Vermeidung einer Verpflichtung, häufig praktiziert würde. Im übrigen wäre in jedem Falle der Stimmenthaltung zu prüfen, ob nicht nachträglich eine stillschweigende Zustimmung zum Beschluss und damit eine Bindung stattfindet. Die stillschweigende Zustimmung ist hier um so eher als zulässig anzunehmen, als nach dem Pakt (Art. 26) sogar eine Paktrevision stillschweigend angenommen werden kann“). E. Nachdem festgestellt ist, dass eine rechtsverbindliche Beschlussfassung grundsätzlich möglich ist, ist weiter der materielle Bereich, auf den sich die Beschlussfassung erstrecken kann, abzugrenzen. Gibt es dafür überhaupt eine Grenze und wo liegt sie? Um das Resultat gleich vorwegzunehmen: eine Begrenzung der Angelegenheiten, die der VB behandeln darf, ist grundsätzlich 1) Zit. Europäische Gespräche, April 1926, 211. S. unten‘ Note 5. 76/77. 2) III Ass. Pl. 381. Nach der oben vertretenen Ansicht über die rechtliche Natur des Verteilungsbeschlusses trat trotzdem eine Bindung für Cuba und Persien ein. Immerhin war die Rechtslage eine besondere, da der Beschluss der VBV im Widerspruch stand zu dem damals noch in Kraft stehenden ursprünglichen Wortlaut von VBP Art. 6 Abs. 5. 3) IV Ass. Pl. 131/2. 4) Nämlich von denjenigen Mitgliedstaaten, die das Amendement zwar nicht ratifizieren. aber auch nicht den Austritt aus dem Bund erklären. 49 - anzuerkennen, und zwar ergibt sie sich aus dem VBP; um den Rahmen festzustellen, innerhalb dessen eine verbindliche Beschlussfassung möglich ist, muss auf die staatsrechtliche Stellung der Regierungen zurückgegangen werden. Dabei ist der Bereich der Befugnis, Angelegenheiten zu behandeln, d. h. zu diskutieren mit oder ohne anschliessende — verbindliche oder unverbindliche — Resolution, weiter als der Umfang der Angelegenheiten, in denen eine verbindliche Beschlussfassung möglich ist. Die Erörterung der gestellten Frage geschieht zweckmässigerweise in der Art, dass die Tragweite der Art. 3 Abs. 3 und Art. 4 Abs. 5 untersucht wird. Diese Artikel enthalten zwar nicht die einzige, aber die weiteste Zuständigkeitsbestimmung; was nicht dort unterzubringen ist, kann auch nicht durch einen andern Artikel des VBP in die Zuständigkeit von Rat und Versammlung gelegt sein!). Art. 3 Abs, 3 bestimmt: „L’Assemblee connait de toute question qui rentre dans la sphere d’activit& de la Soci6te ou qui affecte la paix du monde“. Art. 4 Abs. 5 enthält die gleiche Vorschrift für den Rat?). 1. Diesen Bestimmungen kommt zunächst eine negative Tragweite zu. Sie bedeuten, dass sich Völkerbundsrat und Völkerbundsversammlung nicht mit Angelegenheiten befassen sollen, die nicht durch Art. 3 und 4 gedeckt sind, Spezialverträge natürlich ausgenommen. In diesem Sinne sind — m. E. richtigerweise — die genannten Bestimmungen im Memorandum der britischen Delegation an die 7. VBV vom 16. September 1926 betreffend Auslegung der Präambel und der Art. 3 und 4 VBP aufgefasst worden?®). Barthelemy hat in seiner geistreichen Rede in der Plenarversammlung vom 25. September 1926 den britischen Antrag ins Lächerliche gezogen, was weniger wegen seiner juristischen Anfechtbarkeit als wegen seiner politischen Tendenz vielleicht ') Es handelt sich hier nur um den Stoffbereich: hinsichtlich der Intensität der Bindung durch Beschlüsse gehen allerdings verschiedene Bestimmungen des VBP über Art. 3 und 4 hinaus. Siehe oben 5. 8 ff. 2) Mit dem Unterschied, dass an Stelle von „qui rentre‘* rentrant und von „qui affecte‘“ affectant steht. 3) A. 102, 1926. V. _. 50 — angebracht warl). Es wäre also wohl möglich, dass sich ein Mitylied des VB der Behandlung einer Angelegenheit im Schosse von VBV oder VBR widersetzt, mit der Begründung, sie falle nicht unter die Begriffsbestimmung der Art. 3 und 42). Diese Annahme rechtfertigt sich auch im Hinblick auf Art. 15 Abs. 8 VBP, wonach der Rat sich in einem Konflikt jedes Vorschlages snthalten soll, wenn sich der Streit auf eine Frage bezieht, die im ausschliesslichen Bereich der Staatshoheit einer Partei liegt. Sie erscheint vor allem auch gerechtfertigt, wenn man bedenkt, dass in der internationalen Arbeitsorganisation ein besonderes Verfahren besteht zur Entscheidung der Frage, ob eine Angelegenheit auf die Tagesordnung der Arbeitskonferenzen gesetzt werden soll. Bekanntlich hatte der StIG schon dreimal Gutachten über die Kompetenzen der internationalen Arbeitsorganisation abzugeben. Wenn die Bestreitung der Kompetenz möglich ist bei einer Organisation, die unbestrittenermassen keine bindenden Beschlüsse fassen kann, so muss es a fortiori möglich sein beim VB, bei dem die Möglichkeit verbindlicher Entscheidungen zum mindesten offen bleibt®). Dabei muss allerdings bemerkt werden, dass die Frage, ob eine Angelegenheit „den Frieden der Welt berührt‘, kaum nach objektiven Merkmalen beurteilt werden kann, Denn die Friedensgefährdung ist davon abhängig, in welcher Weise ein Staat oder mehrere Staaten auf einen bestimmten Zustand oder Vorfall reagieren. Wichtiger als irgendein objektiv feststellbarer Sachverhalt ist das subjektive Empfinden der Beteiligten. Deshalb 1) Der britische Antrag wurde in der Plenarsitzung vertagt und ist seither zurückgezogen worden. Compte rendu de la 7M€ session ordinaire de l’Assemblee je la S. d. N. 166€ sgance pleniere. ?) In Niemeyer, Rühland, Spiropoulos a. a. 0. 6 wird darauf hingewiesen, lass die Mitgliedstaaten ein Interesse daran haben können, „Initiativanträge zeschäftsordnungsmässig von der Verhandlung auszuschliessen“, 3) So war es m. E. richtig, dass sich Chamberlain in der Sitzung des VBR vom 10. März 1927 einem Antrag Vanderveldes widersetzte, es sei der bulgarischen Regierung die Amnestie politischer Verbrecher zu empfehlen. Dazu wäre der VBR höchstens dann zuständig, wenn durch die Amnestie eine Kriegsgefahr beseitigt werden könnte (VBP 4, 11). 51 — gilt auch hier, was der StIG über die seine Zuständigkeit beschränkende Klausel „que le diff&rend ne soit pas susceptible d’&tre regle par des n&gotiations“ ausgeführt hat!) und was auch sinngemäss für den Begriff des „diff&rend susceptible d’entrainer une rupture‘“ (VBP Art. 15) gilt?): es ist auf die Beurteilung durch die interessierten Staaten abzustellen. Wenn von zwei Streitparteien die eine das Vorliegen einer Friedensgefährdung behauptet, so kann m. E. nicht die andere durch die Behauptung des Gegenteils die Kompetenz des VB ausschliessen, es sei denn, die Behauptung der ersteren sei offensichtlich unbegründet. Wenn die Behauptung der Friedensgefährdung vorliegt, besteht jedenfalls eine starke Vermutung für die Kompetenz des VB. 2, Die positive Bedeutung der Art. 3 und 4 liegt einmal in der Bestimmung, dass VBR und VBV die gleichen Kompetenzen haben; eine Regel, die ohne ausdrückliche Stipulation nicht gelten würde. Ferner normieren Art. 3 und 4 auch das’ Verhältnis von VBR und VBV zu den Mitgliedstaaten in positivem Sinne: die Mitgliedstaaten haben die Behandlung der in Art. 3 und 4 umschriebenen Angelegenheiten durch die VB-Organe zu dulden?). Beides ergibt aber nichts für die Verbindlichkeit der Beschlüsse. 3. Können also VBR und VBV verbindlich Beschlüsse fassen in dem ganzen von Art. 3 und 4 umspannten weiten Gebiet? Diese Frage ist zu verneinen. Ihre Bejahung widerspräche sowohl dem VBP, wie allgemeinen, vor allem auch aus dem Staatsrecht geschöpften Erwägungen. Die Unvereinbarkeit mit dem VBP liegt darin, dass eine so weite Auslegung der Art. 3 und 4 einen Widerspruch ergäbe mit ?) Recueil des Arrets, No. 2, Affaire des Concessions Mavrommatis en Palestine du 30 aoüt 1924, S, 13 ff. ?) S. schweiz. Antwort auf das nach dem Korfuzwischenfall erstattete Juristengutachten, VB-Drucksachen €. 212. M. 72, 1926, V,S. 15. *) Vgl. als eine Art Vorläufer für diese Bedeutung der Art. 3 und 4 (das zleiche liesse sich für die übrigen „Zuständigkeitsbestimmungen‘“ des VBP sagen): Art. 3 Abs. 3 der Haager Abkommen zur friedlichen Erledigung internationaler Streitfälle von 1899 und 1907, wonach die Anbietung guter Dienste oder die Vermittlung niemals von einem der streitenden Teile als unfreundliche Handlung angesehen werden darf. 32 andern Artikeln des VBP: die Befugnisse nämlich, welche die Art. 8, 10, 11, 15, 16, 17 den VB-Organen übertragen, sind offensichtlich viel geringerer Art, und es kann unmöglich der Sinn des Paktes sein, diese Spezialbestimmungen durch eine Generalvollmacht in den Art. 3 und 4 hinfällig zu machen, Die allgemeinen Erwägungen, die gegen die Bejahung der zestellten Frage sprechen, sind folgende: Wenn der VB eine so weite Beschlusseskompetenz besässe, so würde er über Vollmachten verfügen, die ähnlich sind denjenigen, die eine Regierung im Falle innerer Unruhen besitzt und welche dahin gehen, alle Massnahmen zu treffen, welche zur Aufrechterhaltung von Ruhe und Ordnung erforderlich sind. Eine so weitgehende Kompetenz, welcher sogar im innerstaatlichen Verhältnis der Charakter des Notrechts zukommt, haben die Mitglieder des VB ginem internationalen Organismus sicher nicht übertragen wollen. Gerade die Weite der Kompetenz spricht gegen diese Auslegung‘). Ferner ist zu bedenken, dass VBR und VBV zusammengesetzt sind aus Vertretern, welche von den verschiedenen Staatsregierungen mit Instruktion und Vollmacht versehen worden sind. Ist es nun denkbar, dass die Regierungen den Vertretern eine Vollmacht erteilen, die so weit ist, dass sie auf eine internationale Gesetzgebung oder Regierung in Form von Resolutionen der Versammlung oder gar des Rates hinausläuft? Dies wäre doch nur möglich, wenn die Regierung ihrerseits durch eine Gesetzes- oder Verfassungsbestimmung dazu ermächtigt würde. Das ist aber m. W. nirgends ausdrücklich geschehen?). Der schweizerische Beitrittsbeschluss sieht sogar vor, dass für die Genehmigung von mit dem VB zusammenhängenden Übereinkünften jeder Art die von der schweizerischen Bundesverfassung für den Erlass von Bundesgesetzen aufgestellten Bestimmungen zur Anwendung kommen. Aber auch wenn die Regierung über eine solche Vollmacht verfügen würde. so könnte sie doch, wollte sie nicht selbst !) Ebenso Carl Schmitt, Die Kernfrage des VB, 1926, 6. 2) Corbett, British Year Book of International Law 1924, 145, bezeichnet eine so weitgehende Delegation an die Völkerbundsorgane als .‚.of the most doubtful legality for manv of the State-Members“. 53 vor ihrer Delegation abdanken, ihren Vertretern im VBR und in der VBV nur eine beschränkte Vollmacht erteilen, wodurch aber wieder die Verhandlungsfähigkeit stark beeinträchtigt wäre. Aber keine konstitutionelle Regierung besitzt jene Vollmacht. Und sofern eine Regierung über ähnliche Kompetenzen verfügen würde, so wäre sie eine autokratische Regierung und als solche — das ist noch ein politischer Gesichtspunkt — am allerwenigsten geneigt, weitgehende internationale Bindungen einzugehen. Wohl ist es wahr, dass solche aus dem Staatsrecht geschöpften Bedenken für die Auslegung des Völkerrechts, das aus sich selbst zu interpretieren ist, keine entscheidende Bedeutung haben. Auch ist es richtig, dass gewisse Bestimmungen von Teil XIIT des Versailler Vertrages (Arbeitsorganisation) eine Änderung einzelner landesrechtlicher Normen bewirkt haben. So ist die sonst übliche Unterzeichnung internationaler Abkommen durch den Annahmebeschluss der Internationalen Arbeitskonferenz ersetzt worden!) und dieser steht das Initiativrecht in den nationalen Parlamenten zu”). Auch können einem Staat auf dem Wege der Paktrevision Pflichten auferlegt werden, an die er durch sein blosses Stillschweigen gebunden wird (VBP Art. 26). Doch das sind einzelne durch unzweideutige vertragliche Bestimmungen geregelte Punkte. Jene ausgedehnte Kompetenz der Regierung aber, wie sie skizziert wurde, ist nirgends ausdrücklich vorgesehen — und stillschweigend kann eine so grundlegende Änderung der innerstaatlichen Kompetenzgrenzen unmöglich durch einen internationalen Vertrag bewirkt werden. Und mit Bezug auf die Art. 10 und 16 VBP, bei deren Anwendung jene umfangreiche Befugnis der Regierung besonders in Erscheinung treten könnte, ist immer wieder betont worden, dass die Mitwirkung eines Staates an einer militärischen Unternehmung der Zustimmung des Parlaments bedarf3\. *) van Eysinga, Le droit de la S. d. N. et les constitutions nationales, Revue de droit international et de lögislation comparege I (1920), 147. ?) Max Huber, Die konstruktiven Grundlagen, 13. *) Vgl. unten die Ausführungen zu den interpretativen Resolutionen zu Art. 10 und 16. Zitate bei Komarnicki. La question de l’int6zrit& territoriale — 54 — 4. Irgendeinen bestimmten Inhalt müssen aber die Beschlüsse haben können. Doch würde man vergeblich im VBP danach suchen. Es bleibt nach den bisherigen Ausführungen nichts anderes übrig, als für die Bestimmung des Inhalts auf die staatsrechtliche Stellung der Regierungen abzustellen, Bei Zweifeln über die Tragweite einer Kompetenzdelegation an ein internationales Organ muss es zulässig sein, auf das Staatsrecht der vertragschliessenden Teile zurückzugreifen. Wenn nämlich festgestellt ist, wie weit staatsrechtlich die Kompetenzen der den Beschluss von VBR oder VBV fassenden Behörden (d. h. der Regierungen) geht, so kann daraus geschlossen werden, dass auch die von ihnen einzugehende internationale Bindung nicht weiter gehen soll. Der völkerrechtliche Vertrag (der VBP) wird also mit Berücksichtigung des Staatsrechts der Kontrahenten interpretiert?). Diese Berücksichtigung des Staatsrechts ist allerdings nur ein Mittel der Auslegung ; die staatsrechtliche Befugnis ist nicht notwendig Bedingung der völkerrechtlichen Gültigkeit, da auch ein Vertrag, den eine Behörde in Überschreitung ihrer Kompetenz einging, völkerrechtlich verbindlich sein kann. dans le pacte de S. d. N., 1923, 186. Komarnicki ist anderer Ansicht, steht aber lamit allein. Poincar€ hat der allgemeinen Anschauung Ausdruck gegeben, als ar sich dahin äusserte, dass „la ratification de cet article (10) ne pouvait avoir pour effet de creer ıme delegation de pouvoir permanente aux gouvernements et que l’ex&cution de l’obligation contract6e doit &tre poursuivie conforme&ment aux röegles constitutionnelles de chaque Etat‘, zit. 4. Fabre-Luce, Locarno sans r&ve, 1927, 33. Gegen die Annahme so weitgehender Kompetenzen an den VB auch Corbett, What is the League of Nations. in British Year hook of international Law, 1924, 145. 1) In einer Untersuchung, wann Einstimmigkeit nötig sei für die Beschlüsse der VB-Organe, kommt Rolin zu einem mit dem Text übereinstimmenden Resultat. Einstimmigkeit (womit Verbindlichkeit gemeint ist) sei nur erforderlich, wenn der Beschluss gefasst werde „en dernier ressort en vertu d’une delegation de pouvoir des Etats membres de la Socie6t6‘*, andernfalls handle es sich um eine mehrheitlich zu fassende recommandation. Revue de droit international et de legislation comparee II (1921), 240. 2) So neuestens das Schweizerische Bundesgericht im Urteil vom 5. Februar 1926 i. S. Kanton Schwyz gegen Kanton Zürich, BGE 52, I S. 177: „Da die Verpflichtung, die Ableitung von Wasser zu verhindern, das zürcherische Gemeinwesen als solches trifft, kann sie nur Massnahmen umfassen, die in der Machtbefuenis dieses GCemeinwesens oder seiner Behörden liegen.“ — 55 — Da es sich hier nicht um die Auslegung einer bereits eingegangenen Verpflichtung handelt, sondern um die Auslegung einer 5tipulation, die erst die Eingehung gegenseitiger Bindungen ermöglichen soll, ist die Rücksichtnahme auf das Staatsrecht um so mehr angebracht. Das führt nun zum Ergebnis, dass eine Beschlussfassung von Rat und Versammlung nur in denjenigen Materien für die Beteiligten bindend sein kann, in denen die Regierungen frei zu handeln vermögen. Da die Regierungen aber gerade im Gebiete der auswärtigen Politik, die hier fast ausschliesslich in Betracht kommt, wenig an gesetzliche Schranken gebunden sind, umfassen die Materien, in denen VBR und VBV verbindlich beschliessen können, einen ansehnlichen Bereich. Möglich ist auch, dass die Regierung vor Abgabe ihres Votums im VB die nötigen Vollmachten beim Parlament einholt. Das scheint z. B. notwendig zu sein, damit die Regierung einer Ratsmacht einem Ratsbeschlusse zustimmen kann, der nach Art. 16 Abs. 2 „die Stellung militärischer, maritimer oder aviatischer Streitkräfte den verschiedenen beteiligten Regierungen (auch ihr selbst) anempfiehlt‘“, sofern sie nicht selbst die Kompetenz zur Kriegserklärung hat, sondern diese dem Parlament zusteht. Man kann sich zwar auf den Standpunkt stellen, eine Ermächtigung durch das Parlament sei nicht nötig, da ja der Rat nur eine Empfehlung erlasse, die keine juristische Verpflichtung erzeuge. Für diesen Standpunkt liesse sich auch das Argument anführen, dass der VBR rasch zu handeln hat, bevor ein Parlamentsbeschluss überhaupt gefasst werden kann. Aber auch die andere Ansicht lässt sich vertreten, mit der Erwägung, dass die Regierung an die Empfehlung, der sie zustimmte, tatsächlich gebunden ist und deshalb die Zustimmung nur geben könne, sofern ihr die nötigen Vollmachten seitens des Parlaments erteilt wurden. Es ist zwar möglich, dass der Staat unmittelbar auf Grund des Paktes (Art. 10 oder 16) verpflichtet ist, militärisch einzugreifen. Diese völkerrechtliche Pflicht vermag aber nicht die innerstaatlichen Kompetenzen zu verschieben, d. h. die Regierung dort zuständig zu machen, wo nach Staatsrecht das Parlament zuständig ist. Wohl aber ist das Parlament als zuständiges Organ 56 verpflichtet, die zur Erfüllung der völkerrechtlichen Pflicht erforderlichen Staatsakte zu setzen, da andernfalls der Staat völkerrechtswidrig handelt. F. Es würde zu weit führen, den möglichen Inhalt dieser über die statutarische Kompetenz des VB hinausgehenden Beschlüsse im einzelnen darzustellen. Die Grenzen, innerhalb deren sich die Beschlüsse bewegen können, sind dargestellt worden: einmal die durch den VBP selbst gesetzten Schranken, andererseits die aus der staatsrechtlichen Stellung der Regierungen sich ergebenden Grenzen. In diesem weiten Rahmen erfüllt der VB seine wichtige Aufgabe: ein Mittel zur friedlichen Auseinandersetzung, Angleichung, Koordination der auswärtigen Politik der verschiedenen Staaten zu sein. Doch bleibt zu beachten, dass diese Beschlüsse nicht von einem beliebigen Diplomatenkongress gefasst werden, sondern von Rat und Versammlung des VB. Daraus ergibt sich zweierlei, Einmal, dass auch in diesem Bereich der VB zur Tätigkeit verpflichtet ist. Wenn Art. 10 verletzt wird, muss der Rat auf Mittel bedacht sein, die Erfüllung der Garantieverpflichtung sicherzustellen. Im Falle von Krieg und Kriegsdrohung (Art. 11) muss der VB die erforderlichen Massnahmen ergreifen, um den Völkerfrieden aufrechtzuerhalten. Dasselbe gilt für die zahlreichen andern Fälle, in denen „Empfehlungen“ zu beschliessen sind. Der VB kommt dadurch allerdings in eine merkwürdige, aber für die Schwierigkeiten eines internationalen Organismus charakteristische Lage: es sind ihm bestimmte Aufgaben überbunden worden, aber es mangeln ihm für zahlreiche dieser Aufgaben die Kompetenzen zur zwangsmässigen Durchführung, ja auch nur zur verbindlichen Beschlussfassung‘). Mit der ersten Eigenart hängt die zweite zusammen, Wenn von Rat oder Versammlung Beschlüsse gefasst werden, welche über die statutarische Kompetenz hinausreichen, so sind zwar nach den oben gemachten Ausführungen nur die Zustimmenden 1) Pierre Mariotte, Les limites actuelles de la competence de la S. d. N., 1926, 180: „La S. d. N. a une competence absolue pour examiner toutes les difficultes, zans que ceci entraine pour elle le pouvoir de toutes les regler.‘“ 57 —. unter Ausschluss der Abwesenden und Nichtstimmenden gebunden. Aber auch diese können in ihrer Rechtsstellung wenigstens mittelbar berührt werden. Das gilt vor allem für die Empfehlungen des Rates, welche später eingehender zu besprechen sind?). Daraus ergibt sich die Möglichkeit, dass ein Beschluss eine verschiedene Wirkung entfaltet für die am Beschluss Beteiligten und für die übrigen Mitglieder des Bundes. Für die übrigen Mitglieder des Bundes mag es sich um eine blosse Empfehlung (des Rates) handeln, für die Beschliessenden selbst kann der gleiche Beschluss eine gegenseitige rechtliche Bindung bedeuten. Das ist z. B. denkbar bei den Ratsbeschlüssen gemäss Art. 10, 1l, 13 Abs, 4, Art. 16 Abs, 2.2) In den Verhandlungen der vorbereitenden Kommission für die Abrüstungskonferenz ist z. B. die Kompetenz des VB anerkannt worden gegen Staaten, die den Frieden gefährden, die Friedensblockade zu verhängen?). Vicomte Cecil wies auf die Schwierigkeiten hin, die daraus entständen, dass die Seemächte ausserhalb des VB nicht an die Blockade gebunden wären‘). Damit setzte er voraus, dass die Mitglieder des VB durch eine vom Rat beschlossene Friedensblockade gebunden sind. Sind sie es eher als die Staaten ausserhalb des Bundes ?®) Die Frage ist m. E. zu ver-1) 5.68 ff, ?) Vgl. z.B. die schweizerische Botschaft vom 4. Aug. 1919, S. 17 (über Art. 10 VBP): „Verbindliche Vorschläge könnte der Rat höchstens mit Einstimmigkeit und nur für seine Glieder und andere für diese Angelegenheit gemäss Art. 4 Abs. 5 in den Rat gezogene und dort zustimmende Staaten fassen.“ 5. 135 (über Art. 16 Abs. 2) :„Im Gegensatz zu Absatz 1 handelt es sich hier um Aktionen, zu denen die Staaten nur soweit verpflichtet sind, als sie eine entsprechende Pflicht im Rat selbst übernehmen oder im voraus durch Defensivallianzen unter sich übernommen haben.‘ S. auch S. 129 über Art. 13 Abs. 4. %) Documents de la Commission preparatoire de la Conference du Desarmement. Serie III (C, 740. M. 279. 1926, IX) Sitzung vom 3. Dezember 1926. 5. 63/64. *) Dies war der Standpunkt, den die Vereinigten Staaten anlässlich der Friedensblockade 1902 gegen Venezuela einnahmen. Dagegen Basdevant in Revue generale de droit international public, 11, 423-5, Liszt-F Teischmann, 445, 5) Die Frage hat nur dann einen Sinn, wenn man annimmt, die Friedensblockade sei für nicht blockierende dritte Mächte nach allgemeinem Völkerrecht unverbindlich. — 58 — neinen. Der Rat hat nach dem Pakt nicht die Befugnis, eine für alle Bundesmitglieder obligatorische Blockade zu verfügen. Die Verpflichtung zur Blockade ergibt sich, wenn überhaupt, unmittelbar aus Art. 16 des Paktes. Der Beschluss des Rates kann nur für die Ratsmitglieder eine von Art. 16 unabhängige rechtliche Bindung schaffen, für die übrigen Mitglieder ist er, ob es sich um eine Blockade nach Art. 16 oder unabhängig davon handelt, nur eine, politisch freilich sehr bedeutungsvolle Empfehlung. G. Ein besonders heikles Problem bietet die Auslegung des Paktes durch Resolutionen von Rat oder Versammlung!). Gemeint ist die abstrakte Auslegung, welche in allgemein gültiger Weise die Bestimmungen des Paktes näher präzisieren will. Die Auslegung durch Anwendung im konkreten Fall braucht hier nicht näher betrachtet zu werden. Sie besitzt zwar das Gewicht eines Präjudizes, das, wenn es vom StIG ausgeht, von grösster Autorität sein kann, schafft aber keine rechtliche Bindung für die Zukunft. Es ist zwar mit guten Gründen die Ansicht vertreten worden. der Spruch eines internationalen Gerichts habe interpretative Wirkung auch für die Zukunft, sofern ‚die objektive Vertragsnorm selber Gegenstand der Klage‘ ist?). Doch trifft dies für einen Kollektivvertrag, wie es der VBP ist, nicht zu, jedenfalls nicht hinsichtlich der am Streitfall nicht beteiligten Mitglieder des Bundes. Dies ergibt sich, abgesehen von allgemeinen Erwägungen, aus Art. 63 des Statuts des StIG. Art. 63 bestimmt nämlich,.dass, wenn sich der Streit um die Auslegung eines Vertrages handelt, an welchem andere Staaten als die Streitparteien beteiligt sind, diese das Recht der Intervention haben, und dass, wenn einer von diesem Recht Gebrauch macht, die im Urteil enthaltene Auslegung auch für ihn verbindlich ist. Daraus ergibt 1) Grundsätzlich ist ja die Auslegung Sache der Mitgliedstaaten selbst. S. unten S. 74. Politis V Ass. Pl. 104: „Comme l’a rappele l’annee derniöre man honorable collegue M. Loudon et comme ]’a rappel6 avanthier 1’honorable WM. Gustave Ador, l’interpretation du Pacte rentre dans Ia competence sauveraine des Etats-Membres de la S. d. N.“ 2) Max Huber, Jahrbuch des öffentl. Rechts II 563. Lammasch, Die Rechtskraft internationaler Schiedssprüche, 121. 59 sich, dass ein Staat, der auf die Intervention verzichtet, durch den Entscheid des Gerichts nicht gebunden ist. Allein dem Spruch des StIG kommt schon deshalb eine grössere Bedeutung zu als dem Entscheid eines ad hoc gebildeten Schiedsgerichts, weil zu erwarten ist, dass der Gerichtshof in einem späteren Streit die gleiche Rechtsfrage gleich beantworten wird, Ein besonderes Verfahren oder besondere Organe für die authentische Auslegung des Paktes sind nicht vorgesehen*). Daher gilt die allgemeine, auch vom StIG anerkannte Regel, dass „le droit d’interpreter authentiquement une rögle juridique appartient ä celui-Jä seul qui a le pouvoir de la modifier ou de la supprimer““?), Das bedeutet, auf den VB angewandt, dass der Pakt nur nach dem Verfahren der Amendierung (Art. 26) authentisch interpretiert werden könnte?) — eine praktisch kaum anwendbare Methode. Das bedeutet aber auch, dass jeder andere Weg (Resolutionen des Rates, der Versammlung) nicht eine authentische Auslegung des Paktes bewirken kann. So konnte der VBR durch die Genehmigung des nach dem Korfuzwischenfall erstatteten Juristengutachtens keine dem Gutachten entsprechende authentische Auslegung des Paktes beschliessen. Das ist von alt Bundesrat Ador in der Plenarsitzung der fünften VBV vom 8. September 1924*) ausdrücklich festgelegt, im schweizerischen Memorandum zum Juristengutachten wiederholt und in dem über die betreffenden Memoranda von Vicomte 1) Anders der Weltpostvertrag von 1920 Art. 28 Ziff. 3: „Pour devenir executoires les propositions (welche zwischen zwei Konferenzen gestellt werden) doivent reunir, savoir: ... 3° la simple majorit€ absolue, s’il s’agit de Vinterpretation des dispositions de la prösente Convention hors le cas de litige pr&vu ä Varticle 25 precedent.‘“ 2) Reecueil des avis consultatifs No. 8, S. 37. Ebenso das schweiz. Bundesgericht in den Entscheidungen Bd. 33 I 631, 41113. — Auch im Deutschen Bunde galt der Rechtssatz, dass die authentische Interpretation der verschiedenen Arten von Bundesgesetzen auf dem gleichen Wege vor sich zu gehen habe wie die Abänderung. Zoepfl, Grundsätze des Allgemeinen und Deutschen Staatsrechts I (18355), S. 316. 3) Ebenso Erich II Ass, C. 197. Zustimmend Schücking-Wehberg 567. Ebenso v. Freytagh-Loringhoven 265. 4) V Ass. P. 85. 60 — Ishii an den VBR erstatteten Bericht als zutreffend anerkannt worden‘). Kann durch die Resolution der Versammlung eine abstrakte Interpretation erfolgen? Die Bedenken, die gegen eine Interpretation durch den Rat aus der Tatsache folgen, dass im Rat nicht alle Vertragskontrahenten des VB vertreten sind?), fallen hier dahin. Die Versammlung hat auch in zwei bekannten Fällen das Recht der Interpretation für sich in Anspruch genommen. Die zweite Versammlung beabsichtigte durch ihre Resolutionen vom 27. September und 4. Oktober 19213) zu Art. 16 eine obligatorische Regelung zu schaffen, unter der Bedingung allerdings, dass die gleichzeitig beschlossenen Amendements zum Pakt in Kraft träten*?); da diese Bedingung aber nicht erfüllt wurde, behalten sie den Charakter von „,directives que l’Assemblee recommande ä titre provisoire au Conseil et aux Membres de la Soci6te€ en vue de l’application de larticle 16‘). Ebenso sollte die interpretative Resolution zu Art. 10, die der vierten Bundesversammlung am 25. September 1923 vorlag, verbindlichen Charakter haben, vermochte diesen aber, da sich eine Stimme dagegen aussprach, nicht zu erhalten®). Trotzdem somit eine verbindlich sein sollende Interpretation durch Beschluss der Versammlung heute nicht existiert, bleibt die Frage von Interesse, ob eine solche möglich ist. M. E. ist die Frage zu bejahen. Wenn die Versammlung verbindliche Beschlüsse ausserhalb der statutarischen Kompetenzen 1) Reponses du Comite special de Juristes vise par la Resolution du Conseil du 28 septembre 1923. Observations des Gouvernements des Etats membres de la Societe. C. 212. M. 72. 1926. V. S. 14, S. 2. 2) Darauf wird im schweizerischen Memorandum hingewiesen. 3) IT Ass. Pl. 400, 438, 450 ff.. 802, +) II Ass, Pl. 814. ;) Eingehend begründet von de Brouck?re in seinem Rapport an die Kommission zur Vorbereitung der Abrüstungskonferenz, s. das auf S. 57 Anm. 3 zit. Dokument 5. 94 ff. Es ist vom schweiz. Delegierten Prof. Burckhardt an der 5. VBV ausdrücklich festgestellt worden, dass, solange das neue Amendement zu Art. 16 nicht perfekt geworden ist, die interpretative Resolution der VBV vom 4. Okt. 1921, Ziff, 13, in Kraft bleibt. V Ass. Pl. 184. 8) IV Ass. PL. 86. — 61 des Bundes (S. 35 ff.) fassen, das heisst neue Rechtsverhältnisse zwischen den (zustimmenden) Mitgliedern erzeugen kann, so kann sie um so eher auf dem Wege der interpretativen Resolution bereits bestehende Rechte und Pflichten der Mitglieder näher präzisieren. Die Interpretation bleibt im Rahmen des bereits geltenden Rechts!), sie erzeugt eine nähere Bestimmung innerhalb des vom Pakt gelassenen Spielraums und stellt deshalb das Minimum dessen dar, was eine verbindliche abstrakte Resolution der Versammlung, die sich nicht mit einer blossen Reproduktion der Paktbestimmungen begnügt, an Rechten und Pflichten enthalten kann’). Die interpretative Resolution erzeugt aber die eigentümliche Lage, dass der nämliche Komplex von Rechten und Pflichten doppelt geregelt ist: durch den Pakt und durch die Resolution, Da letztere, wie gezeigt, keine authentische Interpretation sein kann, bleibt sie dem Pakt subordiniert und im Falle des Widerspruchs zwischen den beiden Normgruppen scheint der Pakt vorgehen zu müssen. Trotzdem kann m.E. ein Staat, der einer interpretativen Resolution zugestimmt hat, sich nicht unter Berufung auf den Pakt von ihren Bestimmungen befreien. Denn durch Zustimmung zur Resolution hat der Staat auf eine andere Auslegung des Paktes für die Dauer der Gültigkeit der Resolution verzichtet®). Seine Zustimmung zur Resolution begründet eine völkerrechtliche Bindung so gut wie die Zustimmung zum VBP und zu seinen Abänderungen. Bei Widerspruch dieser beiden Normgruppen muss die Resolution vorgehen. Das ergibt sich aus dem doppelten Gesichtspunkt, dass sie gegenüber dem Pakt 1) Daher stehen der Zustimmung zu einer solchen Resolution seitens der Regierung eines Staates auch keine staatsrechtlichen Bedenken entgegen. ?) A, A. Scialoja, welcher einer interpretativen Resolution nur „une force directive‘“, „une autorite€ morale‘‘ zugestehen will, weil über VBR und VBV die Mitgliedstaaten des VB ständen, „qui ne se considerent pas comme lies par le vote de l’Assemblee‘*, IV Ass. C. I 13. Scialojas Votum bezog sich anf die Resolution zu Art. 10. ’) Nicht nur zu seinen Gunsten, sondern auch zu seinen Lasten. Es ist bezeichnend, dass die Resolutionen zu den Art. 10 und 16 — die, wie erwähnt, nicht den Charakter rechtsverbindlicher Beschlüsse besitzen -- den Pakt im Sinne einer Erleichterung der gegenseitigen Pflichten interpretiert haben. —_— 62 sowohl lex specialis als auch lex posterior ist. Das Verhältnis des Paktes zur Resolution ist analog dem Verhältnis der Verfassung zum Gesetz in denjenigen Staaten die eine materielle Überprüfung der Gesetze auf die Verfassungsmässigkeit nicht zulassen: der theoretische Vorrang der Verfassung wird anerkannt, aber die praktische Geltendmachung ist ausgeschlossen, mit andern Worten, die Auslegung, welche die Verfassung durch das Gesetz gefunden hat, wird als richtig angenommen*). Wie es berechtigt ist, das Gesetz unter diesen Umständen eine authentische Interpretation der Verfassung zu nennen”), so kommt auch eine interpretative Resolution der VBV in ihren praktischen Wirkungen für die Zustimmenden einer authentischen Interpretation gleich“). Übrigens zeigt die bisherige Praxis des VB, dass eine Bestimmung der Satzung durch einen einstimmigen Beschluss der VBV faktisch geändert werden kann. Wenn aber auf diesem Wege eine — wenigstens zeitweilige — Amendierung möglich ist, so ist eine blosse Interpretation um so eher statthaft. Es handelt sich um den Verteilungsschlüssel für die Ausgaben des Bundes. Art. 6 Abs. 5 VBP hatte dafür die Normen des Weltpostvereins anwendbar erklärt. Das Amendement zu dieser Bestimmung, welches der VBV die Kompetenz gibt, selbst den Verteilungsschlüssel festzusetzen, ist erst am 13. August 1924 in Kraft getreten. Trotzdem haben die VBV von 1921, 1922 und 1923 jede einen besönderen vom Weltpostverein abweichenden Massstab festgesetzt“). 1!) Eine staatlich-rechtliche Unfehlbarkeitsbestimmung, wie sie Merk] nennt. A. Merkl, Die Lehre von der Rechtskraft, 1923, 297. 2?) Mein Aufsatz in der Z. f. schw. R. 44: Die Verfassungsgerichtsbarkeit in Jen U. $S. A. und in der Schweiz, 5. 44, 3) Vgl. auch W. Burckhardt, Die Organisation der Rechtsgemeinschaft, 1927, 385, Anm. I, 390, Anm. 2. 4) In einem Gutachten der juristischen Sektion des VB-Sekretariates wird das Vorgehen wie folgt umschrieben: „„... l’Assemblee pourrait, a l’unanimite, autoriser le Secretaire general ä adopter provisoirement le nouveau syste&me en attendant l’entre&e en vigueur de l’amendement et de la resolution definitive de l’Assembl&e. Cette resolution provisoire de l’Assemblee n’aurait pas la force legale de modifier le Pacte, mais si elle est prise avec le consentement de tous les gouvernements, elle formera, en quelque sorte, une declaration d’acquiescement general, ou, si l’on veut, une „declaration d’indemnite“‘, gräce ä laquelle — 63 — H. Eine besondere Art der Beschlüsse, welche den Übergang bilden zu den Empfehlungen, sind diejenigen, die in der Form von Resolutionen erscheinen, somit einstimmig gefasst werden müssen. und „r6solutions‘“ genannt werden, die aber inhaltlich nichts anderes sind als die Äusserung unverbindlicher Ansichten oder Wünsche. Sie bilden diejenige Unterart von Beschlüssen. die in der Praxis der Völkerbundsversammlung bei weitem am häufigsten erscheint. Ihre häufige Wiederkehr mag den — unrichtigen — Eindruck erwecken, als sei der „voeu“ die allgemeine Regel, die gewöhnliche Atmosphäre des VB'). Einige Beispiele solcher Resolutionen mögen folgen. Die zweite Versammlung hat eine Resolution?) gefasst, in der es heisst: „L’Assemblee invite instamment le Conseil A insister auprös des Principales Puissances...‘“ Eine völlige Vermischung mit einer Empfehlung bildet eine Resolution?) mit dem Wortlaut: „L’Assemblee ...exprime le vceu que le Conseil, ..‘. Die Unterstützung der notleidenden russischen Bevölkerung gibt Anlass zu Resolutionen, in denen sich folgende Formeln finden‘): „L’Assemblee... adresse un pressant appel aux organisations le nouveau systeme de repartition pourrait @tre appliqu6 de suite, sans qu’on süt d’objections & eraindre.‘“ II Ass. C. II, S. 252. Die Resolution wurde dann allerdings nicht einstimmig angenommen, da sich zwei Stimmen dagegen aussprachen, doch schadete das nichts, da sie als ein der Ratifikation der Mitgliedstaaten unterliegendes Amendement zum Pakt gedacht war. II Ass. Pl. 886, Anlässlich der dritten und vierten VBV wurden die betr. Verteilungsbeschlüsse einstimmig gefasst, und zwar als einfache Resolutionen, nicht als Amendements. III Ass, Pl. 382, IV Ass. Pl. 131. Motta sagt allerdings: „... tant que l’amendement äa l’article 6 du Pacte, base de tout baröme nouveau, n’est pas ratifie, on discute dans le vide.‘ III Ass. C. I 20. Schwankend die Ansicht von Rodd: „Je tiens ä,rappeler au souvenir de l’Assemblee que notre baröme quel gu’'il soit, ne peut deployer ses effets que moyennant une entente entre les del&gues des Nations ici representees et qu'il n’aura acquis une valeur juridique que lorsque la seule ratification qui n’a pas encore &tait donnee a l’amendement de l’article 6 du Paete aura &t€ deposee. Il y a donc, plus que jamais, raison de demander l’unanimite ....‘“ IV Ass. Pl. 130. 1) L. Williams, zit. oben S. 35. ?) Vom 21. September 1921, bezüglich Armenien. Resolutions et Veux adoptes par l’Assemblee au cours de sa deuxieme session. S. 36. ®) Vom 27. September 1921, bezüglich Ostgalizien, a. a. 0. %‘) Vom 30. September 1921, a. a. 0. 37. 64 privees... est d’avis... exprime Vespoir... souligne l’importance... estime...‘“. Die dritte Versammlung fasst eine Resolution mit Bezug auf den Aufstand der Bondelzwart, in der sich die Stelle findet: „L’Assemblee d&cide d’exprimer... le confiant espoir. . .‘“1). Im folgenden Jahr wird mit Bezug auf den gleichen Gegenstand die Resolution beschlossen: „L’Assemble& exprime son regret... et l’espoir. ..‘“2). Die Beispiele liessen sich beliebig vermehren. Es mag hier die Feststellung genügen, dass es Resolutionen gibt, die inhaltlich keineswegs verpflichtend sein wollen. Es mag ihnen eine etwas höhere Autorität zukommen als den Beschlüssen der Versammlung, die nach Inhalt und Form blosse voeux sind. Doch soll der wenig Erfolg versprechende Versuch unterbleiben, diese beiden Arten von Beschlüssen ihrem materiellen Gehalt nach gegeneinander abzugrenzen. 1) Vgl. III Ass. Pl. 166/7, wo nur von drei Resolutionen die Rede ist. In der Separatausgabe der Beschlüsse der dritten Versammlung sind die gleichen Beschlüsse als „R&solutions et recommandation““ hezeichnet, Tonrnal offßiciel, Suppl. special, No. 9. 2) Vom 26. September 1923. — 65 — Dritter Teil. DIE EMPFEHLUNGEN (VORSCHLÄGE) Unter Empfehlungen sind diejenigen Beschlüsse von Rat und Versammlung zu verstehen, denen keine unmittelbare Rechtswirkung zukommt. Es können drei Arten unterschieden werden: 1. Empfehlungen (im uneigentlichen Sinne) zum Abschluss eines internationalen rechtsgeschäftlichen oder rechtsetzenden Abkommens durch Vorlage eines Vertragstextes, 2. Empfehlungen als rechtlich unverbindliche Äusserungen einer Ansicht oder eines Wunsches. 3. Empfehlungen, die Bezug haben auf die Ausführung der aus dem VBP oder den damit zusammenhängenden Verträgen Hiessenden Pflichten der Mitglieder. Diese Unterscheidung ergibt sich weniger aus dem Wortlaut des VBP als aus der bisherigen Praxis. Hingegen berührt sie sich mit der Unterscheidung, welche für die Beschlüsse der internationalen Arbeitskonferenz vorgesehen ist)), _. Konventionsentwürfe als Empfehlungen, Die Empfehlungen der erstgenannten Art (Vorlage eines Abkommens) begegnen uns in der Praxis von Rat und Versammlung nicht sehr häufig. (Ganz anders ist die Praxis der internationalen 1!) Art. 405 des Versailler Vertrages, BBl. 1920, V 526. Die Beschlüsse der Arbeitskonferenz sollen die Form haben: a) eines „Vorschlages‘“, der den Mitzliedern zur Prüfung vorzulegen ist, zu dem Zweck, ihn auf dem Weg der Landesgesetzgehung oder in anderer Weise zur Ausführung gelangen zu lassen, oder b) eines „Entwurfes zu einem internationalen Übereinkommen“, das den Mitgliedern zur Ratifikation vorzulegen ist. — Auch die Verkehrskonferenz von Barcelona hat „Empfehlungen“ beschlossen in Materien. die sich für Konventionen nicht eigneten. BBl. 1923 III 169 ff. —_ 66 Arbeitsorganisation). Durch den VBP vorgesehen sind solche Empfehlungen einzig in Art. 8, der in Abs. 2 den Rat mit der Aufgabe betraut, die Pläne einer Rüstungsbeschränkung aufzustellen „en vue de l’examen et de la decision des divers gouvernements‘, Dass der Abrüstungsplan, wenn er von den Regierungen angenommen ist, die Kraft eines internationalen Abkommens!) hat, ergibt sich aus Art. 8 Abs. 4, wonach eine Überschreitung der Rüstungsgrenze nur mit Zustimmung des VBR erfolgen darf. Doch kann der Rat resp. die Versammlung auch beim Vermittlungsverfahren nach Art. 15 (Abs. 3 und 10), d. h. vor Erstattung des „rapport‘“, den Parteien einen Abkommensentwurf zur Annahme vorlegen?). Wird er angenommen, so schliessen die Staaten einen Vertrag untereinander, während bei einem Abkommen nach Art. 8 Abs. 2 des Paktes der Rat einerseits, die Staaten andererseits Vertragsparteien sind. Ein Vertrag dieser letzteren Art wurde z. B. auch geschlossen zwischen dem VBR und Albanien?). Ein Abkommen zwischen VB und Mitgliedstaat bildet ferner die Rüstungsbeschränkung nach VBP Art. 1 Abs. 2. Nicht ausdrücklich im VBP vorgesehen ist hingegen die Möglichkeit für die VBV, einen Konventionsentwurf rechtsetzender Art, welcher der Ratifikation bedarf, zur Unterzeichnung durch die Vertreter der Mitglieder an der Versammlung aufzulegen‘*). Doch hat die Versammlung diese Befugnis nach längerer Diskussion zum erstenmal bezüglich der Konvention zur Bekämpfung 1) Auch Baker, Disarmament, 1926, 30, ist der Ansicht, dass es sich um einen Vertrag handelt. 2) Die Ähnlichkeit eines solchen Vorschlages mit den weiter unten zu be-;prechenden Empfehlungen (der 2. und 3. Art) des VBR drückt sich schon cerminologisch in folgendem Ausspruch von J. B. Moore aus: „Mediation is an advisory, arbitration a judicial function, Mediation recommends, arbitration lecides.‘““ Moore, Digest of international law VII $ 1069. „Advise‘“ und „recommend** sind die Ausdrücke, welche auch der VBP für die politischen Funktionen jles VBR gebraucht. 3) In der Form einer Deklaration Albaniens betr. Minoritätenschutz, von welcher der VBR Akt nahm, J. O0. 1921, 5. 1161 ff. 4) Abgesehen von den Beschlüssen betr. Ratifikation des Paktes, für welche auch dieses Verfahren eingeschlagen wird. Rolin in Revue de droit international et de leögislation comparee II (1922) 193. 67 des Frauen- und Kinderhandels in Anspruch genommen‘). Auch bezüglich der übrigen in VBP Art. 23 aufgezählten Materien. aber wohl auch darüber hinaus, könnte die Versammlung Konventionsentwürfe aufstellen, letzteres allerdings nur, wenn sich die Materie unter Art, 3 Abs, 3 oder Art. 4 Abs. 5 subsumieren liesse oder wenn kein Staat Einspruch erhöbe. Auch der Konventionsentwurf hat den Charakter eines „Veu“, einer blossen Empfehlung?). Das soeben genannte Verfahren wurde auch hinsichtlich des Genfer Protokolls eingeschlagen?). Andererseits wurde von der Versammlung den Regierungen der Entwurf einer Konvention über die Sklaverei unterbreitet‘) ohne gleichzeitige Eröffnung eines Unterzeichnungsprotokolls; vielmehr wurde unter Vorbehalt von Änderungen des Entwurfes die Unterzeichnung durch Bevollmächtigte an der nächsten VBV vorgesehen. Noch vorsichtiger war die Versammlung bei Behandlung des Projektes eines Garantiepaktes; dieser wurde lediglich der Prüfung der Regierung unterbreitet und diese um Meinungsäusserung ersucht‘). — Die: gebräuchlichere Methode für den Abschluss internationaler Konventionen ist allerdings die Einberufung besonderer Konferenzen, welche „sous les auspices de la S.d.N.“ tagen und deren Vorbereitung das Sekretariat des VB besorgt. In keinem der genannten Fälle bewirkt die „Empfehlung“ in Form eines Abkommensentwurfes irgendeine rechtliche Bindung, *) IT Ass, PI. 489, 507 £$., 528. BBl. 1921 V 517/8. — Das war um so mehr gerechtfertigt, als die Versammlung durch ihren Beschluss betr. Errichtung des StIG vom 13. Dez. 1920 schon eine weitergehende Kompetenz in Anspruch genommen hatte (s. oben S. 30), und als sie, worauf Lafontaine hinwies (IT Ass, C. IT, S. 360, Pl. 513/4), der Konferenz von Barcelona die Befugnis delegiert hatte, Konventionen abzuschliessen, diese Befugnis also a fortiori selbst ausüben konnte. *) So van Karnebeek als Präsident der zweiten VBV mit Bezug auf den Konventionsentwurf über Frauen- und Kinderhandel: „Il me semble que la Convention fait bien partie du veeu.“ IT Ass. Pl. 528. *) Resolution vom 2. Okt. 1924, V Ass. PL. 229, %) Resolution vom 26. Sept. 1925, VI Ass, Pl. 155 ff., 159, >) Resolution vom 29, Sept. 1923, IV Ass. Pl. 145. 156. 62 während eine politische Verantwortlichkeit der Ratsmächte für ihre Vorschläge nach Art. 8 und 15 nicht gänzlich von der Hand zu weisen ist. [T. Empfehlungen als freie Wunschäusserungen, Die zweite Art von Empfehlungen — rechtlich unverbindliche Äusserung einer Ansicht oder eines Wunsches — ist eine von der VBV häufig angewandte Beschlussesform. Dieser Weg der Willensäusserung ist der für den VB am leichtesten gangbare. Er ist der Weg, der in der Regel für einen Organismus, der über Befehls- und Zwangsgewalt nicht verfügt, sondern sich begnügen muss, die öffentliche Meinung zu sammeln und auszudrücken, auch am angemessensten ist, Dabei kann eine solche Empfehlung, wie gezeigt wurde, als „r6solution‘“ erscheinen, oder sie kann diejenige Form annehmen, die ihrem Inhalt entspricht: die Form der recommandation, des vceeu. Die Adressaten solcher Empfehlungen können die verschiedensten sein. A. Adressat kann einmal ein anderes Organ des VB sein.‘ So richtet die VBV zahlreiche Wünsche an den VBR. Es kann sich dabei, auch wo (wie sehr häufig) Resolutionen gefasst wurden, inhaltlich nur um Empfehlungen handeln, denn. die Koordination der beiden obersten Organe des VB schliesst eine Befugnis, verbindliche Anordnungen zu treffen, in ihrem gegenseitigen Verhältnis aus). Durch eine Rekommandation”) wurde z. B. der Rat aufgefordert, näher festgelegte Grundsätze der Finanzgebarung zu befolgen und ein Finanzreglement zu entwerfen. Eine eigentümliche Art des vceeu ist schliesslich derjenige, welchen die Versammlung an sich selbst richtet. Das ist mehrfach geschehen bezüglich der Grundsätze, welche für die Wahl der ') Ausgenommen natürlich die Fälle, wo das eine oder andere Organ eine ausschliessliche Zuständigkeit besitzt. In solchen Fällen ist seine Anordnung auch für das andere verbindlich. 2) Vom 10. Dez. 1920, Resolutionen der 1. VBV, S. 25. — 69 — nichtständigen Ratsmitglieder massgebend sein sollen). Hier tritt weder eine direkte noch indirekte Rechtswirkung ein. Die Empfehlung kann sich an die Mitgliedstaaten richten. So diejenigen”), durch welche die Staaten aufgefordert werden, die Militärbudgets nicht zu erhöhen oder ihre Statistik über den Waffenhandel nach näher bestimmten Vorschriften zu erstellen?) oder die unter den Auspizien des VB geschlossenen Abkommen rascher zu ratifizieren‘). Es mag eigenartig erscheinen, dass die VBYV, die aus bevollmächtigten Vertretern von Regierungen besteht, an eben diese Regierungen Aufforderungen richtet°). Doch zeigt sich hierin, dass in der VBV ein eigenes politisches Leben herrscht, dass sie nicht ein Diplomatenkongress im herkömmlichen Sinne ist, dass die Vollziehung starrer Direktiven der Regierungen nicht ihre Aufgabe ist, sondern dass die Versammlung vielmehr das Medium bildet, in dem der VB zu einem eigenen Bewusstsein, zu einer eigenen geistigen Existenz kommt®*). Doch das sind Überlegungen, die rechtlich belanglos sind. Es ist klar, dass die Ver-1) Resolutionen der 1. VBV S. 10, der 3. VBV S. 15, der 4, VBV S.9, der 5. VBV 58. 47, der 6. VBV 5. 33. ?) Vom 14. Dez. 1920, a. a. O., S. 31; vom 27. Sept. 1922, Resolutionen der 3. VBV, S. 24; vom 29, Sept. 1923, Resolutionen der 4. VBV, 5.17. *) Vom 22. Sept. 1925, Resolutionen der 6. VBV, S. 20. ‘) Vom 23. Sept. 1926, Compte rendu dieser Sitzung, S. 3. 5) Die Skrupeln einiger Delegierten, einem veeu zuzustimmen, welcher der Politik ihrer Regierungen widerspricht, kamen in der 1. Kommission der 6. Versammlung zum Ausdruck, Sie wurden geltend gemacht gegenüber dem schweiz. Antrag, diejenigen Staaten, welche die „‚disposition facultative‘“ des Statuts des StIG im Jahre 1921 auf fünf Jahre unterzeichnet hatten, zur Erneuerung ihrer Verpflichtung aufzufordern. Der schweiz. Antrag wurde in Form einer Weisung an den Generalsekretär angenommen. VI Ass. C. I, 55, 18—20, Pl. 103, BBl 1925, III 682. — Die analogen „Wunschaktionen‘‘ der Haager Konferenz bespricht Schücking, Der Staatenverband usw., 173. °) Vgl. was Rappard, International Relations as viewed from Geneva, 162, über „the process of corporate integration“ sagt, ferner einen Passus aus der Rede Mottas: „Les uns disent: la S. d. N. est, en somme, une grande methode de travail et de collaboration internationale“.... „Les autres, au contraire, disent: La S.d. N, est... elle doit &tre la... Soci&t& de toutes les nations de la terre et dont l’ambition legitime sera d’&tre le grand organe par lequel s’exprime V’opinion &clairge de tous les pays sur les questions et les problömes qui touchent a la guerre et ä la paix.‘ III Ass. Pl. I, S. 56. ‚70 — sammlung diese Funktion der „corporate integration“ nur erfüllen kann, wenn die Instruktionen der Delegierten weit genug sind — und dies hängt schliesslich wieder von den Regierungen ab. Auch einzelne oder ein einzelner Mitgliedstaat kann Adressat einer Empfehlung sein. Durch voeux wird Costa-Rica aufgefordert, seine Mitgliedschaft im VB nicht aufzugeben, und die Hoffnung ausgedrückt, dass die durch die chinesische Delegation aufgeworfenen Fragen eine befriedigende Lösung finden*). B. Unter die hier besprochene Kategorie von Empfehlungen fällt auch der Beschluss der VBV nach Art. 19 VBP”). Es ist unbestritten, dass es sich auch hierbei um einen rechtlich unverbindlichen Wunsch handelt. Und doch ist mit der Feststellung, dass keine juristische Bindung eintritt, die Sache nicht erschöpft. Vielmehr kann ein Beschluss nach VBP Art. 19 im Mechanismus des VB sehr wesentliche Wirkungen ausüben. Wenn nämlich die Versammlung die Aufforderung ausspricht, unanwendbar gewordene Verträge „nachzuprüfen““, so ist es unvermeidlich, dass sie die Revision in einem bestimmten Sinne bewirken will, auch ohne dass dies im Beschluss gesagt wird. Denn man kann nicht zum Urteil kommen, dass ein Vertrag „unanwendbar“‘“ sei oder dass internationale Verhältnisse den Frieden gefährden (gerechtfertigterweise, das ist implicite gemeint!), ohne dass man einen erstrebten Normalzustand als Beurteilungsmasstab zugrunde Jegt?). Jeder Beschluss nach Art. 19 geht notwendig von einer bestimmten Legitimitätsvorstellung aus‘). Wenn also die Versammlung die Staaten A und B gemäss Art. 19 auffordert, ihre 1) Veux vom 24. resp. 22. Sept. 1925, Resolutionen der 6. VBV 5.33. 2) „Die Versammlung kann von Zeit zu Zeit die Mitglieder zu einer Nachprüfung der unanwendbar gewordenen Verträge, sowie der internationalen Verhältnisse auffordern, deren Fortdauer den Weltfrieden gefährden könnte,“ 3) Das zeigte sich deutlich im Streit zwischen Bolivien und Chile und dagegen wandte sich der Vertreter Chiles, II Ass. Pl. 47. ‘) Es ist richtig, dass dem Völkerbund ein bestimmtes Prinzip für Änderung des status quo mangelt, wie Schmitt, Die Kernfrage des VB, 5. 59 ff, ausführt. Das ist aber kein Nachteil, sondern ein Vorteil, da jeder Fall nach seinen bezonderen Verhältnissen beurteilt werden kann und kein abstraktes Schema zur Anwendung kommen muss. 71 gegenseitigen Rechtsverhältnisse einer Nachprüfung zu unterziehen, so kann z. B. damit gemeint sein, A solle an B ein Stück seines Territoriums abtreten oder er soll zugunsten des B auf gewisse Vorrechte (Kapitulationen) verzichten!). Angenommen, ein bezügliches Einverständnis zwischen A und B komme nicht zustande und B greife in Verletzung des VBP zu den Waffen, um sich diejenigen Rechte zu erkämpfen, auf die ihm die Versammlung einen moralischen Anspruch zuerkannte, können dann gegen B die Sanktionen nach Art. 10 resp. 16 zur Anwendung kommen? Gewiss sind die VB-Mitglieder auf Grund des Paktes rechtlich verpflichtet, dem angegriffenen Staat beizustehen. Aber ist die Durchführung dieser Pflicht politisch möglich? Kann von ihnen erwartet werden, dass sie zu den Waffen greifen gegen einen Staat, der zwar die formalen Bestimmungen des Paktes verletzt hat, der aber für eine Sache kämpft, welche sie anlässlich der Beschlussfassung nach Art. 19 als gerechtfertigt anerkannt haben?)? Und wenn die Staaten in der Versammlung Verhältnisse beseitigen wollen, „die den Weltfrieden gefährden‘‘, können sie dann dem Staate beistehen, der durch seine Renitenz gegen die Empfehlung eben diesen Krieg, den die Versammlung vermeiden wollte, moralisch verschuldet hat? Alle diese Fragen sind m. E. mit Nein zu beantworten. Wenn man sich zwar auf einen formalrechtlichen Standpunkt stellen wollte, so hätte die Antwort auf die Fragen Ja zu lauten, denn dann müsste eben das verbindliche Recht (nach Art. 10 und 16) der blossen rechtlich unverbindlichen Empfehlung (nach Art. 19) vorgehen. Aber diese Lösung wäre ') In diesem Sinne war ein chinesischer Antrag an die 6. VBV gedacht. VI Ass, Pl. 79, 90, 102. ?) Die Unterscheidung zwischen formalem Recht und materialer Rechtfertigung berührt sich mit einer Unterscheidung, der Scialoja folgende juristische Formulierung gegeben hat: Scialoja „fait observer que V’article 10 vise l’action possessoire, tandis que les articles suivants visent l’action p&titoire, s’il est permis en ce cas de se servir de termes emprunt&s au droit romain. .. Dans tous les droits qui sont arrives ä un certain degre de d&veloppement, on aura la distinction entre la de&fense de l’etat actuel des choses, independamment de la justice m&me, contre la violence et l’action Judiciaire pour la reconnaissance d’une petition juste, L’article 10, ä son avis. determine l’action DOossessoire. . .* II Ass. €. 1111. .- 2 auch juristisch kaum richtig. Denn es ist nicht anzunehmen, dass das Recht eine politische Unmöglichkeit will, am wenigsten dann, wenn der die Rechtspflicht statuierende Vertrag gleichzeitig die diese Rechtspflicht in Frage stellende politische Stellungnahmelegitimiert. Mit andern Worten, die Hilfsverpflichtung aus Art. 10 und 16 hört dann auf, wenn sich der Angriff gegen Rechte richtet, deren Aufgabe die Versammlung nach Art. 19 postuliert hat. Der Beschluss nach Art. 19 ist also nicht nur eine rechtlich unverbindliche Empfehlung, vielmehr kann ihm eine sehr wichtige mittelbare Rechtswirkung zukommen: die Ausserkraftsetzung der Art. 10 und 16 in bestimmten Fällen!). Man begegnet hier somit der aus der eigenartigen rechtlichen Gestaltung des VB sich ergebenden Empfehlung mit mittelbarer Rechtswirkung. III. Empfehlungen zur Durchführung der Pflichten der Mitglieder. A. Die Empfehlungen der dritten Art haben Bezug auf die Ausführung der aus dem VBP und den damit zusammenhängenden. Verträgen fliessenden Pflichten. In allen. in Betracht kommenden Bestimmungen ist der VBR mit dem Erlass der Empfehlungen betraut. 1. Die wichtigsten bezüglichen Vorschriften finden sich im VBP selbst. Art. 10 bestimmt, nachdem er die gegenseitige Pflicht der Achtung und Aufrechterhaltung‘ der territorialen Integrität und politischen Unabhängigkeit statuiert hat: „En cas d’agression 1) Vgl. unten für eine ähnliche Wirkungen der Ratsempfeblungen nach Art. 10 u. 16. — Williams stellt deshalb eine zu absolute Behauptung auf, wenn er sagt (Sovereignty, Seisin and the League, British Year Book of International Law, 1926, 37), kein Mitglied des VB könne die Hilfsverpflichtung aus Art. 10 VBP ablehnen „on the ground that existing territorial arrangements are based on a moral or legal wrong, and that, therefore, an attempt by force, by a „forcible entry““, to amend or alter the frontier is not aggression.““ _ Ähnlich dem Text Fabre-Luce, a. a. 0. 38, der vor allem darauf hinweist, dass ein Beschluss des VBR zur Feststellung des Angreifers, der sich in Widerspruch setzen würde zu einem Beschluss der VBV nach Art. 19, kaum einstimmig zustande käme. — Im Sinne des Textes vor allem auch die Vorentwürfe Wilsons, die in Art. III Regeln über Änderungen der Grenzen (heute Art. 19) in unmittelbaren Zusammenhang brachten mit der Garantiepflicht des heutigen Art. 10. R. S. Baker IIT 89, 102, 119. Rappard, in Festgabe für Fritz Fleiner 200, Vgl. auch D. Schindler, Schranken der Schiedsgerichtsbarkeit, in „Der Völkerhund“ (Mitteilungen der schweiz. Vereinigung f. d. VB) 15. Sept. 1927. .—- 73 de menace ou de danger d’agression, le Conseil avise aux moyens (shall advise upon the means) d’assurer l’ex6cution de cette obligation.‘“ Nach Art. 13 letzter Absatz sind Schiedssprüche nach Treu und Glauben auszuführen. „Faute d’ex&cution de la sentence, le Conseil propose les mesures (shall propose what steps should be taken) qui doivent en assurer l’effet‘“1). Wenn ein Mitgliedstaat zum Kriege schreitet unter Verletzung der Art, 12, 13 und 15 des Paktes, so sollen die Sanktionen nach Art. 16 Platz greifen. Abs. 2 bestimmt: „En ce cas le Conseil a le devoir de recommander (to recommend) aux divers Gouvernements int&ressäs les effectifs militaires, naval ou agriens...‘“?), Wenn nach Art. 11 VBP der VB „doit prendre les mesures propres ä sauvegarder efficacement la paix des nations‘“, so kann es sich auch hier lediglich um Empfehlungen handeln, zur Durchführung der für die VB Mitglieder aus dem Pakt fliessenden Friedenspflicht. Der Erlass solcher Empfehlungen wird das erste sein, was der Rat oder dessen Präsident bei der Behandlung eines Konfliktes unternimmt®). Das war z. B. das Vorgehen beim Korfukonflikt*) und beim griechisch-bulgarischen Zwischenfall2). !) Die Vorschläge des Rates beziehen sich auf Ausführung einer Pflicht nur dann, wenn sie sich an den renitenten Staat richten. Ermächtigen sie hingegen den Staat, zu dessen Ungunsten der Schiedsspruch nicht ausgeführt wird, Zwangsmassnahmen zu ergreifen. beschlagen sie offenbar eine Befugnis. keine Pflicht desselben. ?) Hingegen dürfte die Ratsempfehlung nach Art. 8 Abs. 5 nicht hierher zu zählen sein, da aus dem Wortlaut des Paktes keine Pflicht folgt die Gefahren der privaten Fabrikation von Kriegsmaterial zu bekämpfen. %) Dazu Rapport de Brouckere, in Documents de la Commission preparatoire de la conference du d&sarmement, Serie III. C. 740, M. 279. 1926. IX. 5.93 ff. %) Resolution des VBR vom 1. Sept. 1923: „‚Le Conseil, tout en consentant ä un ajournement de courte durge de l’examen de la question, exprime le ferme espoir que les deux Etats inte&ress6s ne se livreront d’ici la A aucun acte de nature ä aggraver la situation.“ J.O. 1923, 1282, 5) Telegramm Briands an die beiden Regierungen: „„:..J’exhorte donc les deux Gouvernements ä donner sans aucun delai des instructions pour que, pendant l’examen de leur litige par le Conseil, non seulement anucune nouvelle operation militaire soit entreprise, mais que les troupes de chaque Gouvernement soient immediatement retirges derriere leurs frontitres respectives,“ J. O0. 1925. 1696/7. auch 1699 ff. 74, 9. Es erhellt aus dem Wortlaut der Art. 10, 13, 16 des Paktes, dass den Empfehlungen des Rates keine Rechtsverbindlichkeit zukommt!). Das wird heute wohl auch fast unwidersprochen angenommen. Die gegenteilige Ansicht ist denn auch nur ganz selten geäussert worden. Abgesehen von vereinzelten Voten”), deren Sinn zu Zweifeln Anlass geben kann, ist es einzig der persische Vertreter gewesen, welcher klipp und klar sagte (in seiner Rede gegen die geplante Interpretation zu Art. 10): „Or, nous comprenons, par l’article 10 de ce Pacte, que la recommandation du Conseil, en cas de n&cessit€, est obligatoire pour les Membres de la S.d.N.... et la Perse n’est pas seule de son avis‘“?). Doch zeigte die Abstimmung über die Interpretation des Art. 10, dass einzig Persien zu dieser Ansicht stand. Der entgegengesetzte Standpunkt war nicht nur derjenige fast aller Diskussionsredner zu Art. 10 und 16, sondern er wurde auch zum offiziellen Standpunkt des VB erhoben. Wenn die Rekommandation des Rates keine rechtliche Verpflichtung erzeugt, so ist es letzten Endes Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, zu entscheiden, ob und wie sie die Hilfsverpflichtung aus Art. 10 und 16 zu erfüllen haben. Motta äussert als „conception provisoire“ (die dann endgültig wurde) schon in der ersten: Versammlung: „Chaque Etat reste libre de juger dans chaque cas particulier si les circonstances dans lesquelles le blocus doit jouer se r6alisent... chaque Etat est Juge de lV’application du blocus‘“*). Adelswaerd stellt fest, dass „le Conseil n’a pas le pouvoir de ‚charger‘ les Membres de la Societe d’agir‘““2). Lord Robert Cecil führt aus: „Now itis a fundamental principle of the League that under no circumstances can any Member of the League be compelled by the Council or the As-1) Jedenfalls nicht im Verhältnis zu den übrigen Mitgliedstaaten des VB, wohl aber möglicherweise im Verhältnis der Ratsstaaten unter sich (s. oben S. 57). Schweiz. Botschaft vom 4. Aug. 1919, S. 135. 2) z.B. Negulesco I Ass. C. II 268, Pl. 400, Reynald IT Ass. Pl. 448, Erich und Barthelemy IV Ass. C. I 16. 3) IV Ass. PL 81. ‘) I Ass. Pl. 397. 5) I Ass. C. II 298, dazu Pl. 394, 396, 409. 75 sembly to take any action except that which seems right to it“) Rolin als Berichterstatter der ersten Kommission sagt über den Beschluss des Rates nach Art. 10: „Il ne peut pas s’agir d’un ordre‘‘2), 3. Diese Auffassungen lagen auch allen späteren Beschlüssen der Versammlung mit Bezug auf Art. 10 und 16 zugrunde. Der von der zweiten Versammlung beschlossene (nicht in Kraft getretene) neue Abs. 2 zu Art, 16 des Paktes beginnt: „Il appartient au Conseil d’&meitre un avis sur le point de savoir s’il y a, ou non, rupture du Pacte...‘“ Die Resolution vom 4. Oktober 1921 zu Art. 16 bestimmt in Ziff. 4: „„Il appartient au diffe&rents Membres de la Socie&te de determiner s’il y a eu rupture du Pacte. Les obligations qui incombent aux Membres, en vertu de l’article 16, decoulent directement du Pacte et leur mise en vigueur rel&ve de la foi due aux trait€s.‘“ Im übrigen spricht sie mehrmals von der Pflicht des Rates zu ‚,recommander“, ohne sich darüber auszusprechen, welche rechtliche Bedeutung der Empfehlung zukomme‘). Das ist dann aber geschehen im interpretativen Beschluss der Versammlung zu Art. 10, der zwar, da sich eine Stimme (Persien) dagegen aussprach, nicht in Kraft getreten ist‘), 1) IT Ass, PI. 440. *) IV Ass. Pl. 77, s. zweitfolgende Note. ®) In seiner Erläuterung der zitierten Stelle sagt Schanzer: „Il ne faut pas donner l’impression qu’on soupconne les Etats de ne pas vouloir respecter les engagements qu'ils ont pris, mais, d’autre part, une fois qu’une rupture du Pacte a €t€ constatee, il faut absolument &viter de paraitre leur laisser le droit de decider s’ils doivent ou non appliquer les sanctions.“ II Ass. C. I 293. 4) Der Antrag lautete: „MI est conforme a Vl'esprit de l'article 10 que, dans le cas oü le Conseil estimerait devoir recommander l’application de mesures militaires, comme suite ä une agression, A un danger ou ä une menace d’agression, il aura ä tenir compte notamment de la situation g6ographique et des conditions speciales de chaque Etat. „Il appartient aux pouvoirs constitutionnels de chaque Membre de juger, en ce qui concerne l’obligation de maintenir l’independance et Vintegrite du territoire des Membres, dans quelle mesure le dit Membre est tenu d’assurer l’exöcution de cette obligation par l’emploi de ses forces militaires. „Toutefois, la recommandation donnee par le Conseil sera consideree comme de la plus haute importance et sera prise en considäration par tous 76 aber doch als die Rechtsüberzeugung des VB angesehen werden darf. 4. Im Sinne dieser Beschlüsse liegt auch die Erklärung, welche die an den Verträgen von Locarno beteiligten Mächte gegenüber Deutschland mit Bezug auf die Auslegung von Art. 16 abgegeben haben!). Doch wird in dieser Erklärung mit keinem Worte der Empfehlung des Rates nach Art. 16 gedacht, weder hinsichtlich ihrer Wirkung für die Mitgliedstaaten, noch hinsichtlich der Rechte und Pflichten der Ratsmitglieder bei Fassung des Be schlusses. Das ist dann nachgeholt worden in dem Begleitschreiben Stresemanns zum deutsch-russischen Vertrag vom 24. April 1926). Immerhin ist zu beachten, dass es sich in beiden les Membres de la Societ& avec le de&sir d’ex&cuter de bonne foi leurs engagements.“ Ähnlich das Institut de droit international in seiner Resolution von 1923 über Art. 10, vgl. Annuaire de l’Institut 1923, 384. Aus dem Rapport Rolins zur interpretativen Resolution zu Art. 10: „Quelle est la consequence de V’avis du Conseil? Quelle suite doit &tre donnee ä sa recommandation?... Sur ce point, Ja re&ponse de la Commission est nette. Il ne peut pas s’agir d’un ordre. Ce serait une d&rogation tres grave ä la souverainete des Etats qui ne sont pas tous representes au Conseil, si le Conseil de la Societe des Nations pouvait, sans intervention des Parlements, ordonner l’envoi de troupes dans un endroit determine du globe. Jamais aucun interprete du Pacte n’a soutenu une interpretation semblable.‘“‘ IV Ass. PL. 77. 1) Anlage F zum Schlussprotokoll von Locarno vom 16. Oktober 1925: „...D’apres cette interpretation, les obligations r6sultant dudit article pour jes Membres de la Societe, doivent &tre entendues en ce sens que chacun des Etats Membres de la Soci6t€ est tenu de collaborer loyalement et efficacement pour faire respecter le Pacte et pour s’opposer ä tout acte d’agression, dans une mesure qui soit compatible avec sa situation militaire, et qui tiennent compte de sa position gEographique.‘“ Das ist eine fast wörtliche Wiedergabe des Art. 11 Abs. 2 des Genfer Protokolls. Ähnlich, aber unter bestimmterer Betonung .der aus dem VBP fliessenden Pflichten der VBR in seiner Antwort vom 13. März 1925 an Deutschland. Zit. Strupp, Werk von Locarno, 83 ff. Gegen die Auslegung von VBP Art. 16 in Anlage F wenden sich Proteste Finnlands und Persiens. 2) In Ziff. 3 wird gesagt, dass auch eine loyale Beobachtung der Verpflichtungen aus Art, 16 und 17 VBP durch Deutschland die grundsätzliche Friedenspolitik zwischen Russland und Deutschland nicht beeinträchtige. Ein Sanktionsverfahren komme nach diesen Artikeln nur in Betracht, wenn Russland einen Angriffskrieg gegen einen dritten Staat eröffne. „Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Frage, ob die U. S. S. R. bei einem bewaffneten Konflikt mit einem dritten Staat der Anereifer ist. mit bindender Wirkung für Deutsch- = Fällen darum handelte, die Schranken der Verpflichtung ‚aus Art. 16 festzulegen, und dass deshalb die positiven Pflichten aus diesem Artikel nicht formuliert, aber auch keineswegs ausgeschlossen wurden?). ; 5. Es ist nicht eine nachträgliche Abschwächung des Paktes, wenn: die Empfehlungen des Rates als nicht rechtsverbindlich betrachtet werden, vielmehr war das die Auffassung von Anfang an. Sogar die Opposition im amerikanischen Senat, deren Taktik doch dahin ging, die Verpflichtung aus dem Pakt als zu weitgehend darzustellen, vertrat keinen andern Standpunkt. Lodge, der Führer der Opposition, äusserte: „The word ‚propose‘ does not imply a binding character, I am well aware... We may say their recommandation does not bind, hut it certainly binds us morally“‘2), Wilson führte aus: „And the unanimous vote of ‘the council is only advice in any case. Each Government is free to reject it if it pleases‘“. Schliesslich nahm Wilson eine Formulierung von Knox als zutreffend an: Art. 10 schaffe „a legal obligation with a moral sanction‘“3). Und auf einem ähnlichen Standpunkt stehen die ersten offiziellen und unoffiziellen literarischen Äusserungen über den VB%). Leon Bourgeois hat auf der land nur mit dessen eigener Zustimmung entschieden werden könnte, und dass somit eine in dieser Hinsicht etwa von anderen Mächten gegen die U, S. S. R. erhobene, nach deutscher Ansicht nicht berechtigte Beschuldigung Deutschland nicht zwingen würde, an irgendwelchen auf Grund des Art. 16 eingeleiteten Massnahmen teilzunehmen.‘ Europäische Gespräche, April 1926, S. 211. — Dazu J. W. Garner im American Journal of International Law 1926, 530 ff. 1) Erich bemerkt in Revue de droit international et de legislation comparege VII (1926), 617, dass in der Erklärung von Locarno mit keinem Wort an die Blockadepflicht der VB-Mitglieder gegenüber dem paktbrüchigen Staat erinnert ist. ?) Aus der Rede von Lodge, gehalten im Senat am 28. Februar 1919, vgl. H. C. Lodge, The Senate and the League of Nations, 1925, S. 247, 249. *) a.a. O. 301, 325. Diese zweite Formulierung ist offenbar richtiger als die erste, in der Wilson in der Absicht, die Argumente der Gegner des Beitritts zu entkräften, zu weit ging. %) Schw. Botschaft, S. 126/7; Larnaude, La S.d. N., 5.29 (zu Art. 10), S. 37 (zu Art. 16); Pollock, The League of Nations (2. Aufl. 1922), 134, 158 - um nur einige der autoritativsten Schriften der ersten Zeit zu nennen. Motta in a Pariser Konferenz von 1919 sich dahin geäussert, dass die aus dem VBP fliessenden Pflichten „signifient simplement que les gouvernements s’engagent a demander ä leurs organes constitutionnels les moyens de remplir les obligations precitees‘“). B. Die „Empfehlungen“ des Rates haben somit unmittelbar nur eine politische Wirkung. Wir haben es bei den Art. 10, 13 Abs. 4 und Art. 16 daher mit einer juristischen Grundverpflichtung zu tun, die kombiniert ist mit einem rein politischen Druckmittel zu ihrer Durchführung. Die Tatsache, dass der Rat nur empfehlen, nicht befehlen kann, die Mitglieder also letzten Endes selbst über ihre Pflichten entscheiden, tut natürlich dem juristischen Charakter der Grundverpflichtung keinen Eintrag?). Denn im Völkerrecht sind es nun einmal die Verpflichteten, welche ihre eigene Verpflichtung auslegen?). Es bedeutet aber einen Fortschritt gegenüber dem gemeinen Völkerrecht, wenn ein internationales Organ berufen ist, auf dem Wege der Empfehlung eine einheitliche Auslegung der Vertragsbestimmungen zu beder VBV vom 25. Sept. 1923 erklärte zur interpretativen Resolution zu Art. 10: „La rösolution qui vous est propos&e est une xuvre de clarte. Elle ne renforce pas V’article 10, elle ne V’affaiblit pas non plus.“ IV Ass, Pl. 84. Rappard, La politique de la Suisse dans la S. d. N., 135. 1) Zitiert von Piceioni in Revue gönerale de droit international public, 30. 245. 2) Richtig Baak, Der Inhalt des modernen Völkerrechts und der Ursprung von Art. 10 VBP, S. 62: „Die Rechtsnorm, kraft welcher die Staaten zur Sanktion verpflichtet sind, ist nicht schwächer deshalb, weil der Rat nur empfehlen kann.‘ — Aus dem Rapport Rolins zur interpretativen Resolution zu Art. 10 VBP: „Les autorit&s constitutionnelles ont donc le droit de delih&rer sur la demande du Conseil. Mais la Commission a eu soin d’ajouter qu'il y avait, n6&anmoins, dans cet article 10, un engagement des obligations internationales, et que la deliberation des autorites constitutionnelles ne porterait donc pas sur une simple appreciation d’opportunite, sur une decision qui pouvait £tre prise independamment de toutes contingences juridiques, mais que les pouvoirs constitutionnelles auraient ä apprEcier de bonne foi dans quelle mesure l’obligation d’assistance qu’ils ont consentie en donnant leur adhesion au Pacte comportait l’envoi de forces militaires.‘“ IV Ass. Pl. 77. Vgl. auch IV Ass. C. I 15 (zu Art. 10 VBP). 3) Unrichtig daher der rumänische Vertreter in IV Ass. C. I 17: „il est contraire ä tous les principes du droit de faire dependre la lexalite d’une obligation de l’appreciation du debiteur.“ x. wirken“). Die Intervention des Rates „diminue dans une notable mesure les cons&quences anarchiques du principe d’inde&pendence des Etats‘“?), Der Beschluss des Rates erscheint hier um so notwendiger, als ja die Verpflichtung der Staaten auf eine Kooperation geht, die zur Durchführung ohnehin eine gegenseitige Verständigung voraussetzt®). Dazu kommt, dass es im konkreten Fall nicht leicht sein wird, zu entscheiden, ob die Bedingungen für die Hilfsverpflichtung gegeben sind‘). Deshalb hat die Ratsempfehlung die Bedeutung „to assist each State in arriving at a conclusion as to whether a breach of the Covenant has actually occured‘“2) „Il y a,“ um mit dem Rapport de Broucköre zu sprechen, „le plus grand interet A ce qu'il (un pays) puisse se premunir contre une erreur d’appreciation qui pourrait avoir d’aussi lourdes cons&quences... Il est &videmment d&sirable que, chaque fois que la chose sera possible, les Etats puissent &tre guides dans leur determination ‚par un avis autorisg, d’une autorite incontestable. Il est non moins &vident que cette autorite ne peut Etre que celle du Conseil, sauf dans le cas oü il serait possible de recourir A 1l’Assembl&e‘*6). *) An sich wäre es auch möglich gewesen, einen VB-Vertrag allein durch die einzelnen Regierungen ausführen zu lassen, so Larnaude a. a. 0, 63. ?) 3. A, Rolin, L’article 10 du Pacte de la S. d. N. in Munch, Les Origines et l’Oeuvre de la S. d. N. II 481. 3) Dem VBR liegt ob eine „mission de coordination“‘“, wie sich der Bericht Adatci-de Visscher an das Institut de droit international ausdrückt. Annuaire de Institut 1923, 35. ; *‘) Das galt auch für die Allianzen alten Stils. Der VB bietet aber diesen gegenüber Vorteile: „Aujourd’hui, la legitimite€ de l’intervention est soustraite ä Vappreciation exclusive du gouvernement inte&resse et la S.d. N. fournit ä ce sujet tous les €lements d’information, dont naguere une partie seulement $tait livree.‘“ Fabre-Luce, a. a. O0. 19. 5) Lord Cecil in I Ass. Pl. 399, — Rolin in Revue de droit international et de lögislation comparee III 188: „L’incertitude me&me oü chacun se serait trouvee quant ä la qualification donnee par les autres Etats & l’acte qualifie rupture du Pacte, aurait eu pour r6sultat de paralyser toute velleite d’initiative.“ - Die Verpflichtungen aus Pakt und Genferprotokoll sind treffend als „definite action in indefinite circumstances“ bezeichnet worden. Mitrany, The Problem of international sanctions, 1925, 17. °) Documents de la Commission preparatoire de la Conference du Desarmement, Serie III, C. 740. M. 279, 1926. IX. C. P. D. 1 (b), Seite 102. 8, Schon in der Art der Verpflichtungen aus Art. 10 und 16 des Paktes liegt also ein starkes Motiv für die Beachtung der Ratsempfehlungen. Ein ebensolches Motiv ergibt sich aus der Zusammensetzung des Rates, m. a. W. aus der politischen Bedeutung der Staaten, von denen die Empfehlung ausgeht. Je mehr sich in der Empfehlung die Meinung der politisch ausschlaggebenden Mächte widerspiegelt, um so eher wird sie befolgt werden. Das zeigte sich z. B. deutlich im griechisch-bulgarischen Konflikt. — Wo es sich im besondern um die Vornahme von Zwangsmassnahmen handelt, wird die Empfehlung vor allem lann wirksam sein, wenn sich die Ratsmächte, gleichzeitig mit Erlass der (rechtlich unverbindlichen) Empfehlung, untereinander zu einem bestimmten Vorgehen (juristisch) verpflichten. Denn das Vorgehen der Ratsmächte selbst wird immer die praktische Voraussetzung für eine gemeinsame Aktion des Bundes sein. Aber auch abgesehen davon ist zu erwarten, dass „the persuasive weight of the Councils recommendation‘“ ebenso wirksam ist wie ein Befehl!). Schanzer gab diesem Gedanken folgenden Ausdruck: „C’est la grande autorit€ morale du Conseil fortifige par la prezence des Etats int&ress6s, qui doit conferer ä son avis la force de convietion n&cessaire pour amener l’accord entre les Membres Je la Soci&t€ et pour les d&cider & une action commune. En presence de l’avis du Conseil, jugeant qu’un Etat est en rupture de Pacte, il sera bien difficile aux Membres de la Soci6te de se soustraire a l’execution de leurs engagements‘‘?). Diese Verwendung der bloss politischen Empfehlung zur Durchführung juristischer Vertragspflichten erscheint auf den ersten Blick eigentümlich, um so mehr als ja die Empfehlung berufen ist, ein lebenswichtiges Element in der Dynamik des VB zu bilden. Die Empfehlung ist, juristisch beurteilt, sicher ein sehr mangelhaftes Instrument zur Durchführung des Ratswillens. Aber es handelt sich doch nicht um einen dem VB oder dem Völkerrecht allein anhaftenden Mangel. „Le droit existe et s’im-1) Pollock, The League of Nations, 158. 2) Schanzer im Rapport über l’Arme &conomique de la Societe II Ass. Pl. 428. 31 pose, mais, lorsqu’on arrive A certaines hauteurs, le droit n’a plus la sanction matg&rielle‘“1), Das gilt auch innerhalb des Staates im Verhältnis zwischen den obersten Staatsorganen, vor allem im Verhältnis zwischen Parlament und Regierung, das mit demjenigen zwischen VBR und Mitgliedstaat manche Analogien aufweist?). Die Einwirkungsmöglichkeiten des Parlaments auf die Regierung sind, ähnlich den Einwirkungsmöglichkeiten des VBR auf die Mitgliedstaaten, nicht nur rechtlicher, sondern vorwiegend politischer Natur, Sie sind als solche — auch wieder analog dem VB — ein integrierender Bestandteil im Verfassungsmechanismus des modernen Staates und übertreffen an praktischer Wirksamkeit viele Rechtssätze. Die Stelle der Empfehlung des Rates im VB nimmt im Staate ein das Postulat, die motivierte Tagesordnung, die „Einladung“ und ähnliches. Sowohl im Verhältnis zwischen VBR und Mitgliedstaat wie zwischen Parlament und Regierung sollte eine Einwirkungsmöglichkeit ohne Unterordnung geschaffen werden?). Der Unterordnung hätte im einen Fall die Souveränität der Staaten, im andern Fall das Prinzip der Gewaltentrennung widersprochen. Nur indem man im VB die Souveränität der Staaten wahrte, machte man die Weisungen des VBR überhaupt annehmbar. Mit diesem System wurde also mehr erreicht als mit der Statuierung einer rechtsverbindlichen Befehlsgewalt des Rates, zu deren Annahme sich die Staaten gar nicht hergegeben hätten. Der politische Einfluss bildet die unentbehrliche Vorstufe des — vielleicht später kommenden — ‚echtlichen‘). 0 J. Barthelemy, IV Ass, Pl. 82. ?) Weitere Analogien bietet in der konstitutionellen Monarchie das Verhältnis zwischen Kabinett und Monarch bezüglich Auflösung des Parlaments, S5anktion der Gesetze usw. 3) Scelle, Le Pacte des Nations et sa liaison avec le Traite de Paix, 1919, 266: Die VBV hat zwar keine „Aattributions d’autorite, aber ihre Rolle ist auch nicht beschränkt auf „discussions academiques‘*, „A defaut de l’autorite »lle peut avoir l’influence.“ *) Es ist Niemeyer S. 23 zuzugeben, dass durch die Praxis der VB aus Möglichkeiten geltendes Recht entwickelt werden kann. — Auch bei der Gründung von Bundesstaaten wurde in der Formulierung der bundesstaatlichen Kompetenzen vorsichtig vorgegangen, da es galt „eine Reihe bisher souveräner 32 Eine rechtliche Sanktion für Nichtbeachtung der Ratsempfehlungen besteht allerdings: es ist der Ausschluss eines Mitgliedes aus dem VB nach Art. 16 Abs. 4. Doch wird die Möglichkeit dieser Sanktion keine genügende motivierende Kraft besitzen, um für sich allein die Staaten zur Erfüllung ihrer Hilfsverpflichtungen zu bewegen. In weniger wichtigen Fällen wird sie aber die Annahme der vom Rat ausgehenden Interpretation des Paktes durch die Staaten bewirken können‘). C. Die offenbaren Mängel, die immerhin dem System des VBP anhaften, haben zu Versuchen geführt, das System für das Zusammenspiel der Staaten, sowie des VBR und der Staaten zu verbessern. Diese Versuche sind in zwei Richtungen erfolgt, die grundsätzlich zu trennen sind, obschon sie in der Regel vermischt auftreten. Entweder nämlich wurde das vertragliche Element. gestärkt, indem man die Bindung von Staat zu Staat durch genaue Präzisierung der gegenseitigen Rechte und Pflichten verdeutlichte, oder das autoritative Element wurde gesteigert durch Übertragung eigentlicher Entscheidungsmacht an den VBR. 1. Zu einer Verstärkung des vertraglichen Elementes ohne Steigerung des autoritativen musste man kommen, wenn man die Unabhängigkeit der Staaten von fremdem Willen möglichst wahren wollte. Es musste dann versucht werden, die gegenseitigen Rechte und Pflichten so deutlich zu formulieren, dass sie sich durch ihre eigene Evidenz den Vertragschliessenden aufdrängten. Durch die Eindeutigkeit und Schärfe der Formulierung wollte man die Notwendigkeit der Intervention eines fremden Willens (in Form eines Beschlusses des VBR) auf ein Minimum reduzieren. Das war der Weg, den das Protocole pour le röglement pacifique des differends internationaux vom 2. Oktober 1924 (Genfer Protokoll) einschlug. In der wichtigsten und zugleich schwierigsten Frage, der Bestimmung des Angreifers, suchte man jede Unsicherheit, die sich aus der Auslegung allgemein gefasster Rechtssätze ergibt, dadurch zu umgehen, dass man an rein Staaten zur Veräusserung wertvoller Hoheitsrechte an eine Zentralgewalt zu überreden.‘ Triepel in Festgabe für Laband, 1908, II 251. 1) Schweiz. Botschaft S. 22/3. AS äusserliche Tatsachen anknüpfte, deren Vorhandensein oder Fehlen man als ohne weiteres einleuchtend voraussetzte!). Politis äussert sich treffend in folgender Weise: „On a cherch6 un systeme automatique, de nature ä Eviter une deliberation quelconque et ä permettre de determiner immediatement, par la r&union d’un certain nombre de signes exterieurs, l’auteur responsable de la guerre d’agression. Nous croyons &tre parvenus ä ce r6sultat au moyen du systöme de la presomption“?). „Quandil y a presomption .«. ce sont les faits eux-me&mes qui determinent V’agresseur...‘“3) Damit — und das ist für die vorliegende Untersuchung das Wesentliche — gewinnen die Beschlüsse des VBR einen besonderen Charakter, Der Rat hat nichts zu befehlen, seine Beschlüsse schaffen nicht Verpflichtungen der Staaten, vielmehr hat er nur festzustellen, dass gewisse äussere Tatsachen vorliegen, aus denen die Vertragspflichten der Staaten sich unmittelbar ergeben. „Le protocole... a veill&g ä ce que la decision ne soit pas laissge au Conseil, parce que cela aurait Et6 une atteinte ä la souverainet& nationale‘“4), „Une fois l’agression €Etablie... les sanctions de *) Vgl. meinen Aufsatz „Aus der Begriffswerkstatt des Rechts“ in der Neuen Schweizer Rundschau XIX, 945, und Baak, Das völkerrechtliche Problem des Angriffs, Zeitschrift für öffentliches Recht VI 367. 2) V Ass. Pl. 199. *) Rapport Politis über das’ Genferprotokoll V Ass. PI. 494. Ähnlich die französische Note an den deutschen Aussenminister vom 24. Aug. 1925, zit. bei Strupp, Werk von Locarno, 47. Es bestehen aber sehr gewichtige Bedenken gegen die Anwendung eines so roh-automatischen Systems in lebenswichtigen Fragen. Wehberg, Le Protocole de Geneve in Academie de droit international, Recueil des cours 1925, II 117: „On acceptait donc l’idee d’une determination injuste possible, afın de garantir un prompt secours.“ Ähnlich Fabre-Luce, a. a, 0, 95: „Une certaine injustice de principe est moins dangereuse. (denken die Schöpfer des Paktes von Locarno) que les injustices multiples abrite&es par la chicane... On neglige les causes pour saisir l’effet.“ Gegen die Präsumtion auch Baker, The Geneva Protocole, 1925, 118. Die Brauchbarkeit der Präsumtionen bestreitet ferner Mi iller, The Geneva Protocole, 1925, 58 fs D. Mitrany, The problem of international sanctions, 1925, 27, ist überhaupt der Ansicht, dass „the members of the League or of any general international group cannot be expected to plunge into war at the bidding of some legal text or of a decision in which they have had no direct voice.“ *‘) Paul-Boncour V Ass. Pl. 223, die Stelle fährt fort:. „...ni a la seule initiative de chaque Etat“, Bd — l’article 16 jouent immediatement: le Conseil doit se borner... a rappeler aux Etats signataires que leur devoir est de faire immediatement jouer... les sanctions...‘“1). Benes braucht den Ausdruck: „Le Conseil, apres avoir constat€ qui est l’agresseur „. enjoint aux Etats d’appliquer sans retard les sanctions contre l’agresseur““?), „‚Ici encore il n’y a pas de decision a prendre, mais une obligation ä accomplir‘“?). Es wird also sorgfältig darauf geachtet, dass eine einheitliche Aktion gegen den Rechtsbrecher zustande kommt, ohne dass der Rat befiehlt. 2; Der zweite Weg, die Mangelhaftigkeit des im Pakt enthaltenen Sanktionensystems zu überwinden, wurde eingeschlagen in dem zeitlich dem Genfer Protokoll vorangehenden „Traite d’assistance mutuelle“ (Garantiepakt). Danach hat der VBR festzusetzen, welche Staaten angegriffen wurden und die Hohen vertragschliessenden Teile „s’engagent ä accepter la decision formulee par le Conseil... s’engagent ä se preter mutuellement assistance... dans la forme arret6e par le Conseil...“ Denjenigen Staaten, welchen Art. 10 VBP nicht genügt, wird der Beitritt zum Garantiepakt empfohlen: „Il rend le Conseil juge souverain du casus feederis, il lui donne la facult€ d’indiquer ä chaque nation assistante la mesure des forces avec lesquelles elle doit intervenir‘“*), Jedoch hat diese weitgehende Kompetenz des VBR so sehr den internationalen Gepflogenheiten widersprochen”), dass der Garantiepakt in der VBV nie zur Annahme gelangte. Dieser etwas brutale Weg, den Völkerbundsbeschlüssen verbindliche Kraft zu geben, braucht daher hier nicht weiter erörtert zu werden. Interessant ist hingegen die Kombination beider Wege, die zeschildert wurden, im Westpakt von Locarno. Hier ist dem VBR 1) Politis V Ass. Pl. 199. ?) V Ass. Pl. 200. ?) Rapport Politis V Ass. Pl. 494. ‘) Barthelemy in IV Ass. Pl. 82. 5) Dagegen wendet sich z. B. die Garantiepaktes., J. 0. 1923, S. 1090. mit den verschiedenen Antworten. schwedische Antwort. zum Projekt des Siehe auch Dokument A. 35, 1924, IX, 35 in gewissen Fällen die Kompetenz gegeben, Beschlüsse zu fassen, welche die Vertragsparteien verpflichten. Die Voraussetzung für die Übertragung dieser Kompetenz war aber andererseits eine Vereinfachung und Klärung des zwischen den Parteien zur Anwendung kommenden Vertragsrechts. Nur wenn dieses keine gefährlichen Interpretationsschwierigkeiten bot, konnte ohne Gefahr, die Rechtsanwendung zu politischen Zwecken missbraucht zu sehen, dem VBR dessen Anwendung anvertraut werden. Die Vereinfachung wurde nicht gefunden in einer Formalisierung des Rechts, mit Hilfe von Präsumtionen, wie im Genfer Protokoll, sondern in einer Vereinfachung des Grundgedankens, wie es in dem beschränkten Kreis von Kontrahenten möglich war: schlechthiniges Verbot jeder „attaque“, „invasion‘“ und „guerre‘“, kombiniert mit dem System der entmilitarisierten Zonen. Die Beschlüsse, welche der VBR nach dem Westpakt zu fassen hat, sind, wie gesagt, in gewissen Fällen verbindlich. Das ist im System von Locarno gerade deshalb von Bedeutung, weil bei einigen der wichtigsten Ratsbeschlüsse die Grossmächte als „engageEs dans les hostilit6&‘ nicht stimmberechtigt sein werden; daher ‚der politische Druck, der sonst von ihnen ausgeht, wegfällt und durch die juristische Verbindlichkeit des von Mittel- oder Kleinstaaten gefassten Beschlusses ersetzt werden muss. Doch haben die Vertragschliessenden darauf gehalten, diese Verbindlichkeit zu ver schleiern: der Westpakt spricht nur von „avis“ (Art. 4 Ziff. 2),-„recommandations‘““ (Art. 4 Ziff. 3), „propositions‘“ (Art. 5), zu deren Annahme sich die Staaten verpflichten. Wir haben es beim Westpakt zum erstenmal mit einem in Ergänzung des Völkerbundspaktes und in Weiterführung seiner Grundgedanken abgeschlossenen und in Kraft getretenen Vertrage zu tun, der dem VBR rechtsverbindliche Entscheidungsbefugnis gibt — auch dies eine Weiterentwicklung der nach dem VBP hloss politisch bedeutsamen Ratsempfehlungen. Schon im Genfer Protokoll war übrigens — weitergehend als im Pakt von Locarno — die vertragliche Verpflichtung der Mächte vorgesehen, sich einem einstimmig gefassten. „rapport“ des VBR zur Erledigung einer Streitigkeit zu fügen (Art. 4 Ziff. 3). B6 — Daneben ist aber schon häufig im einzelnen Fall von. den Parteien die Verpflichtung eingegangen worden, eine „recommandation‘“ des VBR anzunehmen, was der Übertragung der Entscheidungsgewalt an den Rat gleichkommt. In der Frage der Grenzziehung in Oberschlesien ersuchten die im „Obersten Rat“ vertretenen Mächte den VBR, ihnen die Lösung bekanntzugeben „quwil recommande sur le trac€ de la ligne“, und sie verpflichteten sich feierlich „a accepter la solution qui serait recommandee par le Conseil de Ja Soci6t&“1). Im Protokoll von Venedig vom 13. Oktober 1921 über die Grenzziehung zwischen Ungarn und Österreich verpflichtete sich Österreich „Aa accepter la d&cision qui sera recommandee par le Conseil de la S.d.N.“ So haben auch in Art. 3 Abs. 2 des Vertrags von Lausanne — nach der Auslegung, die der StIG dieser Bestimmung gegeben hat?) — Grossbritannien und die Türkei den VBR mit der verbindlichen und endgültigen Festsetzung der Grenze zwischen der Türkei und Irak betraut?) Ferner haben die Mächte, welche die Protokolle über die Wiederaufrichtung Österreichs unterzeichneten, im Protokoll III stipuliert: „En cas de diff£&rend concernant Vinterpretation de ce Protocole, les parties accepteront l’avis du Conseil de la S.d.N.“4), Eine formellrechtlich besonders weitgehende Verpflichtung gegenüber dem VER, die auch ein positives Handeln in sich schliesst, haben Frankreich, Grossbritannien, Italien und J apan in Art. 18 des Meerengenabkommens vom 24. Juli 1923 übernommen, indem sie übereinkamen, die Gefährdung der Freiheit der Schiffahrt in den Meerengen oder der Sicherheit der de-1) Journal officiel 1921, 982, 1221. *) Publications de la Cour Permanente de Justice Internationale, Serie, B, Nr. 12, wo S. 27/8 auch die soeben im Text erwähnten zwei Präzedenzfälle aufgezählt werden. 3) Ähnlich der Accord anglo-espagnol du 29 mai 1923 bezügl. der Reclamations britanniques dans la zone espagnole du Maroc, welcher den Streitfall „for examination. and report“ Prof. Max Huber überträgt, mit der Klausel: „Mr. Huber’s report shall be accepted as an arbitral award by both Parties to this agreement‘. Vgl. Reclamations britanniques etc. Rapports. La Haye— Mai 1925. 4) J.O. 1922, 1479, 87 militarisierten Zonen zu verhindern „par tous les moyens que le Conseil de la S.d.N, decidera & cet effet‘“1), Tatsächlich handelt es sich allerdings nicht um eine Fremdverpflichtung, da der VBR ohne Zustimmung der vier Mächte keine Beschlüsse fassen kann. Im Gegenteil sind die Mächte durch das Erfordernis der Zustimmung. des VBR, der noch andere Staaten umfasst, in ihrer Bewegungsfreiheit gehemmt. D. Die Empfehlungen, welche der Rat nach Art. 10 und 16 VBP beschliesst, sind mit der Feststellung, dass sie nur politischer Natur seien, noch nicht genügend charakterisiert. Wie der Beschluss der VBV nach Art. 19 indirekte Rechtswirkungen haben kann, so ist das gleiche der Fall bezüglich der Empfehlungen nach Art. 10 und 16, Wenn auch diese Empfehlungen nicht selbst die Pflicht zum positiven Handeln begründen, so bewirken sie doch, dass ein positives Handeln gegen sie einer Verletzung des VBP gleichkommt. Die Empfehlungen ergänzen den VBP im einzelnen konkreten Fall; die Freiheit der Auslegung, welche den Mitgliedstaaten zusteht, solange sie sich nur dem Pakt gegenüber befinden, verschwindet, sobald eine Empfehlung gefasst ist. Ob diese Wirkung nun als eine rechtliche oder als eine bloss tatsächliche aufgefasst wird — jedenfalls besteht sie in einer zwingenden Beschränkung der Entschlussfreiheit der Staaten. Nehmen wir an, der VBR stelle in Form einer Empfehlung fest, der Staat A habe durch sein Verhalten eine Verletzung der Art. 10 resp. 12-15 begangen und es seien gegen ihn Massnahmen nach Art. 10 resp. 16 zu ergreifen, Ist dann vom Standpunkt des VB aus eine andere Rechtsauffassung überhaupt noch möglich? Um die Frage zu beantworten, sind die zwei möglichen Inhalte, welche die von der Auffassung des VBR abweichende Ansicht haben kann, auseinanderzuhalten. Der Staat, der vom VBR dissentiert, kann entweder auf dem Standpunkt stehen, A habe den Pakt nicht verletzt und infolgedessen habe er, C, dem B nicht beizustehen, Er „sitzt stille‘ und verletzt damit seine Hilfsverpflichtungen aus Art. 10 resp. 16 (wenn man. sich auf den Rechtsstandpunkt 1) S.d. N. Recueil des Trait6s, vol. 28, 134. 88 des Rates stellt). Aber gegen diese Pflichtverletzung hat der Pakt keine Sanktionen vorgesehen (ausgenommen Art. 16 Abs. 4), so dass die übrigen Mitgliedstaaten, ohne sich ihrerseits einer Paktverletzung schuldig zu machen, darauf nicht zu reagieren brauchen. Oder C vertritt die Ansicht, nicht der A, sondern der B habe den Pakt verletzt und es seien gegen ihn die vom Pakt vorgesehenen Massnahmen zu ergreifen. Wenn er nun mit militärischen Mitteln den A unterstützt, so macht er sich seinerseits — vom Standpunkt des Rates aus — einer Verletzung der Art. 10 resp. 12-15 schuldig und es sind gegen ihn die Sanktionen wie gegen A anzuwenden. - Es ist klar, dass von diesen zwei Fällen nur der erste, das passive Verhalten des Staates C, im Rahmen der mit dem System des VB noch vereinbaren Freiheit der Auslegung der Bundespflichten bleiben kann. Wenigstens darf angenommen werden, dass eine solche Divergenz der Auslegung im Bereich des rechtlich Möglichen bleibt. Jedenfalls hat der VBP zur rechtsverbindlichen Lösung solcher Fragen kein Organ und kein Verfahren vorgesehen. Hingegen kann die positive Unterstützung des (vom Standpunkt des Rates gesehen) rechtsbrecherischen Staates unmöglich als eine aus einer zulässigen Auslegung des Paktes sich ergebende Konsequenz angesehen werden. Denn von den zwei einander konträr entgegengesetzten Auslegungen hebt notwendig die eine die andere auf, Wenn auch im allgemeinen verschiedene Auslegungen eines Vertrages richtig, d. h. durch den Vertragstext gedeckt‘ sein können, so ist das doch hier notwendig ausgeschlossen. Diese beiden Auslegungen sind begrifflich unvereinbar. Dann ist es aber selbstverständlich, dass von den zwei Auslegungen nur diejenige des VBR richtig sein kann, „Richtig““ ist sie nicht im Sinne einer objektiven Wahrheit, auch nicht im Sinne eines — für diesen Fall nicht existierenden — über den verschiedenen Standpunkten unpartelisch stehenden Richters, sondern richtig ist sie nach dem System des Völkerbundsorganismus, der im Interesse seiner Einheit sich notwendig bei einer Auffassung beruhigen muss, wie sich ein Staat beim inappellabeln Urteil seines obersten Gerichts zu beruhigen hat. Es zeigt sich also, dass die Empfehlung des Rates sich nicht in der Ausübung 39 eines gewissen politischen Druckes erschöpft, sondern dass sie, wenn sie einmal beschlossen ist, die Freiheit der Staaten in der Auslegung des Paktes mit Bezug auf den konkreten Fall wesentlich beschränkt. Man kann sich fragen, ob es sich hier noch um eine bloss tatsächliche Wirkung des Ratsbeschlusses handelt oder ob nicht vielmehr der primär politische Ratsbeschluss doch sekundär Rechtswirkungen ausübt?). Eine ähnliche indirekte Wirkung übt auch ein Ratsbeschluss aus, durch welchen festgestellt wird, dass der Staat A den Pakt nicht verletzt hat. Dann ist es dem Staat C, auch wenn er auf dem entgegengesetzten Standpunkt stehen würde, nicht erlaubt, gegen A Sanktionen zu ergreifen; er könnte sich vielmehr dadurch selbst einer Paktverletzung schuldig machen. Auf diese Art der indirekten Wirkung der Ratsbeschlüsse ist von Schanzer hingewiesen worden: „Si un membre de la Soci6t6 recourait A la pression Economique contre un Etat vraiment en rupture de Paecte, cette initiative serait suivie, en trös peu de jours, de l’avis du Conseil d6-clarant. que l’Etat bloque est en rupture de Pacte. Dans le cas contraire, l’Etat appliquant le blocus se verrait oblig& d’y mettre fin, afın d’&viter d’&tre declare par le Conseil en rupture de Pacte‘“2), „... V’Etat qui, imprudemment, aurait anticipe les mesures de pression &conomique, s’exposerait ä une grande responsabilite et ä des cons6&quences trös graves‘“3), Nicht anders steht es mit der Wirkung der Ratsbeschlüsse nach Art. 11 und 13 Abs, 4 VBP, Wenn danach der VBR oder die VBV den Staat B ermächtigt haben, gegen den A mit Waffengewalt vorzugehen, so ist offenbar die Unterstützung des A durch den C rechtlich ausgeschlossen. 1) „Does the refusal of a State to comply with the ‚advice‘ of the Couneil as Lo ‚the means by which the obligation‘ of guarantee is to be fulfilled constitute a violation of article 10?*“ ist eine der von den ersten VBV aufgeworfenen, aber ohne Antwort gelassenen Fragen. Rappard, International Relations as viewed from Geneva, 130. ?*) II Ass, Pl. 798, ®) II Ass, Pl. 740, Zustimmend zu Schanzer Corbett, What is the League of Nations, British Year Book of International Law 1924, 125. 9% — Aus dem Gesagten erhellt die Bedeutung des Rates und der Ratsempfehlungen für die gleichmässige Auslegung und Anwendung des‘ Paktes. Erst durch die Errichtung eines solchen Gemeinschaftsorgans wird der Gefahr der Anarchie, die in der unabhängigen Auslegung eines Kollektivvertrags durch jeden der Kontrahenten liegt, entgegengewirkt. Für die einheitliche Auslegung und Anwendung besteht zwar keine rechtliche Gewähr, faktisch wird sie sich aber einstellen einmal wegen der Notwendigkeit für die Ratsmitglieder, sich bei der Beschlussfassung im Rat auf eine gemeinsame Auffassung Zu einigen, sodann. wegen der direkten politischen Bedeutung, welche dem Ratsbeschluss innewohnt, und schliesslich wegen der wichtigen indirekten Wirkungen, die ihm zukommen.